Размещено на http://www.allbest.ru

1

На правах рукописи

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Модернизация системы финансирования сферы культуры в России

08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит

Костоглодова Елена Дмитриевна

Ростов-на-Дону 2012

Работа выполнена в ФГБОУ ВПО «Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)».

Научный руководитель:

доктор экономических наук, доцент Вовченко Наталья Геннадьевна

Официальные оппоненты:

Алешин Валерий Алексеевич, доктор экономических наук, профессор, ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет», заведующий кафедрой «Финансы и кредит»

Володина Татьяна Викторовна, кандидат экономических наук, доцент, АНО ВПО «Институт открытого образования», доцент кафедры «Финансы и бухгалтерский учет»

Ведущая организация:

ФГБОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов»

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Ростовского государственного экономического университета (РИНХ).

Ученый секретарь

диссертационного совета И.Н. Богатая

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Сфера культуры традиционно рассматривается в качестве эффективного инструмента расширенного воспроизводства человеческого потенциала, соответствующего требованиям инновационной экономики и задачам модернизации российского общества. Одной из важнейших задач государственной финансовой политики в сфере культуры является динамичное развитие культурного потенциала страны, обеспечивающего повышение конкурентоспособности экономики России, развитие инноваций и социального благополучия в обществе.

На сегодняшний день только эффективное взаимодействие всех органов власти, бизнеса, общественных организаций в реализации комплекса программ, направленных на развитие сферы культуры, увеличение культурной привлекательности и повышение качества предоставляемых услуг может обеспечить формирование и развитие полноценной культурной среды как важнейшего условия улучшения качества жизни населения Российской Федерации.

Проблемы развития сферы культуры следует рассматривать, не ограничиваясь внутриотраслевыми задачами, а в контексте модернизации всей системы общественных отношений, определяющих место и роль культуры в обществе как фактора социально-экономического развития, как одного из основных структурообразующих элементов инновационной экономики. культура модернизация финансирование бюджетный реформа

Исследование совокупности финансовых инструментов государственного регулирования сферы культуры в контексте современной культурной политики предполагает определение направлений совершенствования финансового обеспечения исследуемой сферы, ориентированных на всестороннее развитие и укрепление самостоятельности учреждений культуры в условиях реструктуризации бюджетного сектора, повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг учреждениями культуры, развитие принципов программного бюджетирования и повышение эффективности бюджетных расходов, внедрение принципов финансового менеджмента в государственном секторе.

Вместе с тем недостаточная разработанность вышеперечисленных направлений требует уточнения и развития теоретико-методологических подходов к системе финансирования учреждений культуры и комплексного ее исследования на новом этапе реализации бюджетной реформы. Кроме этого, проблемы развития культурной сферы на региональном и муниципальном уровнях справедливо оцениваются как наиболее сложные. Процессы децентрализации в управлении сферой культуры актуализируют проблему разграничения полномочий и выступают предметом теоретического изучения и практической реализации. Из всего этого следует, что модернизация системы финансирования сферы культуры требует переосмысления и внедрения новых подходов, направленных на повышение качества предоставляемых государственных (муниципальных) услуг, обеспечение их доступности населению, повышение ответственности учреждений культуры за результаты своей деятельности, что обусловливает актуальность исследования.

Степень разработанности проблемы. Вопросы использования финансового инструментария в регулировании социально-экономических процессов в условиях рыночных отношений, усиление их роли в рамках модернизации общественных финансов находятся в центре внимания представителей науки и практики. Существенный вклад в выработку положений, определяющих вектор развития финансово-бюджетной политики, внесли Алешин В.А., Афанасьев М.В., Врублевская О.В., Грязнова А.Г., Казаков В.В., Лексин Н.Д., Поляк Г.Б., Родионова В.М., Романовский М.В., Силуанов А.Г., Швецов А.Н. и др.

К наиболее значимым исследованиям развития социально-культурной сферы как важнейшего фактора формирования человеческого капитала, финансового механизма ее функционирования следует отнести труды Абанкиной Т.В., Баятовой И.М., Богачевой О.В., Володиной Т.В., Вострякова Л.Е., Гринберга Р.С., Жданчикова П.А., Каменец А.В., Курляндской Г.В., Любимцева Ю.И., Мешковой А.М., Музычук В.Ю., Поповой М.И., Романовой Т.Ф., Маркиной Е.В., Рубинштейна А.Я. Вопросам развития программно-целевого бюджетирования в различных сферах, его методологическим основам, проблемам финансового менеджмента в государственном секторе посвящены труды Ерошкиной Л.А., Ивановой Т.Б., Лаврова А.М., Малиновской О.В., Пенюгаловой О.В. и др.

В решение проблем государственной поддержки сферы культуры на основе развития теории общественных благ внесли свой вклад зарубежные авторы, среди которых: Боумоль В., Боуэн В., Бюммерхофф Д., Вагнер А., Драгишевич-Шишич М., Масгрейв Р., Самуэльсон П.Э., Ситовски Т., Стиглиц Дж., Тросби Д., Фрей Б., Циммерман Х. и др.

