Развитие механизма выравнивания бюджетной обеспеченности в субъектах Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата экономических наук

РАЗВИТИЕ МЕХАНИЗМА ВЫРАВНИВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ОБЕСПЕЧЕННОСТИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Семенченко Екатерина Николаевна

Специальность 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит

Ростов-на-Дону - 2013

Работа выполнена в автономной некоммерческой организации высшего профессионального образования «Белгородский университет кооперации, экономики и права»

Научный руководитель:

кандидат экономических наук, доцент

Тиницкий Владимир Максимович

Официальные оппоненты:

Вовченко Наталья Геннадьевна, доктор экономических наук,

доцент ФГБОУ ВПО «Ростовский государственный экономический университет» (РИНХ), профессор кафедры «Финансы»

Гончаренко Татьяна Владимировна, кандидат экономических наук,

доцент ФГАОУ ВПО «Белгородский государственный национальный исследовательский университет» (НИУ «БелГУ»), доцент кафедры «Финансы и кредит»

Ведущая организация:

ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет»

Защита состоится 29 марта 2013 г. в 1200 ч на заседании диссертационного совета Д 212.209.02 в Ростовском государственном экономическом университете (РИНХ) по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Большая Садовая, 69, ауд. 231.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Ростовского государственного экономического университета (РИНХ).

Автореферат разослан 27 февраля 2013 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета О.Б. Иванова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью решения одной из приоритетных задач финансовой политики государства - создания эффективной и действенной системы межбюджетных отношений в части развития механизма выравнивания бюджетной обеспеченности в субъектах Российской Федерации.

Межбюджетные отношения складываются в рамках бюджетной системы и играют существенную роль в ее развитии. В научных исследованиях большое внимание уделяется межбюджетным отношениям в основном в области взаимоотношений федерального центра с регионами, а также необходимости сокращения существенных различий объемов реальных доходов на душу населения, объемов инвестиционных ресурсов и уровней социально-экономического развития регионов и муниципалитетов России.

Система межбюджетных отношений и трансфертов должна стимулировать проведение ответственной налогово-бюджетной политики и повышение эффективности бюджетных расходов, а в конечном итоге - обеспечить равный доступ граждан к бюджетным услугам и социальным гарантиям.

В результате проведения бюджетных и налоговых реформ сформированы правовые основы разграничения доходных и расходных полномочий публично-правовых образований, создан механизм бюджетного выравнивания.

Практика реформ наряду с позитивными результатами имеет и негативные стороны: доля средств консолидированного бюджета России на финансовое обеспечение полномочий субъектов РФ и муниципальных образований сократилась; снизилась прозрачность; усилился субъективизм в выравнивании субфедеральных и местных бюджетов.

В настоящее время продолжает сохраняться значительная дифференциация бюджетной обеспеченности в субъектах РФ. Ее основные причины состоят в значительных различиях уровней экономического развития территорий-реципиентов и недостатках практики бюджетного выравнивания в субъектах РФ.

Необходимость совершенствования существующего методического обеспечения, научного обоснования распределения дотаций, недостаточная теоретическая разработанность проблемы определили особую значимость темы исследования.

Степень разработанности проблемы. Вопросы выравнивания бюджетной обеспеченности постоянно находятся в центре внимания ученых-финансистов. Весомый вклад в исследование отдельных теоретических проблем и разработку практических рекомендаций внесли такие отечественные исследователи, как: И.М. Александров, Мст.П. Афанасьев, О.Г. Бежаев, П.И. Вахрин, Н.Г. Вовченко, О.В. Врублевская, В.А. Галанов, А.М. Годин, Т.А. Голикова, Т.В. Гончаренко, Л.С. Гринкевич, Т.В. Грицюк, А.Г. Грязнова, Д.Ю. Завьялов, О.Б. Иванова, А.Г. Игудин, С.И. Лушин, О.В. Малиновская, А.С. Нешитой, В.Г. Пансков, И.В. Подпорина, М.Г. Полозков, Г.Б. Поляк, М.В. Романовский, В.Г. Сенчагов, А.Г. Силуанов, В.А. Слепов, В.Б. Христенко, В.Б. Шуба, Н.И. Яшина. Следует отметить, что основные наработки вышеназванных ученых осуществлялись применительно к теоретическому пониманию межбюджетных отношений, к исследованиям неравномерности социально-экономического развития территорий.

Среди ученых, занимающихся проблемами распределения доходных и расходных полномочий между уровнями власти, разработкой методики распределения финансовой помощи, следует выделить таких ученых, как: В.П. Горегляд, Л.А. Ерошкина, В.В. Климанов, А.М. Лавров, Л.И. Пронина.

Исследование проблем межбюджетных отношений в России является сравнительно новым научным направлением. Объективные основы возникновения и развития таких отношений нашли отражение в научных трудах зарубежных ученых: К. Брауна, А. Вебера, Э. Гувера, У. Изарда, Дж. Кейнса, А. Леша, Т. Паландера, П. Самуэльсона, И. Тютена, О. Энглендера.

Основополагающими работами в области зарубежных теорий сглаживания неравномерности развития территорий, базировавшихся на фискальном федерализме, явились исследования Р. Боудвея, Р. Масгрейва, У. Оутса, Ч. Тибу, Э. Шаха. Однако проблема выравнивания бюджетной обеспеченности по-прежнему актуальна и не нашла достаточно полного решения.

До настоящего времени остаются недостаточно разработанными методологические подходы к формированию системы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований, к оценке эффективности инструментарно-методического аппарата выравнивания бюджетной обеспеченности, выявлению особенностей выравнивания бюджетной обеспеченности в период преодоления последствий экономического кризиса.

