Совершенствование финансового механизма формирования бюджетов муниципальных районов (на материалах Краснодарского края)

Размещено на http://www.allbest.ru/

1

АВТОРЕФЕРАТ

кандидата экономических наук

Специальность: 08.00.10-Финансы, денежное обращение и кредит

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ФИНАНСОВОГО МЕХАНИЗМА ФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАЙОНОВ

(НА МАТЕРИАЛАХ КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ)

Одинцов Николай Васильевич

Ростов-на-Дону - 2006

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В условиях формирования рыночной модели хозяйствования одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является бюджетная система, в настоящее время представляющая собой трехуровневую экономическую конструкцию, в основе которой лежит 12 тысяч местных бюджетов.

Данный уровень бюджетной системы страны является отражением экономической ситуации региона, так как при проведении экономических реформ именно местный бюджет первым реагирует на происходящие изменения. Поэтому местные финансы, при всей своей важности, являются и одним из самых «больных» мест финансовой системы, от «излечения» которого зависит благосостояние государства.

В настоящее время, несмотря на попытки обстоятельного исследования проблемы формирования местных бюджетов, она все еще нуждается в дальнейшем поиске путей эффективного решения. Многие аспекты обозначенной научной проблемы разными авторами исследуются весьма односторонне, обоснование предложений некоторых из них не отвечает современным требованиям, предъявляемым к экономической науке. Те принципиальные изменения в финансовом механизме бюджетной сферы, которые произошли в период проведения реформы местного самоуправления с 2003 года по настоящее время, не обобщены должным образом. Одной из основных целей данной реформы является обеспечение финансовой самостоятельности муниципальных районов. Данная реформа, несомненно, затронет каждого гражданина Российской Федерации, так как от уровня наполняемости местного бюджета во многом зависят качество оказываемых населению услуг в области здравоохранения, образования и разрешения других социальных проблем.

Следовательно, возникла объективная необходимость во всестороннем изучении и совершенствовании финансового механизма формирования бюджетов муниципальных районов, повышении роли муниципального хозяйства в решении социально-экономических проблем территорий.

Степень разработанности проблемы. Классические работы по проблеме бюджетного регулирования экономического развития принадлежат М.Васильеву, О.Врублевской, А. Дадашевой, Л. Дробозиной, Л.Павловой, В. Пансковой, Г.Поляку, В.Родионову, М.Ходоровичу, Н.Ширкевичу и др.

Анализу развития современных бюджетно-налоговых моделей посвящены работы А.Игудиной, В.Лескиной, А.Лаврова, В. Лагутенко, А.Поздняковой, И.Подпориной, В.Черника, В.Христенко.

Исследования формирования доходной части местных бюджетов нашли отражение в научных трудах Н.Альвианской, А. Бабич, В. Барашьяна, В.Бильчака, Л. Гайера, Б.Гершковича, А.Гранберга, Д.Доленко, Г.Клейнера, Л.Игониной, В.Наливайского, В.Овчинникова и др.

Оценка тенденций и перспектив развития местного самоуправления в России в условиях формирования рыночной экономики дана в научных трудах А.Ворониной, С.Вобленко, А.Гладышевой, В.Игнатовой, В.Ивановой, Ю.Филиппова, А.Широкого и др.

Однако проводимые в настоящее время научные исследования, направленные на создание эффективного механизма формирования местных бюджетов, еще не сложились в единое научное направление. Они, как правило, посвящены рассмотрению конкретных задач и не претендуют на всестороннее описание влияния трансформационных процессов российской экономики на социально-экономическое развитие муниципальных районов. Это и обусловило постановку целей и задач, определение предмета и объекта данного исследования.

Цель и задачи диссертационного исследования.

Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы на основе содержательного анализа теоретико-методологических аспектов формирования доходной части бюджетов субрегиональных административно-территориальных образований сформировать методические и инструментальные основы совершенствования финансового механизма муниципальных районов в условиях реформирования системы местного самоуправления в России.

Для достижения поставленной цели в работе определены и решены следующие задачи:

­ обобщены теоретические и методологические представления о сущности муниципальных бюджетов и их роли в социально-экономическом развитии муниципальных образований;

­ исследован финансовый механизм формирования бюджетов муниципальных районов, выявлены его основные проблемы и недостатки;

­ проанализирована практика формирования доходной части бюджетов муниципальных районов Краснодарского края с позиции аккумуляции налоговых и неналоговых доходов, выявлены основные закономерности и специфика бюджетного процесса на уровне муниципальных районов Кубани;

­ обоснованы методические подходы реформирования и оптимизации расходных полномочий органов государственной власти на уровне муниципальных районов Краснодарского края;

­ выявлены и обоснованы дополнительные источники мобилизации дополнительных (резервных) источников доходов бюджетов муниципальных районов Краснодарского края.