Опубликованные работы характеризуются многогранностью и глубиной рассматриваемых проблем. Вместе с тем, несмотря на имеющийся зарубежный и отечественный научно-практический потенциал исследования данной проблематики, некоторые вопросы финансового обеспечения сферы культуры остаются недостаточно разработанными. Исследователи чаще всего концентрируют внимание на оценке влияния культуры на интеллектуальный потенциал, на направления развития культурной политики. В меньшей степени раскрываются финансовые аспекты развития сферы культуры. В связи с этим возникает необходимость более углубленного и комплексного исследования проблем ее финансового обеспечения.

Актуальность рассматриваемой проблемы, ее практическая значимость, а также недостаточная проработанность теоретических и прикладных вопросов, касающихся системы финансирования сферы культуры, обусловили выбор темы, цели и задачи диссертационной работы.

Цель исследования. Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических подходов и комплекса практических мер по модернизации системы финансирования сферы культуры в России в условиях реализации бюджетной реформы.

Достижение цели диссертационной работы обусловило необходимость постановки и решения следующих основных задач:

- расширить теоретический ракурс исследования государственного регулирования сферы культуры, опираясь на теорию общественных благ, и определить роль и возможности регулирующего воздействия финансовых инструментов;

- раскрыть финансово-организационные особенности функционирования учреждений культуры и сформулировать авторское видение компонентной взаимосвязи системы финансирования сферы культуры;

- исследовать западные модели финансирования сферы культуры с целью определения возможности их адаптации к российским условиям;

- выявить тенденции бюджетного финансирования сферы культуры на федеральном уровне и их особенности на региональном в условиях децентрализации бюджетных полномочий и новых методов финансирования;

- охарактеризовать особенности механизма финансового обеспечения учреждений культуры в условиях реструктуризации бюджетного сектора с целью определения дальнейших перспектив его развития;

- определить императивы модернизации системы финансирования сферы культуры в рамках развития программного бюджетирования, проведения мониторинга качества финансового менеджмента и более широкого привлечения дополнительных источников финансирования, в том числе посредством государственно-частного партнерства.

Предметом исследования выступают финансово-организационные отношения, возникающие в процессе развития системы финансирования сферы культуры.

Объектом исследования является сфера культуры как совокупность видов деятельности и учреждений культуры, предоставляющих государственные (муниципальные) услуги, в Российской Федерации.

Теоретико-методологическая основа исследования. Теоретической базой исследования послужили концепции и положения, содержащиеся в трудах российских и зарубежных ученых в области экономики общественного сектора, исследующего природу общественных благ, теории государственного регулирования, общей теории финансов, теории государственных и муниципальных финансов, институциональной теории.

В качестве методологической основы диссертации использовался системно-функциональный подход, позволяющий раскрыть взаимосвязанное функционирование явлений и процессов в эволюционном развитии, выявить причинно-следственные зависимости, обобщить и синтезировать различные исследовательские направления и обеспечить эффект системного их взаимодополнения.

Диссертационная работа выполнена в рамках паспорта специальности ВАК 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит, части 1 «Финансы», раздела 2 «Общегосударственные, территориальные и местные финансы», п. 2.2 «Финансовое регулирование экономических и социальных процессов», п. 2.13 «Финансирование государственных услуг», п. 2.18 «Механизмы распределения бюджетных средств.

Инструментарно-методический аппарат. Обоснование теоретических положений и достоверность выводов и рекомендаций, полученных в ходе исследования, осуществлялась на основе применения общенаучного инструментария: использования специальных методов научного познания, в том числе абстрагирования, ретроспективного, функционально-структурного и системного анализа, экономико-статистических методов, методов графической интерпретации, сравнительного анализа, экспертных оценок, приемов построения структурно-логических схем. Использование указанных методов позволило обеспечить репрезентативность результатов исследования, достоверность выводов и положений диссертации.

Информационно-эмпирическая база формировалась на основе законодательных актов Российской Федерации, указов Президента РФ, постановлений и программных документов Правительства РФ, нормативно-законодательных актов Министерства финансов РФ, Министерства финансов Ростовской области, Министерства культуры Российской Федерации, министерства культуры Ростовской области, материалы статистических сборников, монографических исследований, научных трудов отечественных и зарубежных ученых, материалов научно-практических конференций по рассматриваемой проблеме.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования базируется на концептуальном положении о том, что трансформационный механизм регулирования сферы культуры в России определяет вектор ее развития в направлении установления стратегических ориентиров на инновационное развитие основных направлений культурной деятельности и создания благоприятной институциональной среды, что требует разработки научно обоснованного, встроенного в рыночную экономику механизма модернизации системы финансирования сферы культуры. Это предполагает: выработку теоретических подходов к усилению роли финансовых инструментов регулирования сферы культуры; внедрение новых методов ее финансирования с учетом западных моделей и отечественного опыта; широкое применение программного бюджетирования и инструментария финансового менеджмента в государственном и муниципальном секторе; совершенствование финансирования культуры за счет бюджетов всех уровней и внебюджетных источников, в том числе привлеченных на основе государственно-частного партнерства и др.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту.

1. В современных условиях роль государственного регулирования остается весьма значимой, поэтому первостепенное значение в области социальной политики приобретает выбор наиболее приемлемых способов и методов эффективного вмешательства государства в развитие социальной сферы. Культура относится к наиболее социально значимым отраслям, ответственным за качественное развитие человеческого потенциала, и к категории общественных благ. На протяжении нескольких десятилетий одной из ключевых проблем экономики культуры является исследование вопросов достаточности государственной поддержки культуры с точки зрения различных аргументов, опирающихся на модели финансирования культуры в различных странах, на активное использование финансового инструментария государственного регулирования сферы культуры и оптимальное сочетание государственных и рыночных регуляторов. Вместе с тем эти проблемы в российских условиях не вполне раскрыты и требуют дополнительного обоснования с целью расширения теоретического ракурса исследования применительно к сфере культуры.