Актуальность рассматриваемой проблемы, ее практическая значимость, недостаточная проработанность теоретических и прикладных аспектов выравнивания бюджетной обеспеченности в субъектах РФ обусловили выбор темы, цели и задачи диссертационной работы.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка и обоснование теоретических, методических и практических рекомендаций по совершенствованию механизма выравнивания бюджетной обеспеченности в субъектах Российской Федерации.

Достижение указанной цели потребовало постановки и решения следующих задач:

– исследовать теоретико-методологические основы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

– предметно исследовать сущность межбюджетных отношений и выявить иерархические связи дефиниций: «бюджетный федерализм», «межбюджетные отношения», «межбюджетные трансферты», «бюджетная обеспеченность»;

– раскрыть эволюцию принципов и генезис механизма бюджетного выравнивания субъектов РФ;

– дать оценку финансового обеспечения доходных и расходных полномочий органов власти субъектов Российской Федерации;

– отразить специфику выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований для определения направлений ее оптимизации;

– провести сравнительный анализ методик распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований;

– дать методические рекомендации по распределению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности внутри субъектов РФ с учетом особенностей их социально-экономического развития.

Предметом исследования являются финансовые отношения по поводу выравнивания бюджетной обеспеченности в субъектах Российской Федерации в условиях реализации бюджетной реформы.

Объектом исследования выступает механизм выравнивания бюджетной обеспеченности в субъектах Российской Федерации, муниципальных образованиях Белгородской и Воронежской областей.

Теоретико-методологической основой исследования явились труды ведущих отечественных и зарубежных ученых в области межбюджетных отношений, в том числе выравнивания бюджетной обеспеченности, распределения доходных и расходных полномочий между уровнями власти, методики распределения финансовой помощи между уровнями власти, законодательные и нормативные документы: Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, бюджетные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, нормативные правовые и подзаконные акты РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, материалы научных конференций и периодических изданий.

Диссертационная работа выполнена в рамках паспорта специальности ВАК 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит, части 1 «Финансы», раздела 2 «Общегосударственные, территориальные и местные финансы», п. 2.15 «Концептуальные подходы к формированию межбюджетных отношений».

Инструментарно-методический аппарат. Исследование проводилось с применением методов научного познания: наблюдение, дедукция, индукция, абстрактно-логический метод, метод сравнительного анализа, анализ, синтез, аналогия, сопоставление, табличный метод, формализованные экономико-математические зависимости, обобщение, приемы построения логических схем, группировка и другие.

Информационно-эмпирической базой исследования, обеспечивающей репрезентативность исходных данных, обоснование основных положений диссертационной работы, достоверность и надежность выводов, рекомендаций и предложений, явились законодательные и подзаконные нормативно-правовые акты Российской Федерации, отчетность об исполнении федерального, региональных и местных бюджетов Российской Федерации, материалы официальных интернет-сайтов Правительства РФ, Министерства финансов РФ, Федерального казначейства России, периодические издания, научные статьи, труды отечественных и зарубежных ученых. Эмпирическую базу исследования составили полученные автором материалы в результате исследования межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования определяется тем, что в условиях модернизации методов управления общественными финансами создание эффективного механизма бюджетного выравнивания в субъектах Российской Федерации становится объективной необходимостью, что предполагает на основе систематизации и комплексного подхода к развитию межбюджетных отношений разработку рекомендаций по выравниванию бюджетной обеспеченности в субъектах РФ и муниципальных образованиях, а именно: по стимулированию субъектов РФ и муниципальных образований к наращиванию налогового потенциала, снижению уровня дотационности регионов и муниципальных образований, повышению эффективности бюджетных расходов. Это будет способствовать дальнейшему укреплению их финансовой самостоятельности, приближению доступности к бюджетным услугам и социальным гарантиям, повышению прозрачности региональных и муниципальных финансов.

Основные положения, выносимые на защиту

1. Управление межбюджетными отношениями сводится к обеспечению качественной информационной базы для принятия эффективных решений. Категория «межбюджетные отношения» исследуется преимущественно с позиций нормативно-правовой их стороны. Практически отсутствуют исследования межбюджетных отношений как категории в разрезе различных методических подходов, дающих целостное представление с учетом сущностно-содержательного уровня и форм проявления. В силу этого возникает необходимость уточнить иерархические связи в понятийном аппарате посредством определения взаимосвязи следующих дефиниций: «бюджетный федерализм», «межбюджетные отношения», «межбюджетные трансферты», «бюджетная обеспеченность».

2. Важнейшим инструментом разрешения проблем бюджетно-правового регулирования является формирование, классификация и законодательное закрепление принципов бюджетного выравнивания, существующих не в отдельности, а находящихся в определенном динамическом взаимодействии. Отсутствие в российском законодательстве четко выделенных принципов бюджетного выравнивания идет вразрез с действующей бюджетной политикой. Следовательно, необходимым условием эффективного функционирования межбюджетных отношений является законодательное закрепление принципов бюджетного выравнивания в Бюджетном кодексе РФ.

3. Одним из важнейших аспектов повышения эффективности бюджетного выравнивания является содержание и функциональные особенности развития механизма выравнивания бюджетной обеспеченности в субъектах РФ и муниципальных образованиях, которые нацелены на сокращение применения межбюджетных трансфертов в виде дотаций и субсидий без учета уровня бюджетной обеспеченности регионов, стимулирование расширения ими собственной доходной базы, производственных мощностей. Определение в субъектах РФ и муниципальных образованиях положительных и отрицательных факторов развития механизма бюджетного выравнивания позволяет выявить его существующие тенденции в рамках реализации бюджетной реформы.

