Совершенствование государственного налогового контроля в условиях развития российской налоговой системы

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата экономических наук

Совершенствование государственного налогового контроля в условиях развития российской налоговой системы

Казарян Тигран Рубэнович

Специальность 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит

Ростов-на-Дону - 2013

Работа выполнена в федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)».

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Иванова Ольга Борисовна

Официальные оппоненты: Джамурзаев Юнус Дениевич

доктор экономических наук, доцент,

Межрайонная ИФНС России № 25 по Ростовской области, начальник инспекции, советник государственной гражданской службы Российской

Федерации 1 класса

Курочкин Вадим Васильевич

кандидат экономических наук, профессор

ФГОБУВПО «Финансовый университет при

Правительстве Российской Федерации»,

профессор кафедры «Государственные

и муниципальные финансы»

Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Воронежский

государственный университет»

Защита состоится «25» октября 2013 г. в 13.00 ч на заседании диссертационного совета Д 212.209.02 в Ростовском государственном экономическом университете (РИНХ) по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Большая Садовая, 69, ауд. 231.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Ростовского государственного экономического университета (РИНХ).

Автореферат разослан «24» сентября 2013 г.

Ученый секретарь диссертационного совета О.Б. Иванова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Приоритетом современной государственной экономической политики является не только обеспечение текущего роста основных макроэкономических показателей, но и укрепление их положительной динамики в долгосрочной перспективе за счет качественной интенсификации использования факторов производства. Реализация указанных приоритетов возможна в условиях гармоничной и цивилизованной налоговой системы, структурной составляющей которой выступает государственный налоговый контроль. Изменение его роли в контроле за исполнением налогового законодательства налогоплательщиками и налоговыми агентами в полном объеме, а также активизация работы налоговых органов по внедрению клиентоориентированного подхода к организации взаимодействия с налогоплательщиками в контексте обеспечения сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации и стимулирования инвестиционно-инновационной активности хозяйствующих субъектов приводят к переосмыслению теоретико-методологических основ государственного налогового контроля и возможных направлений его совершенствования.

В «Основных направлениях налоговой политики Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» указывается важность сохранения конкурентоспособности отечественной налоговой системы по сравнению с налоговыми системами развитых государств, ведущих борьбу за привлечение инвестиций, а также осуществления максимально комфортных процедур налогового администрирования для добросовестных плательщиков налогов и сборов.

На повышение инвестиционной привлекательности страны, региона, отрасли экономики, группы компаний или отдельного предприятия оказывают влияние не только правовые и административные, но и налоговые риски, связанные с несправедливым налогообложением, некорректным применением налогового законодательства, необъективными судебными решениями по результатам налоговых проверок, оказывающие влияние на финансовые, юридические, репутационные риски. Следовательно, в условиях модернизационных преобразований возникает необходимость в формировании прозрачной, понятной и предсказуемой системы государственного налогового контроля с ориентацией на реализацию клиентоориентированного подхода.

Федеральной налоговой службой России достигнуты значительные успехи для улучшения в стране делового климата и условий ведения бизнеса, что подтверждается положением Российской Федерации в рейтинге Всемирного банка Doing Business за 2012 год, поднявшейся со 120-го на 112-е место. Такой результат был достигнут за счет улучшения качества налоговой системы и совершенствования налогового администрирования в условиях модернизации налоговых органов.

Не теряют своей актуальности и вопросы совершенствования досудебного урегулирования налоговых споров по результатам камеральных и выездных налоговых проверок по причине отсутствия четкого законодательно установленного механизма, формирование которого позволило бы последовательно развивать взаимосогласительные процедуры от обязательного досудебного урегулирования всех ненормативных актов налоговых органов, а также действий (бездействия) их должностных лиц до внесудебного порядка урегулирования налоговых споров.

Растущая глобализация бизнеса, возможность по-разному структурировать сложные сделки, используя нематериальные активы и финансовые инструменты в различных юрисдикциях, привели к введению налогового контроля в связи с совершением сделок между взаимозависимыми лицами и отработке механизма его осуществления.

Все вышеизложенное подтверждает актуальность выбранной темы диссертационного исследования, обусловленную необходимостью повышения эффективности и результативности государственного налогового контроля и создания условий для роста уровня исполнения налогоплательщиками налоговых обязательств как важнейшего условия обеспечения успешности функционирования модернизационной экономики.

Степень разработанности темы. Вопросы теории и практики налогообложения, его регулирующего влияния на социально-экономические процессы находятся в центре внимания ведущих отечественных ученых в области финансов и налогов, среди которых М.В. Васильева, И.В. Горский, И.А. Гончаренко, Е.Н. Голик, Ю.Д. Джамурзаев, Л.В. Дуканич, И.В. Караваева, З.А. Клюкович, В.Г. Князев, В.В. Курочкин, Н.И. Малис, И.А. Майбуров, Л.Н. Овсянников, Л.П. Павлова, М.В. Романовский, В.М. Родионова, В.Г. Пансков, А.И. Пономарев, Р.Г. Сомоев, Е.Ф. Сысоева, С.Д. Шаталов, Д.Г. Черник, Т.Ф. Юткина. Существенный вклад в развитие теории и практики налогового администрирования, в том числе его структурного блока - налогового контроля, внесли И.А Александрова, А.В. Аронов, Д.А. Артеменко, С. В. Барулин, И.С. Вазарханов, А.З. Дадашев, В.А. Кашин, Н.Г. Кузнецов, М.В. Мельник, О.А. Миронова, М.В. Мишустин, А.Б. Паскачев, Ф.Ф. Ханафеев.