2. Сфера культуры объединяет различные виды деятельности и организации, оказывающие услуги населению и отличающиеся существенной неоднородностью по своему коммерческому потенциалу, т.е. по возможности существовать в рыночных условиях. Кроме этого, некоторые финансово-экономические аспекты культуры не подпадают под рыночное регулирование. Рыночное равновесие между спросом и предложением на культурные блага поддерживается государством, в первую очередь с помощью финансово-бюджетной политики.

Проблемы финансирования учреждений культуры остаются ключевыми и не до конца решенными как с теоретических позиций, так и с точки зрения практической реализации, что требует более четкого определения комплексного понятия «система финансирования учреждений культуры» и выявления системной взаимосвязи компонентов ее организационно-институциональной структуры.

3. В каждой стране формируется своя модель финансирования сферы культуры и искусства, типы экономики культуры, адекватной национальной системе бюджетных отношений и традициям государственной поддержки этой сферы. В зарубежных странах накоплен весьма широкий спектр механизмов финансовой поддержки отраслей культуры и искусства, выбор видов, форм и методов государственного субсидирования. Анализ международного опыта позволяет выработать общие подходы на основе применения лучших практик финансирования сферы культуры и выявить возможности адаптации тех или иных финансовых инструментов применительно к российским реалиям с целью разработки мер по привлечению дополнительных инвестиций в сферу культуры, совершенствованию финансового обеспечения данной сферы.

4. На сегодняшний день создание гибких финансовых инструментов и механизмов, способствующих повышению качества и доступности государственных (муниципальных) услуг (работ), оказываемых государственными (муниципальными) учреждениями, а также эффективности деятельности самих учреждений, становится настоятельной необходимостью в контексте мер по повышению эффективности бюджетных расходов. Новации вводимого механизма финансового обеспечения бюджетных учреждений, в том числе и в сфере культуры, в условиях реструктуризации бюджетного сектора предполагают кардинальное изменение идеологии бюджетного финансирования государственных (муниципальных) учреждений. Трансформация правового статуса бюджетных учреждений ведет к изменению финансового обеспечения их деятельности, имущественных прав, организационных механизмов их функционирования и представляет собой, по сути, финансово-экономическую либерализацию в сфере культуры.

5. Реализация программно-целевых методов бюджетного планирования становится важнейшим императивом модернизации системы финансирования сферы культуры и предполагает переход к формированию «программного бюджета», призванного обеспечить прозрачность бюджетного процесса для всех участников, увязать стратегическое и бюджетное планирование, определить плановые результаты бюджетных расходов. Программно-целевой метод направлен на установление стратегических ориентиров на модернизацию и инновационное развитие основных видов и направлений культурной деятельности. В этих условиях объективно необходимым становится расширение рамок методического инструментария, оценки различных параметров, подлежащих количественному измерению, и качественной трансформации посредством проведения мониторинга, позволяющего оценить качество финансового менеджмента и результатов деятельности учреждений культуры.

Научная новизна состоит в разработке и обосновании комплекса теоретических положений и практических рекомендаций по модернизации системы финансирования сферы культуры в России, ориентированной на развитие источников финансирования, укрепление финансовой самостоятельности учреждений культуры и повышение качества предоставления государственных (муниципальных) услуг.

Основные результаты, характеризующие научную новизну исследования, состоят в следующем.

1. Расширены теоретические представления о необходимости развития финансовых инструментов государственного регулирования сферы культуры: 1) обобщены существующие подходы к определению масштабов государственной поддержки культуры с позиции теории общественных благ; 2) аргументирован тезис об усилении роли таких финансовых инструментов, как налоги, субсидии, социальные стандарты, программное бюджетирование и др.; 3) обоснована необходимость поиска новых механизмов рационального сочетания государственных и рыночных регуляторов сферы культуры. Это позволит создать условия для инновационного развития отрасли и модернизации современных форм и методов финансирования сферы культуры.

2. Дана авторская интерпретация поэлементной взаимосвязи системы и финансирования сферы культуры в разрезе: объектно-субъектной компоненты; источников финансирования (прямые, косвенные, внебюджетные); методов финансирования (нормативный, программно-целевой, сметный и др.); финансовых инструментов (субсидии, бюджетные инвестиции, налоговые льготы, целевой капитал, социальные стандарты и др.); организационно-институциональной структуры. Данная взаимосвязь позволит обеспечить системный подход к финансированию сферы культуры на основе реализации принципов: разграничения бюджетных полномочий по финансовому обеспечению сферы культуры; развития финансовой самостоятельности учреждений культуры, повышения их ответственности за конечные результаты деятельности, повышения качества предоставляемых государственных (муниципальных) услуг и эффективности их использования.