4. Необходимым условием повышения эффективности бюджетного выравнивания внутри субъектов РФ является разработка и определение рекомендаций по модификации существующей методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в муниципальных образованиях в части ее стимулирующей составляющей, которые позволят обеспечить прозрачность и объективность существующего механизма бюджетного выравнивания.

5. Выравнивание бюджетной обеспеченности в субъектах РФ и муниципальных образованиях осуществляется за счет выравнивающих дотаций, которые предоставляются путем безвозмездного и безвозвратного отвлечения бюджетных средств в целях обеспечения равных возможностей доступа граждан к государственным и муниципальным услугам. Существующая разрозненность и многочисленность межбюджетных трансфертов в рамках ключевых направлений государственной политики приводит к ослаблению контроля за использованием дотаций, снижению степени прозрачности их распределения. В связи с этим целесообразным является укрупнение межбюджетных трансфертов, а также разработка мероприятий по развитию механизма выравнивания бюджетной обеспеченности в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях путем разработки соответствующего комплекса мер.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке теоретических и методических рекомендаций по выравниванию бюджетной обеспеченности в субъектах РФ с целью достижения их финансовой устойчивости, самостоятельности и сбалансированности.

Основные результаты, характеризующие научную новизну исследования, состоят в следующем.

1. Выявлены иерархические связи понятийного аппарата, используемого для определения содержания межбюджетных отношений «бюджетный федерализм» > «межбюджетные отношения» > «межбюджетные трансферты» > «бюджетная обеспеченность» на основе систематизации имеющихся разработок в научной литературе, заключающиеся в том, что межбюджетные отношения строятся на основе реализации принципов бюджетного федерализма, межбюджетные трансферты выступают формой межбюджетных отношений, а бюджетная обеспеченность - это интегральный критерий межбюджетных трансфертов. Предложенные авторские трактовки данных понятий позволят расширить теоретические разработки в части развития понятийного аппарата в области межбюджетных отношений.

2. Проведена декомпозиция принципов бюджетного выравнивания в разрезе укрупненных групп: 1) принципы вертикального бюджетного выравнивания; 2) принципы горизонтального бюджетного выравнивания; 3) общие принципы вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания, состав которых дополнен новыми принципами, такими как: социальная справедливость в системе бюджетного выравнивания; результативность использования бюджетных средств; дифференцированный подход к ограничениям по дефициту для субъектов РФ (муниципальных образований) с разным уровнем дотационности; учет специфических особенностей территорий. Систематизация и уточнение данных принципов нацелены на формирование объективных критериев оценки бюджетного выравнивания субъектов Российской Федерации, повышение финансовой самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований, гласности межбюджетных отношений.

3. Выявлены и систематизированы тенденции развития механизма выравнивания бюджетной обеспеченности на субфедеральном и муниципальном уровнях, включающие: 1) позитивные факторы, отражающие: применение единых методик распределения межбюджетных трансфертов на основе использования объективных показателей, определяющих потребность в финансировании; установление бюджетным законодательством различных условий осуществления бюджетного процесса субъектами РФ и муниципальными образованиями в зависимости от доли межбюджетных трансфертов в объеме собственных доходов бюджетов субъектов Федерации и бюджетов муниципальных образований и др. и 2) факторы, сдерживающие эффективность механизма бюджетного выравнивания, такие как: низкая доля неналоговых и налоговых доходов в доходах субфедеральных бюджетов; недостаточность стимулирования субъектов РФ и муниципальных образований к наращиванию собственного налогового потенциала; низкая доля в бюджетах муниципальных образований поступлений по налогам, передаваемым им по дополнительным нормативам; отсутствие действенных стимулов по наращиванию доходной базы региональных и местных бюджетов; разрозненность, многочисленность межбюджетных трансфертов в рамках ключевых направлений государственной политики. Учет выявленных тенденций позволит разработать комплекс мер по повышению объективности и предсказуемости механизма распределения межбюджетных трансфертов, а также по обеспечению сбалансированности бюджетов различных уровней.

4. Обоснована необходимость модификации методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности на уровне субъектов РФ с позиции усиления стимулирующих составляющих развития территорий и повышения эффективности бюджетных расходов. Это позволит перейти к более обоснованному распределению дотаций, объективной оценке финансового положения муниципальных образований, рациональному использованию бюджетных средств и обеспечению реализации принципа прозрачности механизма бюджетного выравнивания.

5. Предложен комплекс мер по развитию механизма выравнивания бюджетной обеспеченности в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, отражающий: 1) меры по стимулированию субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к развитию налогового потенциала, направленные на обеспечение их бюджетной самодостаточности; 2) меры по активизации перехода от дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований к краткосрочному кредитованию недостатка средств на счетах субфедеральных и муниципальных образований; 3) меры по совершенствованию распределения финансовой помощи субъектам РФ и муниципальным образованиям, что будет способствовать укреплению собственной доходной базы в целях достижения финансовой самостоятельности, повышению заинтересованности в экономическом развитии территорий.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нем теоретические положения расширяют теоретический ракурс исследования системы межбюджетных отношений и могут быть использованы в качестве методологической базы для объективного распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований.

Практическая значимость исследования определяется возможностью широкого применения основных положений, выводов и рекомендаций по совершенствованию процесса выравнивания бюджетной обеспеченности в субъектах РФ и муниципальных образованиях. Обоснованные преимущества и предложенные рекомендации по оптимизации данного процесса выравнивания бюджетной обеспеченности устранят «иждивенческие настроения», будут способствовать росту собственной базы доходов бюджетов, принятию экономически обоснованных управленческих решений в области пополнения заемными средствами счетов бюджетов публично-правовых образований.

Теоретические и практические положения диссертации могут быть использованы в процессе преподавания учебных дисциплин «Финансы», «Бюджетная система Российской Федерации».