Объект и предмет исследования.

Объектом исследования является финансовый механизм формирования доходной части бюджетов муниципальных районов, рассматриваемый во взаимосвязи с их источниками на муниципальном уровне.

Предметом исследования выступают финансовые отношения, складывающиеся в процессе мобилизации доходов местных бюджетов в Краснодарском крае.

Теоретико-методологическую основу работы составляют исследования, представленные в современных работах отечественных и зарубежных авторов, отражающих подходы к решению проблемы формирования доходной части бюджетов муниципальных образований, реформирования системы местного самоуправления в России, к теоретическим и методологическим аспектам совершенствования распределения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы государства.

Инструментарно-методический аппарат.

В ходе диссертационного исследования применялись такие общенаучные методы познания, как системный и сравнительный анализы, наблюдение, дедуктивный метод анализа и другие. Анализ эмпирической базы исследования проведен с использованием методов сравнения, обобщения, группировок и экспертных оценок.

Информационно-эмпирическая база исследования представлена официальными данными Федеральной службы государственной статистики, Краснодарского краевого комитета по статистике, Министерства финансов России, данными Интернет.

Значительная часть эмпирического материала представлена данными первичного бюджетного учета муниципальных районов Краснодарского края, данными Департамента финансов Администрации Краснодарского края.

Нормативно-правовая база исследования.

Нормативной базой диссертационного исследования явились Конституция Российской Федерации, Гражданский, Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, законодательные и нормативные акты государственных органов власти России и Краснодарского края по вопросам бюджетного процесса на местном уровне, регулирования налоговых и неналоговых поступлений при формировании доходной части муниципальных образований.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в определении и обосновании необходимости направлений совершенствования финансового механизма формирования доходов бюджетов муниципальных районов на основе объективного репрезентативного анализа действующей системы распределения налоговых полномочий между уровнями государственной власти, объективных предпосылок активизации формирования неналоговых доходов бюджета и реформирования системы распределения межбюджетных трансфертов на региональном и муниципальных уровнях государственной власти. Совершенствование финансового механизма формирования доходной части бюджетов муниципальных районов требует реформирования системы мобилизации налоговых и неналоговых доходов бюджетов при одновременном пересмотре предметов ведения муниципальных образований с целью эффективной реализации социально-экономических функций государства на субрегиональном уровне.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Финансовый механизм формирования доходной части бюджетов муниципальных районов представляет собой совокупность видов и форм организации финансовых отношений, применяемых при формировании финансовых ресурсов, образовании и использовании денежных фондов целевого назначения в бюджетах муниципальных районов. Финансовый механизм используется для воздействия на экономику и социальную сферу муниципального района, проведения единой финансовой политики органов государственной власти. Влияние финансового механизма на экономику и социальную сферу муниципального района осуществляется, с одной стороны, через структуру финансового механизма и нацеленность различных его частей на решение конкретных задач и достижение реального эффекта, с другой - через величину финансовых ресурсов, формируемых в доходной части субрегиональных бюджетов и направляемых (инвестируемых) на удовлетворение потребностей населения, проживающего на территории муниципального района.

2. Совершенствование финансового механизма формирования налоговой части доходов бюджета муниципального района базируется на равномерности распределения налоговой базы по муниципальным районам. В регионах, где налоговая база распределена относительно равномерно, рекомендуется закреплять за муниципальными районами больше налоговых доходов в виде единых нормативов дополнительных отчислений от федеральных и региональных налогов, снизив, таким образом. размер региональных фондов финансовой поддержки поселений и муниципальных районов. Эта мера обеспечит муниципальным районам большую самостоятельность в вопросах регулирования собственной бюджетной обеспеченности и определенность с долгосрочным планированием доходов.

3. Повышение эффективности финансового механизма формирования налоговых доходов бюджетов муниципальных районов предполагает закрепление за местными бюджетами налоговых источников, характеристики которых в наибольшей степени отвечают следующим критериям:

- налоговая база равномерно размещена по территории региона;

- мобильность налоговой базы (способность налогоплательщика в короткие сроки на законных основаниях переносить возникновение своих налоговых обязательств по данному налоговому источнику с территории одного муниципального образования на территорию другого) относительно невысока;

- органы самоуправления муниципальных районов имеют возможность реально влиять на базу налогообложения и собираемость налогов. При этом у органов государственной власти регионального уровня не должно быть возможностей вводить различные налоговые ставки и льготы для разных категорий налогоплательщиков, влияя тем самым на бюджетную обеспеченность муниципальных районов;

- налоги непосредственно связаны с уровнем благосостояния (доходами и собственностью) населения, проживающего на данной территории муниципальных районов.