3. Выявлены адаптационные возможности использования лучших зарубежных практик финансирования учреждений культуры применительно к российской системе финансирования, а именно: 1) обоснованы направления расширения мер налогового протекционизма, связанные с предоставлением налоговых льгот для благотворительной деятельности применительно к учреждениям культуры; 2) определено преимущество и целесообразность развития концессионных соглашений как формы государственно-частного партнерства, предложено более активное использование франдрейзинга в сфере культуры; 3) доказана необходимость развития института эндаумента (целевого капитала) в сфере культуры в целях привлечения долговременных источников финансирования, что в конечном итоге позволит создать конкурентоспособную среду и экономически привлекательные условия для бизнеса, привлечь дополнительные инвестиции в сферу культуры в целях повышения качества и результативности деятельности российских учреждений культуры.

4. Раскрыты особенности механизма финансового обеспечения учреждений культуры в условиях реструктуризации бюджетного сектора, заключающиеся: 1) в формировании государственного задания для различных организаций культуры при разработке перечня государственных услуг в соответствии со спецификой отрасли культуры; 2) в определении нормативных затрат на оказание услуг и затрат на содержание имущества учреждений культуры; 3) в обосновании критериев отнесения учреждений культуры и искусства к различным типам учреждений (казенным, бюджетным, автономным); 4) в составлении плана финансово-хозяйственной деятельности бюджетных учреждений культуры. Учет данных особенностей позволит определить приоритеты трансформации учреждений культуры в контексте решения задач повышения качества предоставления государственных (муниципальных) услуг.

5. Разработан комплекс мер, направленных на модернизацию финансового обеспечения сферы культуры, включающий: 1) меры по активизации внедрения программного бюджетирования, направленные на оптимизацию управления бюджетными ресурсами отрасли; 2) предложенный алгоритм формирования и реализации долгосрочных целевых программ развития сферы культуры на муниципальном уровне; 3) совершенствование проведения мониторинга качества финансового менеджмента учреждений культуры, что открывает возможности для перехода к программному бюджету, переориентации управления бюджетными ресурсами на измеримые общественно значимые результаты и инновационное развитие сферы культуры.

Теоретическая значимость диссертационной работы состоит в том, что положения и выводы диссертации расширяют и развивают научные представления о формировании новых методов финансового обеспечения сферы культуры и направлениях их модернизации и могут быть использованы в дальнейших исследованиях в качестве теоретической и методологической базы для разработки мер по созданию эффективной системы финансирования культуры на федеральном, региональном и местном уровнях.

Практическая значимость проведенного исследования состоит в выработке конкретных рекомендаций, создающих методическую и практическую основу для совершенствования основных компонентов системы финансирования сферы культуры. Результаты исследования могут быть использованы государственными органами субъектов РФ и органами местного самоуправления, министерством культуры Ростовской области и отделами культуры муниципальных образований при разработке порядка проведения мониторинга качества финансового менеджмента учреждений культуры в рамках реализации программно-целевых методов финансирования и оптимизации бюджетных расходов, а также при разработке долгосрочных целевых программ развития сферы культуры и оценки их эффективности в процессе реализации. Материалы диссертационной работы могут использоваться в учебном процессе при подготовке учебно-методических материалов и проведении занятий по курсам «Финансы», «Финансы бюджетных и автономных учреждений».

Апробация и внедрение результатов исследования. Теоретические и практические результаты диссертационного исследования докладывались и получили одобрение на различных научно-практических конференциях профессорско-преподавательского состава, молодых ученых и аспирантов Ростовского государственного экономического университета (РИНХ) (2005-2012 гг.). Кроме этого, автор неоднократно принимал участие в международных научно-практических конференциях, организованных Кубанским государственным университетом: «Ресурсный потенциал национальной экономики в условиях глобализации» (Краснодар, 2008 г.), «Россия: прошлое, настоящее и будущее» (Краснодар, 2009 г.), «Теория и практика модернизации в России» (Краснодар, 2011), «Новая индустриализация и инновационное развитие России» (Краснодар, 2012). Результаты диссертационного исследования используются министерством культуры Ростовской области и отделом культуры администрации Азовского района Ростовской области, а также в учебном процессе Ростовского государственного экономического университета (РИНХ).

Основные выводы диссертационной работы отражены в 21 опубликованной научной работе общим объемом 7,9 п.л., в том числе 6,61 авторских п.л.

4 научные работы опубликованы в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России общим объемом 3,51 п.л., в том числе 2,94 авторских п.л.

Логическая структура и объем диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, содержащих 9 параграфов, заключения, библиографического списка из 155 наименований, включает 25 таблиц, 14 рисунков, 17 приложений.

Диссертация имеет следующую структуру:

• Введение
• Глава 1. Развитие теоретико-методологических основ системы финансирования сферы культуры
• 1.1. Финансовые инструменты государственного регулирования сферы культуры
• 1.2. Финансово-организационные аспекты системы финансирования сферы культуры
• 1.3. Зарубежный опыт институциональной модернизации системы финансирования культуры
• Глава 2. Практические аспекты системы финансирования сферы культуры в контексте реализации бюджетной реформы
• 2.1. Анализ тенденций бюджетного финансирования культуры
• 2.2. Особенности финансирования сферы культуры на региональном уровне
• 2.3. Развитие механизма финансового обеспечения сферы культуры в условиях реструктуризации бюджетного сектора
• Глава 3. Императивы модернизации системы финансирования сферы культуры
• 3.1. Реализация программно-целевых методов бюджетного планирования и финансирования в сфере культуры
• 3.2. Методические подходы к проведению мониторинга качества финансового менеджмента в сфере культуры
• 3.3. Адаптация механизмов государственно-частного партнерства в сфере культуры
• Заключение
• Библиографический список
• Приложения
• ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
• Во введении обосновывается актуальность выбранной темы диссертации, определены цель и задачи, объект и предмет исследования, приведены положения научной новизны, теоретическая и практическая значимость работы, апробация результатов исследования.
• В первой главе «Развитие теоретико-методологических основ системы финансирования сферы культуры» исследуются теоретические аспекты финансирования сферы культуры с позиции определения роли финансовых инструментов в системе государственного регулирования, теоретического обоснования системной взаимосвязи компонентов организационно-институциональной структуры финансирования культуры, а также выявляются адаптационные возможности использования лучших западных практик финансирования культуры применительно к российским реалиям.
• В условиях реформирования российской экономики в рамках развития рыночных отношений значительно усилилась потребность в теоретическом осмыслении новой роли финансовых отношений в меняющейся экономической среде. На сегодняшний день финансы совершенно справедливо рассматриваются в качестве мощного инструмента государственного регулирования.
• Развитие западной экономической мысли нашло свое проявление в разработке важнейшего направления - экономики общественного сектора, изменившего систему взглядов на роль государственного регулирования в системе смешанных экономик. Обобщение различных теоретических воззрений отечественных и зарубежных исследований позволило автору раскрыть аргументы в пользу расширения масштабов государственной поддержки культуры, используя ряд фундаментальных методологических положений в рамках теории общественных благ. В частности, обосновано, что культура относится к категории общественных благ и должна субсидироваться государством, иначе данные блага не будут производиться в достаточном объеме. На основе разработок российских ученых (Рубинштейн А.Я., Гринберг Р.С.) в данном контексте аргументирован тезис о том, что государственная поддержка должна распространяться не на производство всех культурных благ, а только на производство так называемых «опекаемых благ», которые генерируют социальную полезность.
• Культурная политика, трансформируясь с помощью различных форм и методов государственного регулирования, прошла ряд последовательных этапов. В диссертационной работе осуществлен ретроспективный анализ и проведена систематизация этапов государственного регулирования сферы культуры в России на базе выделения классификационного критерия - «финансовое обеспечение сферы культуры». Условно меры государственного регулирования были определены в следующей последовательности: I этап - советский период; II этап - постсоветский период (1990-2000-е гг.), период институциональных преобразований в сфере культуры; III этап - период углубления российских реформ (2003-2010 гг.), связанный с внедрением бюджетирования, ориентированного на результат, и реструктуризацией бюджетного сектора; IV этап - современный (2011-2020 гг.), нацеленный на развитие программно-целевого бюджетирования, повышения качества финансового менеджмента и предоставления государственных и муниципальных услуг. Содержательная характеристика каждого из этапов раскрыта в разрезе нормативно-законодательного регулирования, выявления позитивных факторов и противоречий, источников финансирования. Применение системно-эволюционного подхода позволило с теоретико-методологических позиций раскрыть на каждом этапе приоритетные направления трансформации и модернизации системы финансирования сферы культуры, что позволило определить вектор дальнейшего исследования в контексте обоснования ключевой роли финансовых инструментов в системе государственного регулирования сферы культуры.
• Финансово-организационные аспекты системы финансирования сферы культуры как совокупности видов деятельности и организаций, оказывающих культурные услуги населению, исследованы с позиции учета ее специфики и различных классификационных признаков, что позволило многосторонне представить особенности сферы культуры, процесса производства и потребления культурных благ.
• Проблемы финансирования учреждений культуры остаются ключевыми в рамках реализации российских реформ, что требует дополнительного теоретико-методологического обоснования комплексного понятия «система финансирования сферы культуры». На рисунке 1 отражен авторский подход к формированию организационно-институциональной структуры системы финансирования учреждений культуры, которая позволяет рассматривать ее как целостный комплекс взаимосвязанных подсистем и элементов со специфическими функциями.
• Выявленная взаимосвязь компонентов организационно-институциональной структуры системы финансирования сферы культуры в России раскрыта в разрезе: объектно-субъектной определенности; источников финансирования (прямые, косвенные, внебюджетные); методов финансирования (нормативный, программно-целевой, сметный и др.); финансовых инструментов (субсидии, бюджетные инвестиции, налоговые льготы, целевой капитал, социальные стандарты и др.); организационно-институциональной структуры. Данный подход реализуется через призму проведения административной реформы, реформы местного самоуправления и комплексной бюджетной реформы, что стало теоретической базой для углубленного исследования основных элементов системы финансирования сферы культуры и направлений их модернизации в следующих разделах диссертационной работы.
• Дальнейшая интеграция российской культуры в мировой культурный процесс и укрепление позитивного имиджа России в мире как современного динамичного государства требуют углубленного анализа опыта экономически развитых государств в части проведения культурной политики и применения разнообразных форм и методов финансирования сферы культуры.
• В диссертационной работе исследован и систематизирован опыт государственной поддержки финансирования и регулирования сферы культуры в странах с рыночной экономикой с целью выявления возможностей их адаптации и обоснования необходимости применения в российской практике. Важным аспектом социально-культурной политики любого государства являются масштабы его участия в регулировании социально-культурной сферы.
• На основе анализа видов, моделей (романская, германская, англо-американская), форм и методов субсидирования культуры, моделей финансовой политики (государство-помощник, государство в роли патрона, архитектора, инженера) в диссертации делается вывод о необходимости учета национальных особенностей системы финансирования в различных странах. Поскольку в каждой стране формируется своя модель государственного финансирования культуры и искусства, адекватная национальной системе бюджетных отношений и традициям государственной поддержки этой сферы, автором классифицированы типы моделей государственного финансирования сферы культуры, обобщены различные точки зрения, данные в западной и отечественной литературе, и определена авторская позиция применительно к отечественной модели системы финансирования культуры. В частности, аргументировано, что с 1930-х гг. в СССР государство исполняло преимущественно роль инженера в рамках доктрины «соцреализма». При переходе к рыночным отношениям в российских условиях государство играло роль мецената, отказалось от государственного попечительства, цензуры, был осуществлен переход к коммерционализации сферы культуры путем сокращения размеров государственного финансирования. Государство становится производителем услуг в сфере культуры. Современный этап развития форм и методов финансирования сферы культуры в российских условиях предполагает переход к государству-инвестору, поскольку финансирование культуры следует трактовать как инвестиционную, а не затратную сферу, где государство выступает в роли носителя долгосрочных интересов, инвестором в сферу культуры, то есть инвестиций в воспроизводство и качественное совершенствование человеческого потенциала, что должно стать основой становления инновационной и социально ориентированной экономики. При этом государство - регулятор, организатор и заказчик услуг.
• В диссертации обосновано, что для институциональной модернизации сферы культуры принципиально важным является развитие многоканального финансирования, партнерских, межбюджетных отношений и государственно-частных форм финансирования. В исследовании доказано, что наибольшую целесообразность применения в российских условиях приобретает расширение мер налогового протекционизма, частного спонсорства, меценатства, фандрейзинга (дополнительного привлечения средств). Обоснована необходимость применения эндаумента в российской финансовой практике, что обеспечит финансовую стабильность посредством получения гарантированного дохода и формирования долговременного источника финансирования некоммерческих организаций социально-культурной сферы. Адаптация данных финансовых инструментов позволит создать конкурентоспособную среду и экономически привлекательные условия для бизнеса, привлечь дополнительные инвестиции в сферу культуры в целях повышения качества и результативности деятельности российских учреждений культуры.
• Во второй главе «Практические аспекты системы финансирования сферы культуры в контексте реализации бюджетной реформы» дана оценка тенденций бюджетного финансирования сферы культуры на федеральном уровне, выявлены особенности финансирования сферы культуры на региональном уровне и проведено исследование развития нового механизма финансового обеспечения сферы культуры в условиях реструктуризации бюджетного сектора.
• Анализ тенденций бюджетного финансирования социальной сферы в целом и культуры в частности в Российской Федерации проведен на основе исследования тех качественных трансформаций, которые определили новую идеологию бюджетного финансирования.
• Модернизация российской экономики остается приоритетной задачей социально-экономического развития, в связи с чем структура расходов бюджетов всех уровней должна быть ориентирована на решение задач модернизации экономики. С этих позиций приоритет должен отдаваться тем расходам, которые являются производительными, направленными на развитие инфраструктуры образования, здравоохранения, культуры, на содействие накоплению физического и человеческого потенциалов.
• Анализ динамики расходов федерального бюджета на культуру и кинематографию свидетельствует об их увеличении в 2014 г. по сравнению с 2010 г. Вместе с тем общая тенденция связана со снижением расходов федерального бюджета на эти цели как в абсолютной величине, так и в процентах к ВВП (рис. 2).
• Рисунок 2 - Динамика расходов федерального бюджета на культуру и кинематографию в 2010-2014 гг. (млрд руб.)
• Основное место в структуре расходов федерального бюджета по разделу «культура, кинематография» приходится на культуру (57, 4% в 2008 г. и 63,5% в 2011 г.). За последние годы расходы на культуру не претерпели существенных изменений. За период с 1991 по 2011 гг. они варьировались в диапазоне от 0,5% до 0,7% к ВВП, а доля в расходах консолидированного бюджета РФ составляла приблизительно 2,25%. Вместе с тем в Концепции долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г. предполагалось, что реализация инновационного варианта развития экономики приведет к увеличению расходов бюджетной системы на культуру, кинематографию и СМИ с 0,7% ВВП в 2007 г. до 1,5% ВВП в 2020 г.
• Статистика свидетельствует, что наибольший удельный вес в бюджетных расходах на сферу культуры и кинематографии приходится на консолидированные бюджеты субъектов Федерации (табл. 1).
• Таблица 1 - Расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в сфере культуры и кинематографии
• млрд руб.