Апробация результатов работы. Основные теоретические и практические результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на международных, региональных научно-практических конференциях и симпозиумах: «Инновационные технологии в кооперативном образовании как фактор развития экономики» (г. Белгород, 2009 г.), «Развитие финансовых отношений в условиях трансформационных процессов» (г. Харьков, 2009 г.), «Теория и практика инновационного развития кооперативного образования и науки» (г. Белгород, 2010 г.), «Наука и кооперация: проблемы и пути развития» (г. Белгород, 2011 г.), «Экономика, социология и право в современном мире: проблемы и поиски решений» (г. Пятигорск, 2012 г.), «Социально-экономические проблемы инновационного развития» (г. Воронеж, 2012 г.), «Научно-практические аспекты развития кооперации, экономики и образования» (г. Липецк, 2012 г.).

Практические рекомендации и разработки автора были апробированы в практике бюджетного процесса Управления финансов и бюджетной политики администрации Борисовского района Белгородской области, в учебном процессе Белгородского университета кооперации, экономики и права.

По теме диссертационного исследования автором опубликовано 14 научных работ общим объемом 28,82 п.л. (авторских 9,35 п.л.), в том числе 4 статьи - в научных изданиях, рекомендованных ВАК, объемом 2,38 п.л.

Структура диссертации. Цель и задачи диссертационного исследования определили логику, структуру и объем работы. Диссертация изложена на 199 страницах машинописного текста, состоит из введения, трех глав, объединяющих 8 разделов, заключения, библиографического списка из 202 наименований, проиллюстрирована 13 таблицами, 8 рисунками и 6 приложениями.

Диссертационная работа имеет следующую структуру, определенную предметом, логикой исследования и совокупностью решаемых задач.

Введение

Глава 1. Развитие теоретических основ и принципов выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации

1.1. Исследование системы межбюджетных отношений в условиях российской модели бюджетного федерализма

1.2. Эволюция основных принципов бюджетного выравнивания субъектов РФ

1.3. Генезис механизма бюджетного выравнивания субъектов РФ

Глава 2. Практические аспекты финансового обеспечения доходных, расходных полномочий и бюджетного выравнивания в субъектах Российской Федерации

2.1. Оценка финансового обеспечения доходных и расходных полномочий органов власти субъектов Российской Федерации

2.2. Анализ современного состояния выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации

2.3. Особенности выравнивания бюджетной обеспеченности на муниципальном уровне

Глава 3. Направления реформирования механизма выравнивания бюджетной обеспеченности в субъектах Российской Федерации в условиях реализации бюджетной реформы

3.1. Методические рекомендации по выравниванию бюджетной обеспеченности на уровне субъектов РФ

3.2. Перспективы долгосрочного выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ в целях достижения их финансовой самообеспеченности

Заключение

Библиографический список

Приложения

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

бюджетный финансовый обеспечение

Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, сформулированы цель и задачи, определены предмет и объект исследования, представлены научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы. Логическая структура и содержание диссертации отражают решение трех групп проблем, каждой из которых посвящена отдельная глава работы.

Первая группа проблем посвящена исследованию развития теоретических основ и принципов выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

В диссертационной работе на основе обзора и анализа теоретических концепций сущности и форм межбюджетных отношений зарубежных и отечественных ученых-экономистов предложено рассматривать межбюджетные отношения как экономические, денежно-распределительные отношения между органами власти и управления разных уровней по поводу разграничения налогов, других доходов и закрепления их на постоянной или долговременной основе в качестве собственных за соответствующими бюджетами, разграничения расходных полномочий, а также бюджетного выравнивания, оказания финансовой помощи. Целью такого разграничения является создание финансовых условий для достижения сбалансированности всех звеньев бюджетной системы с учетом возлагаемых на них расходных обязательств, исходя из имеющегося доходного потенциала территорий и необходимости стимулирования расширения ими собственной доходной базы. Межбюджетные отношения - емкое по своему содержанию, многообразное и многоплановое понятие. Определение межбюджетных отношений было ранее законодательно закреплено в Бюджетном кодексе РФ, а затем заменено термином «межбюджетные трансферты», которые представляют собой передачу денежных средств одним бюджетом другому бюджету бюджетной системы России.

Ряд ученых отождествляют понятия «межбюджетные отношения» и «бюджетный федерализм», полагая, что в федеративном государстве их содержательный смысл автоматически одинаков, что является дискуссионным, по мнению автора.

Суть бюджетного федерализма проявляется через эффективную систему межбюджетных отношений. В свою очередь межбюджетные отношения представляют собой единый взаимосвязанный и взаимообусловленный процесс: с одной стороны, распределение расходных полномочий между различными уровнями власти, а с другой - распределение доходных полномочий и финансовой помощи между звеньями бюджетной системы. Поэтому целесообразно рассматривать во взаимосвязи понятия «межбюджетные отношения» и «бюджетный федерализм», но не отождествлять их, так как неправильное толкование их сущностного содержания может привести к возникновению терминологической путаницы.

Регулирование межбюджетных отношений в части бюджетной несбалансированности осуществляется вышестоящими уровнями власти путем вертикального и горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности территорий, у которых обеспеченность ниже минимально необходимого уровня.

Выравнивание по вертикали предполагает достижение баланса между объемом обязательств по расходам и потенциалом доходных ресурсов публично-правового образования. Процесс вертикального выравнивания направлен на устранение асимметрии расходных функций и доходных возможностей бюджетов всех уровней, на достижение сбалансированности бюджетной системы по вертикали. Бюджетное выравнивание по вертикали дополняется горизонтальным выравниванием. Горизонтальная несбалансированность бюджетов связана с неравномерностью экономического развития территорий и, соответственно, дифференциацией их доходных потенциалов. В данном контексте можно указать на различия доходных возможностей, которые возникают в силу не зависящих от самих территорий причин.