Изучение монографической, специальной и периодической литературы показало, что, несмотря на устойчивое внимание к вопросам государственного налогового контроля, в работах как теоретического, так и прикладного характера рассматривается далеко не весь круг проблем, существующих в исследуемой области на данный момент. Отдельные вопросы осуществления форм и мероприятий государственного налогового контроля, применения нового инструментария в развитии взаимоотношений налоговых органов и налогоплательщиков недостаточно разработаны. Поиск направлений активизации стимулирующего влияния налогового контроля на формирование модернизационной экономики и улучшение инвестиционного климата имеют практическое значение.

Актуальность рассматриваемой проблемы, недостаточная проработанность теоретических и прикладных вопросов, касающихся развития налогового контроля, обусловили выбор темы, определили цель и задачи диссертационного исследования.

Цель и задачи диссертационного исследования. Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических положений и комплекса практических мер по совершенствованию государственного налогового контроля в условиях формирования эффективной налоговой системы.

Достижение поставленной цели обусловило необходимость решения следующих задач, определивших логику исследования и его структуру:

- рассмотреть теоретические и методологические основы государственного налогового контроля, базирующиеся на функциональном и институциональном подходах, с позиций изменения его роли, содержания и принципов организации в современных условиях;

- раскрыть содержание системы государственного налогового контроля, включающей взаимосвязанные структурные элементы, с учетом разграничения законодательно установленных форм, методов и мероприятий налогового контроля;

- проанализировать механизмы учета налогоплательщиков, проведения налоговых проверок, показатели их результативности и эффективности, а также мероприятий государственного налогового контроля, обеспечивающих доказательственную базу налоговых органов;

- оценить качество взаимодействия налоговых органов с другими главными администраторами доходов бюджета (институциональными структурами), прежде всего в сфере информационного обмена, с целью определения его влияния на результаты их деятельности;

- определить содержание адаптационного периода для налогоплательщиков и налоговых органов, связанного с введением нового вида налоговой проверки - проверки полноты исчисления и уплаты налогов в связи с совершением сделок между взаимозависимыми лицами (налоговая проверка контролируемых сделок);

- исследовать этапы развития досудебного урегулирования налоговых споров в условиях формирования партнерских взаимоотношений налогоплательщиков и налоговых органов;

- сформулировать предложения по совершенствованию государственного налогового контроля в условиях перехода к сервисно-профилактической его модели, направленной на повышение открытости его процесса, предупреждение налоговых правонарушений, а также внедрение клиентоориентированного подхода.

Предметом диссертационного исследования выступает совокупность денежных императивных и организационно-управленческих отношений, возникающих в процессе осуществления налоговыми органами налогового контроля.

Объектом диссертационного исследования является система налоговых органов, обеспечивающих контроль и надзор за поступлением налогов и сборов в бюджетную систему Российской Федерации, полнотой и своевременностью их уплаты.

Теоретико-методологическая основа исследования. Теоретическую базу исследования составляют положения экономической науки, общей теории налогов и налогообложения, научные труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные вопросам управления налоговыми отношениями, программные документы, методические и аналитические материалы, периодические издания, материалы научных конференций.

В качестве методологической основы диссертационного исследования используется системно-функциональный подход как общеметодический принцип исследования экономических систем различного уровня, который позволил раскрыть взаимосвязи функционирования явлений и процессов в эволюционном развитии, а также выявить причинно-следственные зависимости, обобщив и синтезировав различные исследовательские направления.

Диссертационная работа выполнена в рамках Паспорта специальности ВАК 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит, части 1 «Финансы», раздела 2 «Общественные, территориальные и местные финансы», п. 2.9 «Концептуальные основы, приоритеты налоговой политики и основные направления реформирования российской налоговой системы», п. 2.22 «Институциональные основы развития государственного финансового мониторинга и контроля».

Инструментарно-методологический аппарат. Обоснование теоретических положений и достоверность выводов и рекомендаций, полученных в ходе исследования, обеспечены применением методов современного гносеологического общенаучного инструментария, историко-генетического, системно-функционального, сравнительного анализа и частных методов экономических наук: категориального, субъектно-объектного, эмпирического, структурного. При решении конкретных задач использовались методы сравнения и обобщения теоретических и практических материалов, группировки, выборки, индексный метод и другие научные методы.

Информационно-эмпирическая база исследования сформирована на основе законодательных актов Российской Федерации, программных документов Президента и Правительства Российской Федерации, официальных данных и аналитических материалов Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной налоговой службы (ФНС) России, Федеральной службы государственной статистики, Межрегиональной ИФНС России по Южному федеральному округу, Управления ФНС России по Ростовской области, монографических и периодических изданий в области налогообложения и налогового контроля, материалов научных конференций.