Наименование	2012 год	2013 год	2014 год	2015 год
Культура, кинематография, всего	338,2	353,6	370,3	393,5
удельный вес в общей сумме расходов бюджетов бюджетной системы РФ, %	1,5	1,4	1,4	1,4
в том числе:
федеральный бюджет	90,9	88,6	87,5	90,8
удельный вес в общей сумме расходов на культуру, кинематографию, %	26,9	25,1	23,6	23,1
консолидированные бюджеты субъектов РФ без учета межбюджетных трансфертов	247,3	265,0	282,8	302,7
удельный вес в общей сумме расходов на культуру, кинематографию, %	73,1	74,9	76,4	76,9

• Оценка тенденций бюджетного финансирования на уровне субъектов РФ на примере Ростовской области позволила выявить ряд закономерностей и определить, что бюджет Ростовской области имеет ярко выраженную социальную направленность. Расходы на образование, социальную политику, культуру, спорт и здравоохранение достигли в 2011 г. более 65% всех расходов консолидированного бюджета Ростовской области, включая финансирование социальной сферы муниципальных образований по переданным им полномочиям. При этом расходы на образование выросли с 2000 по 2010 гг. в 7 раз, на здравоохранение - в 6 раз, на социальную политику - в 11 раз, на культуру - в 7 раз.
• Рост расходов обусловлен в том числе и проводимой на уровне Российской Федерации работой по децентрализации целого ряда полномочий публично-правовых образований. Соотношение отраслей в составе расходов на социальную сферу в целом выглядит следующим образом (рис. 3).