На взгляд автора, развитие межбюджетных отношений на основе реализации принципов бюджетного федерализма будет способствовать повышению сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации; выравниванию финансовых возможностей реализации установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов всех уровней; созданию условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов.

Для отечественной экономической науки проблема дотационности бюджетов решается с учетом перехода к рыночным отношениям. В бюджетах многих регионов РФ и муниципальных образований дотации составляют более 50%.

В современных условиях развития бюджетного федерализма и межбюджетных отношений повышается целесообразность объективной оценки самостоятельности и устойчивости региональных бюджетных систем. А для этого необходим интегральный критерий, который смог бы стать основой для действительной реализации принципов самостоятельности и сбалансированности бюджетов. Таким критерием, который используется в межбюджетных отношениях Российской Федерации, является «уровень бюджетной обеспеченности».

Бюджетная обеспеченность региона является фактором, определяющим его жизнеобеспечение и устойчивое развитие. Данный показатель является основой механизма межбюджетного регулирования, поэтому своевременное выявление дисбаланса в бюджетном процессе и принятие оптимальных управленческих решений будут способствовать ритмичному финансовому обеспечению бюджетных полномочий и поиску дополнительных резервов экономического роста, а следовательно, повышению бюджетного обеспечения в целях достижения устойчивого развития регионов. Автор придерживается следующего определения данного термина: бюджетная обеспеченность - это способность субъектов РФ, муниципальных образований осуществлять финансирование комплекса расходных обязательств, закрепленных за органами власти соответствующего уровня. Бюджетная обеспеченность представляет собой сумму денежных средств, которая в среднем тратится на каждого жителя субъекта РФ, муниципального образования для оказания ему услуг в сферах жизнеобеспечения.

Бюджетная обеспеченность российских регионов характеризуется значительной дифференциацией. Ее степень зависит от неоднородности социально-экономического пространства, ресурсной обеспеченности, географической и этнокультурной специфики отдельных территорий. Следовательно, большинство регионов страны имеют ограниченный ресурсный потенциал. В связи с этим в условиях различия бюджетной обеспеченности регионов важным является обеспечение их финансовыми ресурсами, достаточными для выполнения возложенных на них расходных полномочий в соответствии с особенностями их социально-экономического развития.

Бюджетное выравнивание в Российской Федерации должно осуществляться в соответствии с его принципами. Автором выделены и дополнены основные принципы бюджетного выравнивания, которые отражают сложившиеся в РФ межбюджетные отношения, и проведена их декомпозиция по трем основным признакам: 1 группа - принципы вертикального бюджетного выравнивания; 2 группа - принципы горизонтального бюджетного выравнивания; 3 группа - общие принципы вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания, состав которых дополнен такими принципами, как: социальная справедливость в системе бюджетного выравнивания (предполагает обеспечение равного доступа граждан к основным бюджетным услугам, социальным гарантиям и обеспечение социальной защищенности); результативность использования бюджетных средств (базируется на общих посылках эффективного использования государственных и муниципальных финансовых ресурсов); дифференцированный подход к ограничениям по дефициту для субъектов РФ (муниципальных образований) с разным уровнем дотационности (предполагает ужесточение по дефициту для высокодотационных регионов, что позволит отказаться в некоторых случаях от режима временной финансовой администрации); учет специфических особенностей территорий (в данном контексте нужно учитывать различия доходных возможностей крупных и малых городов, урбанизированных и сельских районов и т.д., которые возникают в силу обстоятельств, не зависящих от самих территорий). Соблюдение принципов бюджетного выравнивания позволит ускорить движение к его оптимизации.

В ходе исследования этапов реформирования системы межбюджетных отношений в Российской Федерации автором выявлены тенденции развития механизма выравнивания бюджетной обеспеченности в субъектах РФ с точки зрения активизации деятельности органов государственной власти по финансовому оздоровлению, реформированию бюджетной сферы, бюджетного процесса и стимулированию экономических реформ в субъектах РФ, муниципальных образованиях. В частности, к позитивным факторам, отражающим развитие механизма бюджетного выравнивания, отнесены следующие: применение единых методик распределения межбюджетных трансфертов на основе использования объективных показателей, определяющих потребность в финансировании; установление бюджетным законодательством различных условий осуществления бюджетного процесса субъектами РФ и муниципальными образованиями в зависимости от доли межбюджетных трансфертов в объеме собственных доходов бюджетов субъектов Федерации и бюджетов муниципальных образований; оказание субъектам РФ и муниципальным образованиям со стороны федерального центра методологической помощи по совершенствованию управления бюджетным процессом в части разработки проектов типовых нормативных актов и методических рекомендаций.

К факторам, сдерживающим эффективность механизма бюджетного выравнивания, раскрытым с точки зрения недостаточности действенных стимулов для развития доходной базы региональных и местных бюджетов отнесены: низкая доля неналоговых и налоговых доходов в доходах субфедеральных бюджетов; недостаточность стимулирования субъектов РФ и муниципальных образований к наращиванию собственного налогового потенциала; низкая доля в бюджетах муниципальных образований поступлений по налогам, передаваемым им по дополнительным нормативам; разрозненность, многочисленность межбюджетных трансфертов; сохранение условий для неоправданного увеличения бюджетных расходов при низкой мотивации органов государственной власти и местного самоуправления к формированию приоритетов и оптимизации бюджетных расходов; недостаточная самостоятельность и ответственность региональных и местных органов власти при осуществлении своих расходных и бюджетных полномочий; использование не в полной мере стимулирующих возможностей налоговой системы для поддержки инвестиционной и инновационной деятельности, в том числе в части межбюджетных отношений. Учет данных тенденций направлен на разработку меры по повышению объективности механизма распределения межбюджетных трансфертов, а также по обеспечению сбалансированности бюджетов различных уровней.