Достоверность результатов диссертационного исследования и аргументированность рекомендаций по развитию теории и практики государственного налогового контроля обеспечены совокупностью экономически интерпретированных статистических данных.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования базируется на изменении содержания и значения государственного налогового контроля в качестве фискально ориентированного инструмента управления налоговыми отношениями, обусловленном активизацией его стимулирующего потенциала в условиях обеспечения экономического роста, развития интеграционных процессов, улучшения инвестиционного и делового климата. Это предполагает: уточнение теоретико-методологических подходов к сущностной характеристике государственного налогового контроля, его структурных элементов; разграничение форм, методов и мероприятий налогового контроля; выработку «дорожной карты» налоговых органов и иных институциональных структур, обеспечивающих мобилизацию доходов в бюджетную систему Российской Федерации; развитие взаимосогласительных процедур досудебного урегулирования налоговых споров, совершенствование механизмов государственного налогового контроля. Реализация данных мероприятий в условиях модернизации налоговых органов позволит улучшить организацию и качество проведения налогового контроля, а также повысить уровень исполнения налоговых обязательств налогоплательщиками.

Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту.

1. Государственный налоговый контроль в условиях рыночной экономики можно определить как многоуровневую систему, функционально обеспечивающую реализацию фундаментальных целей управления общественными (государственными и муниципальными) финансами и характеризующуюся специфическими задачами и принципами осуществления в границах налоговых отношений. Государственный налоговый контроль является наиболее социально выраженной сферой управленческой деятельности, поскольку он призван обеспечить баланс интересов государства и каждого члена общества, направлен на проверку выполнения налоговых обязательств юридическими и физическими лицами при формировании бюджетного фонда. Государственный налоговый контроль должен ориентироваться на создание конкурентной, совершенной налоговой системы и достижение такого уровня налоговой культуры плательщиков налогов и сборов, при котором сводятся к минимуму нарушения налогового законодательства. Принципы государственного налогового контроля изменяют свое содержание в условиях динамично проходящих социально-экономических процессов. Все это предполагает расширение рамок теоретического исследования его содержательной характеристики.

2. В современной правовой и специальной литературе представлены различные подходы к обоснованию содержания структурных элементов системы налогового контроля, что затрудняет развитие партнерских взаимоотношений налоговых администраций и налогоплательщиков, разработку и обоснование регламентов контрольной деятельности налоговых органов, организация которой строится на системной основе, означающей, что все налогоплательщики, плательщики сборов и налоговые агенты должны быть охвачены различными формами, мероприятиями и методами государственного налогового контроля. Кроме того, системное совершенствование государственного налогового контроля обеспечивает формирование эффективной национальной налоговой системы как приоритетного направления налоговой политики в долгосрочной перспективе. Эти положения приводят к необходимости обоснования структурных элементов системы государственного налогового контроля, их взаимосвязи.

3. Функциональные особенности государственного налогового контроля реализуются посредством использования его специфических форм, методов и мероприятий, разграниченных по роли в осуществлении контрольной деятельности, выполнении налоговых обязательств, обеспечении надежной доказательственной базы. Основными формами государственного налогового контроля следует считать учет налогоплательщиков как базовую процедуру, осуществляемую в соответствии с налоговым законодательством, обеспечивающую регистрацию организаций и физических лиц, аккумулирование сведений о них в одном из четырех базовых информационных ресурсов ФНС России, и налоговые проверки как наиболее эффективный комплекс действий налоговых органов по проверке соблюдения законодательства о налогах и сборах.

4. Активное внедрение с 2009 г. обязательной процедуры досудебного урегулирования налоговых споров позволило значительно сократить количество жалоб налогоплательщиков и налоговых споров в судах, что в значительной степени оздоровило деловой климат и положительно сказалось на отношении налогоплательщиков к налоговой службе. Это явилось результатом более тщательного подхода налоговых органов к налоговым проверкам и эффективной работы по досудебному урегулированию налоговых споров, осуществления комплекса мер по устранению фактов вынесения ими необоснованных решений и улучшения качества системы государственного налогового контроля. В целях совершенствования досудебного урегулирования налоговых споров необходимо перейти в долгосрочной перспективе преимущественно на внесудебный порядок разрешения налоговых споров.

5. Качество государственного налогового контроля служит индикатором успешной реализации налоговой политики государства. Имеющиеся недостатки в системе управления налоговыми отношениями не позволяют снизить масштабы уклонения от выполнения налоговых обязательств, устранить уход бизнеса в теневой сектор экономики, способствуют образованию налоговой задолженности в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, что свидетельствует о необходимости принятия действенных мер, направленных на повышение эффективности и результативности работы налоговых органов, осуществляющих налоговый контроль за полнотой исчисления и своевременностью уплаты налогов и сборов на всей территории государства, и формирующих новый имидж - открытой, клиентоориентированной структуры. Кроме того, системное совершенствование налогового контроля связано с обеспечением макроэкономической стабильности, развитием инвестиций и инноваций.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке и обосновании теоретико-методологических положений и практических рекомендаций по совершенствованию государственного налогового контроля на основе клиентоориентированного подхода в условиях развития национальной налоговой системы.

Основные результаты, характеризующие научную новизну исследования, состоят в следующем.

1. Расширены теоретические представления о сущностной характеристике государственного налогового контроля посредством авторской его трактовки как законодательно регламентированного комплекса мероприятий, в том числе сервисно-профилактического характера, осуществляемых компетентными органами государственной власти, обеспечивающих соблюдение налогового законодательства субъектами налоговых отношений и формирование экономического поведения, основанного на культуре уплаты налогов, с использованием специфических форм, мероприятий и принципов. В отличие от ранее приведенных формулировок выделен сервисно-профилактический аспект, обусловленный реализацией клиентоориентированного подхода в деятельности налоговых органов, способствующего своевременно, в полном объеме и комфортно исполнять налогоплательщиком налоговые обязательства.