• Рисунок 3 - Соотношение удельного веса отраслей социальной сферы в областном бюджете Ростовской области
• Данные показывают, что наибольший удельный вес приходится на социальную политику, образование и здравоохранение. Что касается расходов на культуру, то здесь прослеживается та же тенденция, что и на федеральном уровне: недостаточный удельный вес в расходах областного бюджета в 2011 г. - 1,9% и снижение удельного веса до 1,7% в 2012 г.
• Перенос центра тяжести решения задач культурной политики с федерального уровня на региональный и местный заставляет принципиально по-новому поставить вопрос о модернизации действующей сети организаций культуры. Новый механизм финансового обеспечения бюджетных учреждений, в том числе и в сфере культуры, предполагающий кардинальное изменение идеологии бюджетного финансирования государственных (муниципальных) учреждений, ведет к изменению их финансового обеспечения, имущественных прав, организационных механизмов и отменяет в отношении бюджетных учреждений сметное финансирование путем его замены на механизм бюджетных субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания.
• Формирование инновационных типов учреждений - казенных, новых бюджетных и автономных, - способных функционировать в условиях рынка, посредством создания условий и стимулов для сокращения внутренних издержек и повышения эффективности их деятельности, предполагает учет отраслевой специфики отнесения их к тем или иным видам. Исходя из этого в диссертационной работе раскрыты критерии отнесения учреждений культуры и искусства к различным типам учреждений в разрезе театрально-концертных организаций, музеев, библиотек, архивов, учреждений культурно-досугового типа, организаций в сфере народного творчества. Кроме этого, обосновано, что при разработке перечня государственных (муниципальных) работ (услуг) в сфере культуры необходимо разграничение отдельно «работ» и «услуг» с учетом особенностей организаций культуры с целью более четкого определения показателей качества услуги (работы). В диссертации такое разграничение проведено, а также выделены показатели качества работ и услуг.
• На сегодняшний день выявлен ряд проблемных зон в механизме финансового обеспечения сферы культуры, связанных с отсутствием четких критериев выбора типа учреждений, незначительностью различий между автономными и новыми учреждениями, несовершенством нормативной базы финансового обеспечения выполнения государственных заданий и др. Дальнейшая реструктуризация бюджетного сектора, в том числе в сфере культуры, предполагает углубление реформирования с учетом следующих условий:
• 1) переход от содержания учреждений к финансированию услуг повышает требования к формированию нормативов их финансового обеспечения, что предполагает применение дифференцированных нормативов с учетом региональных особенностей;
• 2) реализация мер по повышению конкурентоспособности социальных государственных и муниципальных учреждений связана с переводом специалистов, наиболее значимых для отраслей культуры, на «эффективный контракт», который должен четко определять условия оплаты труда и «социальный пакет» работников, в зависимости от количества и качества выполняемой работы;
• 3) формирование эффективной модели предоставления социально значимых услуг предполагает привлечение к оказанию государственных и муниципальных услуг негосударственных, прежде всего некоммерческих, организаций, что должно способствовать развитию конкуренции в социальной сфере, предоставлению потребителю широких возможностей по осознанному выбору их поставщика, расширению государственно-частного партнерства, а это, в свою очередь, требует системности в установлении налоговых льгот.
• В третьей главе «Императивы модернизации системы финансирования сферы культуры» обоснована необходимость развития программно-целевых методов бюджетного планирования и финансирования в сфере культуры на федеральном, региональном и местном уровнях, определены методические подходы к проведению мониторинга качества финансового менеджмента в сфере культуры и выявлены адаптационные возможности применения государственно-частного партнерства в сфере культуры.
• Переход к программно-целевым методам бюджетного планирования и финансирования как основной компоненты модели бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), является достаточно сложной финансовой новацией, носящей долговременный характер и требующей постоянного обновления и модификации. Приоритетом современной финансовой политики на долгосрочную перспективу является модернизация механизма программно-целевого управления путем перехода к формированию «программного бюджета», который призван: обеспечить прозрачность бюджетного процесса для всех участников; увязать стратегическое и бюджетное планирование; определить плановые результаты бюджетных расходов и проведение мониторинга их достижения с точки зрения целеполагания бюджетных расходов.
• Вместе с тем, переход к программному бюджету требует тщательной подготовки, так как предполагает перевод федеральных целевых программ в новый инструмент - государственные программы. На сегодняшний же день именно федеральные целевые программы остаются безальтернативным инструментом реализации долгосрочных проектов за счет бюджетных средств. Положительный опыт реализации федеральных целевых программ и переход к БОР повлекли внедрение бюджетного программирования на уровне ведомств. В бюджетном процессе составление долгосрочных целевых и ведомственных программ является важнейшей составляющей и в перспективе становится основой для реализации программного бюджета.
• Министерство культуры Российской Федерации предпринимает ряд конкретных мер по приведению системы управления в соответствие с принципами бюджетирования, ориентированного на общественно значимые результаты и разработки механизмов развития культуры в субъектах Российской Федерации. В диссертационной работе дан ретроспективный анализ реализации задач внедрения принципов результативности Министерством культуры Российской Федерации как субъекта бюджетного планирования с 2005 по 2012 гг., в результате которого выявлено, что достижение поставленных целей и задач Минкультуры России осуществляется посредством участия в реализации федеральных целевых программ, реализации ведомственных программ, а также посредством непрограммной деятельности. Ключевой программой является федеральная целевая программа «Культура России (2012-2018 гг.)», которая стала преемницей ряда предыдущих федеральных целевых программ.
• Программно-целевой метод позволяет обеспечить следующие важнейшие условия для осуществления государственной культурной политики: стратегическое единство в принятии решений в области культуры на всех уровнях исполнительной власти; координацию финансирования за счет средств бюджетов всех уровней и внебюджетных источников, в том числе привлеченных на основе государственно-частного партнерства; преемственность Программы и федеральных целевых программ, реализованных в предшествующие периоды; установление стратегических ориентиров на модернизацию и инновационное развитие основных видов и направлений культурной деятельности; концентрацию источников финансового обеспечения культуры на приоритетных направлениях ее развития.
• Исследование направлений программно-целевых методов бюджетного планирования и финансирования в субъектах РФ на примере Ростовской области показало, что областной бюджет Ростовской области на 2012-2014 гг. сформирован на основе программно-целевого метода бюджетного планирования, исходя из долгосрочных целей социально-экономического развития. Предусмотрены расходы на реализацию 36 областных программ в 2012 г., 31 программы - в 2013 г. и 29 программ - в 2014 г. В 2012 г. в программах сосредоточено 87% расходов областного бюджета, в 2013 и 2014 гг. - 81,9% и 79,9% соответственно.
• Одной из основных областных долгосрочных целевых программ является программа «Культура Дона (2010-2014 гг.)», приоритетными направлениями которой является создание условий для сохранения, воспроизводства и развития многонационального культурного потенциала Ростовской области.
• Анализ выявленных системных недостатков программно-целевого бюджетирования предопределил необходимость разработки алгоритма формирования и реализации долгосрочных целевых программ развития сферы культуры на муниципальном уровне (рис. 4).
• Последовательность реализации алгоритма направлена на первом этапе - на обеспечение долгосрочного развития сферы культуры публично-правовых образований во взаимосвязи с приоритетными задачами социально-экономического развития муниципального образования на основе проведения оценки влияния культуры на процессы социальных преобразований и экономического развития муниципальных образований. Следующий этап предусматривает определение стратегических целей, направленных на: сохранение исторического и культурного наследия; создание условий для выравнивания доступности населения к культурным ценностям; создание условий для сохранения и развития культурного потенциала. Дальнейшая последовательность разработки программы предполагает четкое обоснование механизмов реализации, финансового обеспечения и мониторинга достижения конкретных, измеряемых социально-экономических результатов, что позволит определить вклад муниципальных образований в реализацию стратегических и тактических целей развития сферы культуры и повысить ответственность за качественное и своевременное выполнение программы.
• Модернизация управления общественными финансами и формирование системы финансового менеджмента в общественном секторе экономики подразумевают применение новых правил, процессов и процедур исполнения бюджета, отчетности, мониторинга, оценки и аудита, с учетом накопленного опыта. В рамках расширенного понимания регионального мониторинга в диссертационной работе раскрыты: мониторинг финансового состояния и качества управления региональными и муниципальными финансами; мониторинг результативности бюджетных расходов и предоставления бюджетных услуг; мониторинг качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств бюджета; мониторинг результативности деятельности региональных и местных органов власти и управления.