Вторая группа проблем связана с исследованием практических аспектов финансового обеспечения доходных, расходных полномочий и бюджетного выравнивания в субъектах Российской Федерации.

В настоящее время активно продолжается процесс перераспределения расходных полномочий. С целью недопущения нарушения базовых принципов и дальнейшего совершенствования разграничения властных полномочий возникает необходимость формирования реестра полномочий всех уровней публичной власти, который должен быть открытым и содержать весь спектр как полномочий, которые влекут за собой расходные обязательства, так и нормотворческих полномочий, которые в настоящее время активно представлены в отраслевых федеральных законах. Такого рода реестр необходим для прозрачности в определении объемов полномочий, выполняемых различными уровнями публичной власти, будь то Российская Федерация, субъекты РФ или органы местного самоуправления.

В общем виде состояние финансового обеспечения властных полномочий в России таково: 53% налоговых доходов поступают в федеральный бюджет, 47% - в консолидированные бюджеты субъектов РФ (с учетом межбюджетных трансфертов и перечислений во внебюджетные фонды пропорция выравнивается). Это связано с особенностями российской налоговой системы, в которой наиболее «крупные» налоги (НДС, акцизы, налог на прибыль организаций) поступают в федеральный бюджет и составляют около 80% его доходов.

Анализ показал, что существующее разграничение доходных источников между бюджетами негативно сказывается на заинтересованности, а главное, способности субфедеральных властей и органов местного самоуправления влиять на увеличение доходного потенциала региона и муниципалитета, создавать привлекательный инвестиционный климат подведомственной территории. При таком малом экономическом значении региональных и местных налогов субъекты Федерации и органы местного самоуправления практически лишены статуса субъекта собственного налогового потенциала, т.е. одного из наиболее действенных рычагов публичного управления в условиях современной рыночной экономики.

Одним из полномочий субфедеральных органов государственной власти является финансовое обеспечение их расходных обязательств в пределах собственных доходов бюджетов. Однако на начало 2011 года из 83-х - 69, или 83%, субъектов России не обеспечивали бюджетные обязательства собственными доходами.

Динамика объемов дотаций и уровней бюджетной обеспеченности субъектов РФ за 2008-2010 годы свидетельствует о том, что их общий объем в кризисном 2009 году по сравнению с 2008 годом вырос на 13,8%, а общий объем дотаций в 2010 году относительно 2008 года вырос на 20,8%, а по сравнению с 2009 годом - на 6,1%. В процессе анализа выявлено, что в 2008-2010 годах донорами являлись: Липецкая, Вологодская, Ленинградская, Самарская, Свердловская и Тюменская области, гг. Москва и Санкт-Петербург, Республика Татарстан По материалам Министерства Финансов РФ..

Динамика объемов и структура дотаций по группам субъектов-реципиентов РФ за 2008-2010 годы приведена в таблице 1.

Данные таблицы 1 указывают на то, что в первой «бюджетной трёхлетке» структурная позиция группы субъектов с положительной динамикой роста объемов дотаций составила в 2008 году 35,7%, в 2009 году - 39,2% и в 2010 году - 44,8%; структурная позиция группы субъектов со смешанной динамикой имела тенденцию снижения и составила в 2008, 2009 и 2010 годах 50,8%, 50,4% и 46,6%, а по группе с отрицательной динамикой: 13,5%, 10,4% и 8,6% соответственно.

Таблица 1 - Динамика объемов и структура дотаций по группам субъектов-реципиентов РФ за 2008-2010 годы Составлена автором по материалам Федеральных законов «Об исполнении федерального бюджета РФ за 2008-2010 годы».

Группы регионов	Количество регионов	Дотации, млн руб.	Динамика дотаций
		2008 год	2009 год	2010 год	2009 г. в % к 2008 году	2010 год в % к
						2008 году	2009 году
Группы с положительной динамикой:	23	-	-	-	-	-	-
- сумма, млн руб.	-	117386,7	146515,4	177694,0	124,8	151,4	121,3
- удельный вес, %	-	35,7	39,2	44,8	-	-	-
Группа со смешанной динамикой:	33	-	-	-	-	-	-
- сумма, млн руб.	-	166809,1	188515,1	184872,8	113,0	110,8	98,1
- удельный вес, %	-	50,8	50,4	46,6	-	-	-
Группа с отрицательной динамикой:	15	-	-	-	-	-	-
- сумма, млн руб.	-	44451,7	38965,3	34428,9	87,7	77,5	88,4
- удельный вес, %	-	13,5	10,4	8,6	-	-	-
Итого	71	328647,5	373995,8	396995,7	113,8	120,8	106,1
- %	100,0	100,0	100,0	100,0	-	-	-

В исследовании делается акцент на том, что механизм предоставления межбюджетных трансфертов должен учитывать особенности социально-экономического развития отдельных регионов. В связи с этим проведен углубленный анализ динамики и структуры дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов Белгородской области за 2008-2010 годы (табл. 2).

Таблица 2 - Динамика и структура дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов Белгородской области за 2008-2010 годы Составлена автором по материалам Законов Белгородской области «Об исполнении бюджета Белгородской области за 2008-2010 годы».