2. Выявлены системные, органичные взаимосвязи структурных элементов государственного налогового контроля в контексте его организации и уточнения баланса прав и обязанностей налогоплательщиков и налоговых органов, рассматриваемые в разрезе: 1) субъектно-объектной характеристики, включающей объекты, субъекты, предмет, принципы, формы, методы, контрольные мероприятия и процесс; 2) систематизации принципов его проведения и их содержания (таких как императивность, законность, независимость и объективность, прозрачность, информативность, непрерывность, эффективность). Учет данных взаимосвязей позволит обеспечить разработку мероприятий по совершенствованию организации и правового поля налогового контроля в рамках активизации его стимулирующей роли в современных условиях.

3. Предложен методический подход к разграничению форм, методов и мероприятий налогового контроля в зависимости от их значения в контрольной деятельности налоговых органов по проверке соблюдения налогоплательщиками и налоговыми агентами законодательства о налогах и сборах, уплаты ими налогов, а также формирования доказательственной базы по налоговым правонарушениям, требующий четкого закрепления в налоговом законодательстве и разработки новых административных регламентов налоговых органов. Реализация данного методического подхода направлена на устранение неясностей и пробелов в правовой базе, формирование адекватного законодательства, улучшение взаимоотношений и взаимодействия всех субъектов налоговых отношений, снижение налоговых издержек, развитие взаимосогласительных процедур.

4. Раскрыты особенности этапов развития процедуры досудебного урегулирования налоговых споров, на основе чего сделан вывод о необходимости усиления работы налоговых органов в части внедрения инструментов внесудебного урегулирование налоговых споров, включающих: информирование налогоплательщиков о преимуществах обязательного досудебного порядка разрешения всех споров; развитие интернет-сервисов на сайте ФНС России; примирительные и взаимосогласительные процедуры (мировое соглашение, медиация и др.). Последовательная реализация данных мероприятий позволит сократить налоговые издержки у субъектов налоговых отношений, расширить возможности налогоплательщиков по реализации своих прав и законных интересов, улучшить качество проведения государственного налогового контроля.

5. Разработан комплекс мер по системному совершенствованию государственного налогового контроля, включающий: 1) изменение механизмов проведения форм и мероприятий налогового контроля; 2) развитие технологии централизованной обработки данных, обеспечивающей информационную интеграцию налоговых органов и других главных администраторов доходов бюджета, направленную на повышение качества предоставления информации и государственных услуг, а также межведомственный обмен информацией; 3) внедрение лучших зарубежных практик в части более активного использования налоговых проверок контролируемых сделок (взаимозависимых лиц), заключения соглашений о ценообразовании для целей налогообложения, системы расширенного информационного обмена - «горизонтального мониторинга». Данный комплекс мер позволит повысить открытость и прозрачность процесса налогового контроля, упорядочить и упростить осуществление налоговых процедур, обеспечить профессиональный диалог и обмен информацией между налоговыми органами и крупнейшими налогоплательщиками, формирующими основную долю налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации, в рамках реализации клиентоориентированного подхода к организации работы с плательщиками налогов и сборов.

Теоретическая значимость исследования. Теоретические результаты, полученные в ходе исследования, дополняют и расширяют теоретические представления о налоговом контроле, его видах - государственном и негосударственном налоговом контроле, изменений его принципов и системных элементов, могут быть использованы в дальнейших исследованиях развития налоговых отношений. Научные результаты исследования могут найти применение при подготовке учебно-методических материалов и проведении занятий по учебным дисциплинам «Доходы бюджета», «Государственные и муниципальные финансы», «Государственный финансовый контроль» для бакалавров и магистрантов по направлению «Экономика».

Практическая значимость исследования состоит в возможности использования предложений и рекомендаций органами законодательной и исполнительной власти при разработке программных и стратегических документов, проектов нормативных актов в области налогового контроля, развития партнерских отношений между всеми субъектами налоговых правоотношений. Практические положения диссертации могут быть использованы в программах повышения квалификации и переподготовки государственных гражданских служащих.

Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на научно-практических конференциях профессорско-преподавательского состава, молодых ученых и аспирантов, проводимых в Ростовском государственном экономическом университете (РИНХ) в 2010-2012 гг. Кроме того, автор принимал участия в международных конференциях: II Международной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава, студентов, аспирантов и молодых ученых «Актуальные проблемы финансов, бухгалтерского учета и корпоративного управления», 19 апреля 2011 г. (г. Азов); X Международной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава, студентов, аспирантов и преподавателей вузов Российской Федерации и Украины «Актуальные проблемы финансовой политики, права России и Украины в современных условиях», 25 ноября 2011 г. (г. Гуково).

Результаты диссертационного исследования используются в деятельности межрайонных ИФНС России по Ростовской области.

Публикации результатов исследования. Основные положения и рекомендации диссертационного исследования изложены в 10 печатных работах общим объемом 4,3 п.л. (авторских 3,92 п.л.), в том числе в 3 статьях, опубликованных в ведущих журналах, рекомендованных ВАК Минобрнауки России, объемом 2,4 п.л. (авторских 2,02 п.л.).