• Рисунок 4 - Алгоритм формирования и реализации долгосрочных целевых программ развития сферы культуры на муниципальном уровне
• Анализ показал, что в целях повышения эффективности расходов областного бюджета и качества управления средствами областного бюджета, в учреждениях культуры, подведомственных министерству культуры Ростовской области, проводятся мониторинг качества финансового менеджмента, анализ и оценка совокупности процессов и процедур, обеспечивающих эффективность и результативность использования бюджетных средств и охватывающих все элементы бюджетного процесса (составление проекта бюджета, исполнение бюджета, бюджетный учет и бюджетную отчетность, государственный финансовый контроль). Вместе с тем методология оценки качества финансового менеджмента является сложной и перегруженной с точки зрения количественных критериев оценки при недостаточности качественных показателей, отражающих отраслевые особенности и учитывающих специфику деятельности учреждений культуры.
• Исследуя факторы, способствующие развитию культуры, автор определяет, что одним из важных и значимых является развитие форм и механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП). Вследствие этого главной задачей, стоящей сейчас перед Россией, является создание условий для формирования механизма эффективного взаимодействия между сферой культуры, искусства и бизнеса. В связи с этим одним из направлений модернизации социально-культурной сферы может служить обеспечение партнерства между учреждением социально-культурной сферы и предпринимательскими кругами.
...