Наименование муниципальных районов и городских округов	2008 год	2009 год	2010 год	2009 год в % к 2008 году	2010 год в % к
	Сумма тыс. руб.	Уд. вес, %	Сумма тыс. руб.	Уд. вес, %	Сумма тыс. руб.	Уд. вес, %		2008 году	2009 году
Алексеевский	212893	6,0	176192	5,4	202734	6,6	82,8	95,2	115,1
Белгородский	382528	10,7	320755	9,8	296629	9,6	83,9	77,5	92,5
Борисовский	105186	3,0	80210	2,5	86058	2,8	76,3	81,8	107,3
Валуйский	189622	5,3	15930	4,9	157326	5,1	84,0	83,0	98,8
Вейделевский	192504	5,4	146707	4,5	149341	4,9	76,2	77,6	101,8
Волоконовский	171716	4,8	164142	5,0	144450	4,7	95,6	84,1	88,0
Грайворонский	143974	4,0	98509	3,0	82294	2,7	68,4	57,2	83,5
Ивнянский	170371	4,8	131070	4,0	150482	4,9	76,9	88,3	114,8
Корочанский	186810	5,2	131880	4,0	131966	4,3	70,6	70,6	100,1
Красненский	163017	4,6	129532	4,0	117112	3,8	79,5	71,8	90,4
Красногвардейский	178777	5,0	144051	4,4	125606	4,1	80,6	70,3	87,2
Краснояружский	109178	3,1	93452	2,9	88601	2,9	85,6	81,2	94,8
Новооскольский	165121	4,6	117257	3,6	99614	3,2	71,0	60,3	85,0
Прохоровский	172662	4,8	156195	4,8	146413	4,8	90,5	84,8	93,7
Ракитянский	146360	4,1	121713	3,7	105978	3,4	83,2	72,4	87,1
Ровеньский	180026	5,0	137017	4,2	140469	4,6	76,1	78,0	102,5
Чернянский	184238	5,2	158152	4,9	175143	5,7	85,8	95,1	110,7
Шебекинский	298611	8,4	242703	7,4	279748	9,1	81,3	93,7	115,3
Яковлевский	211519	5,9	188771	5,8	154037	5,0	89,2	72,8	81,6
Городской округ «Город Белгород»	-	-	-	-	-	-	-	-	-
Губкинский городской округ	-	-	361076	11,1	243531	7,9	-	-	67,4
Старооскольский городской округ	-	-	-	-	-	-	-	-	-
ИТОГО	3565113	100,0	3258691	100,0	3077532	100,0	91,4	86,3	94,4

Проведенный анализ свидетельствует о том, что общая динамика объемов дотаций отрицательная, общий объем дотаций в 2009 году по отношению к 2008 году составил 91,4%, в 2010 году по отношению к 2008 году - 86,3%, а к 2009 году - 94,4%. Все 19 муниципальных районов - дотационные. Городской округ «Город Белгород» и Старооскольский городской округ самодостаточны, а Губкинский городской округ дотировался из Белгородского областного бюджета в 2009 году в объеме, значительно превышающем объемы дотаций каждого из муниципальных районов, а по объему дотаций в 2010 году - уступал Белгородскому и Шебекинскому районам.

В ходе исследования в области межбюджетного регулирования на региональном уровне выделяются следующие проблемы: наблюдается снижение прозрачности распределения межбюджетных трансфертов и усиление субъективного подхода в распределении значительного объема бюджетных средств; не в полной мере осуществлена реализация работ по мобилизации доходных источников и оптимизации расходов; не завершен процесс финансового обеспечения перераспределения полномочий между уровнями публичной власти, что требует переосмысления основных подходов к взаимоотношениям субъектов РФ с муниципальными образованиями в части обеспечения сбалансированности местных бюджетов и объективности распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Исходя из вышеизложенного, в диссертации обоснованы меры по устранению существующих проблем путем: разработки направлений оптимизации источников и объемов доходных и расходных полномочий публично-правовых образований (за счет увеличения налоговых доходов, расширения производственных мощностей); обеспечения стабильности и прозрачности механизма выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований в условиях проводимой бюджетной реформы (посредством соблюдения законодательно утвержденных методик); осуществления перехода от прямого предоставления целевых межбюджетных трансфертов к системе выделения грантов (в форме грантов целесообразно осуществлять поощрение активности органов местного самоуправления в росте налоговой базы и увеличении собираемости местных налогов); концентрации расходов на ключевых социально-экономических направлениях; принятия мер по оптимизации расходов, в том числе на муниципальное управление, своевременное и в полном объеме исполнение принимаемых бюджетных обязательств, недопущение образования просроченной кредиторской задолженности по ним, усиление финансового контроля за расходованием средств бюджетов всех уровней, проведение взвешенной финансовой политики при принятии новых расходных обязательств с учетом их достоверного финансово-экономического обоснования и возможностей местного бюджета.

Третья группа проблем связана с направлениями реформирования механизма выравнивания бюджетной обеспеченности в субъектах Российской Федерации в условиях реализации бюджетной реформы.

В диссертации исследованы методические подходы к механизму распределения дотаций в соответствии с законодательно установленной Методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов, применяемой в частности в Белгородской области. Обобщая различные подходы, делается вывод о том, что одним из основных недостатков механизма выравнивания бюджетной обеспеченности является недостаточность стимулирующей составляющей, что требует модификации применяемой методики.

Методика на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований в большей степени должна учитывать социально-экономические, природно-климатические и иные объективные факторы, влияющие на стоимость предоставления государственных и муниципальных услуг, а также отражать механизм финансового поощрения муниципальных районов, достигших наилучших результатов в сфере развития предпринимательства, привлечения инвестиций, повышения уровня благоустройства территорий и др.

Наряду с этим основными мерами в области развития механизма выравнивания бюджетной обеспеченности в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях являются следующие.