Логическая структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих 8 параграфов, заключения, библиографического списка из 135 наименований, включает 19 таблиц и 11 рисунков, 5 приложений.

Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой исследования. Содержание ее раскрывается в следующей последовательности:

Введение

Глава 1. Теоретико-методологические подходы к содержанию налогового контроля в системе государственного финансового контроля

1.1. Исследование содержания налогового контроля и его институциональных основ

1.2. Функциональные особенности поэлементного состава системы государственного налогового контроля

Глава 2. Оценка современного состояния государственного налогового контроля в Российской Федерации

2.1. Действующая практика осуществления государственного налогового контроля

2.2. Анализ взаимодействия налоговых органов с другими администраторами доходов бюджета в процессе мобилизации платежей в бюджетную систему Российской Федерации

2.3. Характеристика состояния контрольной работы налоговых органов субъектов Южного федерального округа

Глава 3. Перспективы развития системы государственного налогового контроля в условиях реформирования российской налоговой системы

3.1. Системное совершенствование государственного налогового контроля на основе реализации клиентоориентированного подхода

3.2. Особенности налоговой проверки контролируемых сделок как нового вида специализированной проверки

3.3. Развитие механизмов досудебного урегулирования налоговых споров

Заключение

Библиографический список

Приложения

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

государственный налоговый контроль российский

Во введении обоснована актуальность выбранной темы диссертационного исследования, определены его цель, задачи, объект и предмет, приведены положения научной новизны, теоретическая и практическая значимость работы, апробация результатов исследования.

В первой главе «Теоретико-методологические подходы к содержанию налогового контроля в системе государственного финансового контроля» исследуется сущностная характеристика государственного налогового контроля с функциональной и институциональной точек зрения, рассматриваются его специфические черты, такие как императивный характер, целевая обособленность контролируемых операций, функционирование в специфическом правовом поле, обосновываются принципы его организации в изменяющейся социально-экономической ситуации, а также структурные элементы системы государственного налогового контроля.

В диссертационной работе с позиции системно-институционального подхода раскрыто содержание государственного финансового контроля как совокупности субъектов, объектов, средств и методов контроля, базирующихся на определенных методологических посылах, таких как: органическая встроенность финансового контроля в процессы управления; функциональность, т.е. ориентированность на конечный результат; законодательное закрепление целей, задач, функций и полномочий контрольных органов, императивность процесса контроля. Государственный налоговый контроль в диссертации исследуется как важнейший элемент системы государственного финансового контроля.

Налоговый контроль следует рассматривать как органическую составляющую государственного финансового контроля, который является инструментом управления государственными финансами и обязательным условием развития экономики и финансов государства. В диссертационной работе исследовано место налогового контроля в системе государственного финансового контроля с точки зрения его специфики и институциональных основ. Налоговый контроль - это особая разновидность финансового контроля, выделяемая по признаку отраслевой принадлежности, границы его применения определяются границами налоговой сферы, его цели и задачи имеют четко выраженный налоговый характер.

Государственный налоговый контроль исследуется с двух сторон: как инструмент управления налогообложением и как особая деятельность по исполнению налогового законодательства. Указанные стороны являются существенными, опосредованы спецификой реализации налоговых отношений, находятся во взаимосвязи и взаимодействии, что позволяет рассматривать налоговый контроль в виде непрерывно развивающейся и совершенствующейся системы.

В диссертационной работе предметно рассмотрены принципы организации государственного налогового контроля. Особое внимание обращено на характеристику их содержания, связанную с изменениями в организации взаимоотношений налогоплательщиков и налоговых органов в контексте внедрения клиентоориентированного похода. Критический анализ дискуссионных вопросов сущности государственного налогового контроля, его функций и принципов позволил сформулировать авторское определение государственного налогового контроля как законодательно регламентированного комплекса мероприятий, в том числе сервисно-профилактического характера, осуществляемых компетентными органами государственной власти, обеспечивающих соблюдение налогового законодательства субъектами налоговых отношений и формирование экономического поведения, основанного на культуре уплаты налогов, с использованием специфических форм, мероприятий и принципов.

Введение сервисно-профилактического аспекта в сущностную характеристику государственного налогового контроля связано с усилением его значимости в деятельности налоговых органов в контексте развития партнерских взаимоотношений с налогоплательщиками, что будет способствовать улучшению качества проведения контроля за налоговыми поступлениями в бюджетный фонд государства и повышению прозрачности налоговых правоотношений.

Приоритетность построения налоговых правоотношений на основе принципа партнерства проявляется в личностном развитии налогоплательщиков, приводящем к добровольному и добросовестному соблюдению ими законодательства о налогах и сборах. Своевременность, полнота и комфортность исполнение налогоплательщиком обязательств по уплате налоговых платежей достигается за счет отлаженной информационно-открытой работы налоговых органов, беспристрастно исполняющих законодательно установленные функции, а также доверия граждан, уверенных в неотвратимости выявления налоговых правонарушений и взыскания в бюджетный фонд полной суммы причитающихся к уплате обязательных платежей.