4. Реформирование финансового механизма формирования доходной части бюджетов муниципальных районов в современных условиях, в первую очередь, зависит от обоснованности принципов распределения предметов ведения и бюджетных полномочий. Разграничение предметов ведения следует осуществлять по видам предоставляемых бюджетных услуг; предоставление бюджетных услуг закрепляется за тем уровнем власти, территория которого охватывает всех потребителей данных услуг (принцип территориального соответствия) или который может обеспечить эффективное производство этих услуг (принцип экономии от масштаба).

5. Качественная трансформация финансового механизма формирования бюджетов муниципальных районов предопределяет реформирование системы распределения межбюджетных трансфертов. Для повышения эффективности распределения трансфертов считаем целесообразным использовать способ доведения бюджетной обеспеченности «беднейших» муниципальных районов до максимально возможного уровня. Данный способ распределения трансфертов можно представить как последовательность нескольких этапов. На первом этапе муниципалитету с наиболее низкими подушевыми расчетными доходами (для Краснодарского края это Щербиновский и Белоглинский районы) передается такой объем средств, который позволяет довести его подушевые расчетные доходы до уровня этого показателя у следующего по уровню подушевых расчетных доходов муниципальных районов (Ейский и Динской районы). На втором этапе двум самым «бедным» муниципальным районам передается столько средств, сколько необходимо, чтобы довести их подушевые расчетные доходы (с учетом средств, переданных на первом этапе) до уровня подушевых расчетных доходов третьего муниципального района. И так далее до тех пор, пока не будет исчерпан весь объем средств фонда финансовой поддержки. Этот способ, на наш взгляд, позволяет достичь наибольшего выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов Краснодарского края.

6. При повышении эффективности финансового механизма формирования бюджетов муниципальных районов улучшение самообеспеченности территорий и одновременно реализация стимулирующих функций межбюджетных отношений должны предполагать:

- закрепление за бюджетом муниципального района определенных налоговых источников в полном объеме (местные налоги) и совместных налогов через постоянные процентные доли или разделение ставок;

- в случае недостаточности собственных доходов для покрытия минимально необходимых расходов предлалагается использование межбюджетного регулирования, в первую очередь, путем установления временных нормативов отчислений от регулирующих налогов в течение ряда лет, а лишь затем - посредством безвозмездных перечислений из вышестоящего бюджета;

- использование способов межбюджетного регулирования с учетом особенностей муниципального образования, его потенциальных возможностей при соблюдении обязательного условия сохранения заинтересованности органов местного самоуправления в развитии подведомственной территории и поиске дополнительных источников доходов.

Научная новизна диссертационного исследования заключается обосновании авторского подхода к решению проблемы совершенствования финансового механизма формирования доходной части бюджета муниципального района, основанном на разграничении предметов ведения и бюджетных полномочий по видам предоставляемых услуг и распределении трансфертов при устранении диспропорций в уровне бюджетной обеспеченности населения муниципальных районов на основе способа поэтапного доведения бюджетной обеспеченности беднейших муниципальных районов до максимально возможного уровня.

Наиболее существенные элементы приращения научного знания состоят в следующем:

1. Раскрыто экономическое содержание понятия «финансовый механизм формирования доходной части бюджетов муниципальных районов» как совокупности видов и форм организации финансовых отношений, применяемых при формировании финансовых ресурсов, образовании и использовании денежных фондов целевого назначения в бюджетах муниципальных районов, что позволило обосновать направления его совершенствования для усиления влияния местных финансов на экономику и социальную сферу субрегиональных административно-территориальных единиц.

2. Уточнены принципы распределения налоговой базы по муниципальным районам, базирующиеся на закреплении за последними налоговых доходов в виде единых нормативов дополнительных отчислений от федеральных и региональных налогов с целью уменьшения размеров региональных фондов финансовой поддержки поселений и муниципальных районов. Это обеспечит муниципальным образованиям большую самостоятельность в вопросах регулирования собственной бюджетной обеспеченности и определенность с долгосрочным планированием доходов.