1. Меры по стимулированию субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к развитию налогового потенциала, направленные на обеспечение их бюджетной самодостаточности и включающие: увеличение доли неналоговых доходов в целях увеличения объема доходной базы; увеличение инвестиций в реальный сектор экономики; развитие политики по оптимизации состава и структуры системы налогов, уровня налогового бремени и ставок отдельных налогов, а также по использованию системы льготирования на региональном и местном уровнях; создание системы минимального обложения налогами сферы производства, а максимального обложения - сферы потребления; стабилизацию роста экономики субъектов РФ и муниципальных образований; повышение значимости налогов штрафного типа за нерациональное природопользование; активизацию деятельности субъектов РФ и муниципальных образований по объективному выбору налоговой базы (увеличение ставок относительно налогообложения предметов роскоши).

2. Меры по активизации перехода от дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований к краткосрочному кредитованию недостатка средств на счетах субфедеральных и муниципальных образований.

Перспективным направлением рыночных механизмов в покрытии временных дефицитов и пополнении остатков средств на счетах бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов) должно стать предоставление органами Федерального казначейства краткосрочных бюджетных кредитов (до 30 дней). Бюджетная система России по мере отработки механизма краткосрочного бюджетного кредитования на пополнение недостатка средств на счетах бюджетов субъектов РФ и на счетах муниципальных районов находится на пороге отказа от «бесплатного» дотирования на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований к вполне рыночным краткосрочным кредитам Федерального казначейства.

3. Меры по совершенствованию распределения финансовой помощи субъектам РФ и муниципальным образованиям, включающие в себя: создание системы мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом в субъектах РФ; использование в бюджетном процессе группы индикаторов «Повышение эффективности распределения бюджетных средств» (таких как: наличие нормативно утвержденного формульного порядка определения общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, наличие неменяющейся в течение отчетного года методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, эффективность выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований и др.); проведение комплексной оценки эффективности межбюджетных трансфертов, предоставляемых муниципальным образованиям, что будет способствовать объективности при распределении различных форм финансовой помощи муниципальным образованиям; необходимость внесения корректив в порядок расчета индекса налогового потенциала, учитывающих изменения налоговой базы субъектов РФ в условиях экономического кризиса.

Предложенный комплекс мер будет способствовать увеличению собственной доходной базы бюджетов в целях достижения их финансовой самодостаточности.

В заключении диссертационной работы изложены теоретические выводы, обобщения и практические рекомендации, полученные в результате проведенного исследования, а также предложения по совершенствованию механизма бюджетного выравнивания.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ ОТРАЖЕНО В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ

Статьи в научных изданиях, рекомендованных

ВАК Минобрнауки России

1. Семенченко, Е.Н. К вопросу о бюджетном дотировании [Текст] / Е.Н. Семенченко // Вестник Белгородского университета потребительской кооперации. - 2009. - № 4 (32). - Ч. 2. - 0,4 п.л.

2. Семенченко, Е.Н. О выравнивании бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации [Текст] / Е.Н. Семенченко, В.М. Тиницкий // Вестник Белгородского университета кооперации, экономики и права. - 2011. - № 2 (38). - 0,75 п.л., в т.ч. авт. - 0,4 п.л.

3. Семенченко, Е.Н. О выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов [Текст] / Е.Н. Семенченко // Вестник Белгородского университета кооперации, экономики и права. - 2011. - № 3 (39). - 0,53 п.л.

4. Семенченко, Е.Н. От дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности к бюджетным кредитам Федерального казначейства на пополнение средств на счетах региональных бюджетов [Текст] / Е.Н. Семенченко, В.М. Тиницкий, В.И. Клименко // Финансы и кредит. - 2012. - № 15 (495). - 0,7 п.л., в т.ч. авт. - 0,23 п.л.

Монографии

5. Семенченко, Е.Н. Совершенствование выравнивания бюджетной обеспеченности в Российской Федерации: Монография [Текст] / Е.Н. Семенченко, В.М. Тиницкий, В.И. Клименко. - Белгород: Издательство БУКЭП, 2012. - 175 с. - 10,2 п.л., в т.ч. авт. 3,5 п.л.

6. Семенченко, Е.Н. Финансовое управление развитием экономических систем : моногр. [Текст] / Е.Н. Семенченко [и др.] / под общ. ред. С.С. Чернова. - Новосибирск : СИБ-ПРИНТ, 2011. - Кн. 9. - 12,6 п.л., в т.ч. авт. - 0,9 п.л.

Научные статьи и тезисы докладов, опубликованные в других научных изданиях

7. Семенченко, Е.Н. К вопросу о сущности выравнивания бюджетной обеспеченности [Текст] / Е.Н. Семенченко // Инновационные технологии в кооперативном образовании как фактор развития экономики : материалы международ. науч.-практ. конф. профес.-преподават. состава и аспирантов (22-24 апреля 2009 г.) : в 7 ч. - Белгород : Кооперативное образование, 2009. - Ч. 6. - 0,47 п.л.

8. Семенченко, Е.Н. К вопросу о стратегии межбюджетных отношений [Текст] / Е.Н. Семенченко // Развитие финансовых отношений в условиях трансформационных процессов : материалы II Международ. симпозиума (10 ноября 2009 г.). - Харьков : ХIФ УДУФМТ, 2009. - 0,4 п.л.

9. Семенченко, Е.Н. Межбюджетные отношения на местном уровне [Текст] / Е.Н. Семенченко, В.М. Тиницкий // Теория и практика инновационного развития кооперативного образования и науки : материалы международ. науч.-практ. конф. профес.-преподават. состава и аспирантов (14-16 апреля 2010 г.) : в 7 ч. - Белгород : изд-во БУПК, 2010. - Ч. 6. - 0,5 п.л., в т.ч. авт. - 0,25 п.л.

...