С 2011 г. реализуется Концепция ФНС России по работе с налогоплательщиками, направленная на повышение уровня исполнения налоговых обязанностей налогоплательщиками, улучшение имиджа налоговой службы за счет развития понятного, удобного и экономически оправданного налогового администрирования в части предоставляемых государственных услуг и облуживания налогоплательщиков . На наш взгляд, формирование налоговой культуры является достаточно сложным и длительны процессом, поскольку она представляет собой определенный уровень налогового самосознания в обществе, при котором государство осознанно проводит налоговую политику, учитывая интересы всех членов общества, а налогоплательщики понимают необходимость исполнения налоговых обязанностей в полном объеме и своевременно в соответствии с действующим законодательством.

Объективное существование налоговых отношений определяет постоянство государственного налогового контроля и системность проводимых контрольных мероприятий. В диссертации выявлены системные, органичные взаимосвязи структурных элементов государственного налогового контроля, к которым отнесены: субъекты контроля, объекты контроля, предмет контроля, процесс контроля, включающий формы, методы, мероприятия, процедуры их проведения, принципы. Элементы системы государственного налогового контроля рассматриваются в едином комплексе, во взаимосвязи (рис. 1).

Взаимодействие субъектов и объектов налогового контроля носит характер прямой и обратной связи. Прямая связь обеспечивает количественные результаты контрольного воздействия, используемые для выработки управленческих решений и снижения налоговых рисков. Она обусловливает принятие обоснованных решений по вопросам выявленных налоговых правонарушений и привлечения виновных лиц к ответственности. Обратная связь подводит итоги проведения налогового контроля, сигнализирует о степени его воздействия на объект, характеризуя качественные результаты контрольной деятельности, что позволяет в дальнейшем разработать предложения по совершенствованию налоговой системы, организации налогового контроля и работы с налогоплательщиками и налоговыми агентами.



Рисунок 1 - Системный подход к организации государственного налогового контроля в Российской Федерации

В диссертации обосновываются выводы о целесообразности разграничения понятий «форма налогового контроля», «методы налогового контроля», «мероприятия налогового контроля» ввиду их разного значения в осуществлении налогового контроля с точки зрения уплаты налогов и сборов плательщиками, соблюдения ими налогового законодательства, формирования доказательственной базы, способов ее сбора и документирования.

Форма налогового контроля представляет способ организации, осуществления и формального закрепления результатов контроля, регламентированных нормами налогового законодательства. Конкретная форма в значительной степени определяется методами, рассматриваемыми как приемы практичного осуществления контрольных мероприятий.

Нам представляется, что формами налогового контроля являются учет налогоплательщиков (организаций и физических лиц) и налоговые проверки. К мероприятиям налогового контроля относятся истребование документов (информации), выемка документов и предметов, экспертиза, осмотр помещений и территорий, допрос свидетеля, получение объяснений налогоплательщика, привлечение специалистов, которые необходимо разграничить по видам налоговых проверок. Причем в главе 14 Налогового кодекса Российской Федерации следует четко регламентировать (описать) процедуры осуществления всех форм и мероприятий налогового контроля, чтобы исключить их различное толкование государственными институтами, налогоплательщиками, налоговыми консультантами, аудиторами, а, следовательно, и предмет налогового спора. Необходимо также принять новые административные регламенты по формам и мероприятиям налогового контроля.

Во второй главе «Оценка современного состояния государственного налогового контроля в Российской Федерации» проведен анализ механизмов постановки на учет организаций и физических лиц в налоговом органе, а также осуществления выездных и камеральных налоговых проверок, показателей их эффективности и результативности, что позволило обосновывать предложения по их совершенствованию, обратив при этом внимание на влияние, которое оказывает качество взаимодействия главных администраторов доходов бюджета на процесс мобилизации платежей в бюджетную систему Российской Федерации.

Учет налогоплательщиков в проведенном исследовании рассматривается как начальная стадия государственного налогового контроля, на которой налоговыми органами осуществляется комплекс мероприятий в целях регистрации всех налогоплательщиков и аккумулирования сведений о них в Едином государственном реестре налогоплательщиков (ЕГРН). Постановка на учет организаций и индивидуальных предпринимателей в налоговых органах осуществляется на основании сведений, содержащихся соответственно в Едином государственном реестре юридических лиц (ЕГРЮЛ) и Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей (ЕГРИП), которые являются весьма востребованными многочисленными потребителями, в том числе государственными институтами, в современных условиях. Несмотря на это, государственная регистрация носит заявительный характер; налоговые органы не проверяют и не несут ответственности за содержание представленных документов организациями и индивидуальными предпринимателями. Внесение изменений в регистрационные процедуры посредством расширения полномочий налоговых органов по проверке сведений о юридических лицах и индивидуальных предпринимателях в целях повышения их достоверности, а также уточнения перечня оснований для отказа в государственной регистрации приведет к снижению налоговых рисков контрольной деятельности, повысив ее качество.

Безусловно, основной формой налогового контроля являются налоговые проверки. В диссертации раскрываются их классификация, обращается внимание на специфические черты камеральных и выездных налоговых проверок.

Анализ результатов налогового контроля, осуществленный в исследовании, свидетельствует об ориентации ФНС России в его проведении на повышение качества и одновременно стимулирование налогоплательщиков к добровольному и добросовестному исполнению налоговых обязательств, отказу от применения инструментов налоговой оптимизации. В 2012 г. налоговыми органами России проведено 34,9 млн камеральных налоговых проверок, что на 4% ниже аналогичного показателя 2011 г. На снижение количества камеральных налоговых проверок повлияло уменьшение количества предоставляемых налогоплательщиками уточненных налоговых деклараций, отмена ежеквартального представления расчетов авансовых платежей по транспортному и земельному налогам. При этом сумма доначисленных платежей увеличилась на 4,2 млрд руб.: с 53,7 млрд руб. в 2011 г. до 57,9 млрд руб. в 2012 г. Также имеет тенденцию к снижению и количество проведенных в 2012 г. выездных налоговых проверок: по сравнению с 2011 г. их количество уменьшилось на 13,7% и составило 58,1 тыс. проверок. Удельный вес результативных выездных налоговых проверок сохранился почти на 100%-ном уровне (99%), между тем их эффективность значительно выше аналогичного показателя по камеральным проверкам: сумма дополнительно начисленных платежей по ним возросла с 287,9 млрд руб. до 311,6 млрд руб., при расчете на одну выездную налоговую проверку - с 4328 тыс. руб. до 5625 тыс. руб., т.е. на 1297 тыс. руб. В диссертационном исследовании подтверждается обоснованность акцента, сделанного в контрольной работе налоговых органов, на повышение открытости процесса налогового контроля, на проведение всестороннего анализа финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиков и разъяснительной работы с использованием следующих инструментов:

* современной системы риск-анализа, основанной на действующей с 2007 г. Концепции системы планирования выездных налоговых проверок, позволяющий целенаправленно отбирать по критериям риска совершения налогового правонарушения, в том числе общедоступным, налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок;

* постоянно обновляющегося пакета электронных налоговых сервисов на сайте ФНС России:

- информации о способах ведения финансово-хозяйственной деятельности с высоким налоговым риском, которые приводят к получению необоснованной налоговой выгоды налогоплательщиком;

- разъяснений и официальных писем Министерства финансов Российской Федерации, ФНС Российской Федерации, обязательных для применения налоговыми органами, нормативных и методических материалов;

- составления перечня характерных нарушений законодательства о налогах и сборах;

- информации о ходе и результатах рассмотрения жалоб, заявлений, предложений, поступивших от граждан;

* развивающегося процесса досудебного урегулирования налоговых споров.

Показатели, характеризующие открытость и результативность контрольной деятельности Управлений ФНС России по субъектам Российской Федерации, входящим в Южный федеральный округ, приведены в таблице 1. Их анализ позволяет отметить положительную динамику роста поступлений в консолидированный бюджет Российской Федерации по Южному федеральному округу на 114,5% в 2012 г. по сравнению с 2011 г., что выше общероссийского показателя на 1,5 п.п. Темпы роста доходов, поступающих в федеральный бюджет, оказались еще более высокими и составили 122,2%, это выше общероссийского показателя на 6,9 п.п. Темпы роста указанных показателей по сравнению с общероссийскими были превышены в Краснодарском крае, Астраханской и Ростовской областях.

В Южном федеральном округе поддерживается уровень показателей результативности проведения налоговых проверок выше аналогичных по России:

* результативность камеральных налоговых проверок составляет 5,8% (по России - 5,4%), во всех субъектах она выше общероссийского показателя;

* результативность выездных налоговых проверок составляет 99,6% (по России - 99,1%), и в пяти из шести субъектов РФ (за исключением Республики Калмыкия) она выше общероссийского показателя.

Таблица 1 - Итоговые показатели контрольной деятельности Управлений ФНС России по субъектам Российской Федерации, входящим в состав Южного федерального округа за 2011-2012 гг.

Вместе с тем показатели эффективности налоговых проверок существенно ниже среднероссийских показателей. Так, в 2012 г. эффективность камеральных налогов проверок по Южному федеральному округу составила 26 тыс. руб., по России - 30,8 тыс. руб., эффективность выездных налоговых проверок соответственно 4045,6 тыс. руб. и 5625 тыс. руб. Прежде всего, это связано с социально-экономическими особенностями развития округа, с передачей 31 крупнейшего налогоплательщика на налоговый учет в Межрегиональные инспекции ФНС России по крупнейшим налогоплательщикам (г. Москва), а также с организацией и проведением контрольной работы. Нам представляется, что рассмотренные показатели можно использовать для информирования общественности о результатах налогового контроля, осуществляемого налоговыми органами, что является одним из направлений формирования культуры уплаты налогов, обеспечивающим повышение уровня исполнения налогоплательщиками налоговых обязательств.

Проведенное исследование действующей правовой базы, организации и проведения государственного налогового контроля позволит сделать вывод о целесообразности дальнейшего совершенствования всех его системных элементов по следующим направлениям.

1. В условиях оптимизации налогообложения, нарушения налогового законодательства, распространения уклонения от налогообложения возможно применение наряду со специальным (целенаправленным) отбором налогоплательщиков случайного отбора на основе методов статистической выборки, по отдельным категориям налогоплательщиков, видам налогов с целью наиболее рационального формирования контрольной среды, репрезентативного охвата контрольными процедурами значимых сфер налоговых рисков, обеспечения профилактических мероприятий.

2. Действующие 12 общедоступных критериев оценки рисков налогоплательщиками и налоговыми органами, используемые для отбора объектов для выездной налоговой проверки, необходимо периодически (один раз в пять лет) обновлять, учитывая изменения, произошедшие в социально-экономическом развитии государства и, соответственно, в его налоговой системе.

3. Активизация применения косвенных методов исчисления налоговой базы при неведении налогоплательщиками бухгалтерского учета либо ведении его с нарушениями установленного порядка на основании данных об аналогичных налогоплательщиках или сведений, которыми располагает налоговый орган о проверяемом объекте контроля, что позволит нарушителей налогового законодательства привлекать к ответственности, удовлетворять фискальные интересы государства.

4. Развитие дистанционного налогового контроля на основе электронного документооборота налоговых органов и налогоплательщиков.

В диссертации проведен анализ механизмов взаимодействия налоговых органов с другими администраторами доходов бюджета и выявлены их недостатки. Установлено, что проблема достоверности и полноты сведений, получаемых ФНС России и ее территориальными органами от других главных администраторов доходов бюджета, напрямую влияет на результаты работы.

Перспективным направлением совершенствования механизма взаимодействия в этой области представляется развитие технологии централизованной обработки данных, которая обеспечит информационную интеграцию главных администраторов доходов бюджета на базе функционирующего Федерального казенного учреждения «Налог-сервис» ФНС России и решение следующих задач: повышение качества предоставления информации и оказания государственных услуг; повышение качества межведомственного обмена информацией на базе прямого взаимодействия ИТ-ресурсов ведомств при сохранении возможности разграничения доступа к ним; единство политики информационной безопасности, включая вопросы обработки персональных данных; сокращение стоимости обслуживания, что в конечном итоге положительно отразится на результатах государственного налогового контроля.

В третьей главе «Перспективы развития системы государственного налогового контроля в условиях реформирования российской налоговой системы» обосновываются мероприятия, направленные на системное совершенствование государственного налогового контроля в рамках формирования эффективной национальной налоговой системы как одного из приоритетных направлений повышения качества управления государственными финансами.

Проведенное исследование позволило сделать выводы о необходимости продолжить использование аналитических процедур при проведении налогового контроля контролируемых сделок, а также правильности заполнения налоговых деклараций на основе контрольных соотношений междокументального контроля.

В качестве перспективного направления развития партнерских взаимоотношений налогового органа и налогоплательщиков рассматривается расширение информационного взаимодействия налогоплательщиков и налоговых органов в рамках горизонтального мониторинга, базирующегося на добровольном раскрытии информации налоговому органу, предварительном согласовании правил налогообложения сложных сделок, что приводит к снижению административных издержек последующего налогового контроля.

Исследование положительного мирового опыта организации налогового контроля позволило внедрить с 2012 г. особый вид налоговой проверки - проверку полноты исчисления и уплаты налогов в связи с совершением сделок между взаимозависимыми лицами (проверку контрольных сделок), предусмотренную разделом V.1 Налогового кодекса Российской Федерации, отличную от камеральной и выездной проверок, проводимую центральным аппаратом ФНС России, а именно: Управлением трансфертного ценообразования и международного сотрудничества, носящую выборочный характер, для чего необходимо проведение качественного предпроверочного отраслевого анализа, способствующего целевому отбору высокорискованных сделок для проверок. Внедрение в российскую практику налогового контроля контролируемых сделок, основанного на принципе «вытянутой руки», пяти методах определения трансфертных цен, трех видах контролируемых сделок, подаче уведомления о контролируемых сделках, позволяет процесс контроля сделать прозрачным, взаимодействие с налоговым органом - конструктивным, обеспечить добросовестным налогоплательщикам выполнение налоговых обязательств в полном объеме. Между тем, налоговые проверки трансфертного ценообразования являются наиболее сложной и затратной формой налогового контроля, требующей привлечения значительных финансовых и временных ресурсов. В диссертационной работе раскрывается содержание альтернативных вариантов нового вида проверки, таких как: создание консолидированных групп налогоплательщиков и заключение налогоплательщиками соглашения о ценообразовании с ФНС России, рассматриваемых как инструмент поддержки крупного бизнеса, который позволяет им уйти от проблемы обоснования рыночного характера применяемых цен по сделкам между взаимозависимыми лицами. В результате информационное взаимодействие с налоговыми администрациями станет более открытым, процесс налогового контроля предсказуемым, поскольку данная категория налогоплательщиков, как правило, ведет понятный, экономически обоснованный бизнес, серьезно относится к подготовке документации, связанной с трансфертным ценообразованием, достаточно транспарентным.

В диссертационном исследовании обосновывается, что механизм досудебного урегулирования налоговых споров (налоговый аудит), представляющий собой комплекс мероприятий, проводимых налоговыми органами, в целях урегулирования налоговых споров на основании действующего законодательства Российской Федерации и внутриведомственных актов, активно развивается, пройдя четыре этапа, начиная с 1999 г. по настоящее время.

Рисунок 2 - Блок-схема развития досудебного урегулирования налоговых споров

Стратегической целью современного этапа является развитие внесудебных механизмов урегулирования налоговых споров: примирительных процедур, взаимосогласительных процедур, повышение прозрачности процедуры рассмотрения апелляционных (кассационных) жалоб, упрощение способов взаимодействия налогоплательщиков и налоговых органов, создание условий и стимулов для разрешения споров во внесудебном порядке. На рисунке 2 схематично представлена блок-схема развития досудебного урегулирования налоговых споров в долгосрочной перспективе.

В целях создания благоприятных условий по урегулированию налоговых споров без обращения в суд, повышения прозрачности процедур предлагается осуществить следующие мероприятия:

...