3. Обоснованы критерии закрепления за местными бюджетами налоговых источников на основе равномерности размещения налоговой базы по территории района, ее мобильности, ограничения налоговых полномочий региональных органов власти и взаимосвязи налогов с уровнем благосостояния (доходами и собственностью) населения, проживающего на территории района, что позволит повысить эффективность формирования налоговых доходов районных бюджетов.

4. Предложены принципы распределения предметов ведения и бюджетных полномочий при формировании бюджетов муниципальных районов, в основе которых должны лежать виды предоставляемых бюджетных услуг, что позволит предоставлять бюджетные услуги тем уровням власти, территория которых охватывает всех потребителей данных услуг (принцип территориального соответствия) или которые могут обеспечить эффективное производство этих услуг (принцип экономии от масштаба).

5. Доказано, что для повышения эффективности распределения трансфертов целесообразно использовать способ доведения бюджетной обеспеченности «беднейших» муниципальных районов до максимально возможного уровня, включающий в себя последовательность нескольких взаимосвязанных этапов, что позволит достичь наибольшего выравнивания бюджетной обеспеченности отдельных районов Краснодарского края.

6. Разработаны направления улучшения самообеспеченности муниципальных районов и реализации стимулирующих функций межбюджетных отношений на основе закрепления за местным бюджетом определенных налоговых источников в полном объеме (местные налоги) и совместных налогов через постоянные процентные доли или разделение ставок, установления временных нормативов отчислений от регулирующих налогов в течение ряда лет, а в случае недостаточной бюджетной эффективности, это осуществляется посредством безвозмездных перечислений из вышестоящего бюджета и использования способов межбюджетного регулирования с учетом особенностей муниципального района, его потенциальных возможностей при соблюдении обязательного условия сохранения заинтересованности органов местного самоуправления в развитии подведомственной территории и поиске дополнительных источников доходов.

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что полученные выводы и рекомендации послужат расширению научного знания в области муниципальных финансов, дальнейшему укреплению доходной части муниципальных районов в плане создания дальнейших условий и предпосылок их ускоренного социально-экономического развития.

Материалы диссертации могут быть также использованы в процессе преподавания учебных курсов «Бюджетная системы РФ», «Муниципальные финансы» в вузах соответствующего профиля.

Практическая значимость диссертационного исследования.

Отдельные подходы и методики могут быть использованы при выработке финансовой стратегии бюджетного процесса на региональном и муниципальных уровнях государственной власти, при разработке и реализации системы Национальных проектов по приоритетным направлениям социально-экономического развития муниципальных образований.

Апробация работы. Результаты исследований были апробированы во время участия соискателя в ряде конференций международного, всероссийского и регионального уровней: «Проблемы и перспективы повышения конкурентоспособности российской экономики» (г. Темрюк, сентябрь 2004г.), «Инвестиционный потенциал экономического роста в условиях глобализации»

(г. Сочи, февраль 2004), «Экономическая политика государства на Юге современной России» (г. Сочи, сентябрь 2005 г.) и др.

По теме диссертации опубликовано 11 работ общим объемом 3, 4 п.л.

Логическая структура, концептуальная логика и объем диссертации определяются основными положениями, рассматриваемыми в работе. Диссертация изложена на 157 страницах и состоит из введения, трех глав, объединяющих 8 параграфов, заключения, списка использованной литературы в количестве 224 наименований и 16 приложений.

бюджет муниципальный расходный полномочие

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы исследования, ее теоретическая, методологическая и практическая значимость, дана характеристика степени разработанности проблемы в экономической литературе, сформулированы основные признаки научной новизны и важнейшие положения, выносимые на защиту.

В первой главе «Теоретические и методологические основы реализации финансового механизма формирования муниципальных бюджетов» освещена экономическая сущность муниципальных бюджетов и их роль в социально-экономическом развитии муниципального образования, исследован финансовый механизм формирования местных бюджетов в Российской Федерации, изучено влияние бюджетной политики на социально-экономическое развитие муниципалитетов.

В ходе диссертационного исследования обоснована необходимость однозначного трактования используемых в работе ключевых понятий «муниципальный» и «местный».

До принятия Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (№ 1550-1 от 6 июля 1991 г.) все органы публичной власти ниже уровня Российской Федерации, за исключением высших органов власти автономных республик (АССР), именовались «местные органы государственной власти». Термин «местный» в отношении властных структур в этих условиях имел не столько качественное, сколько количественное значение и обладал смыслом: «относительно менее значимый орган власти». В литературных источниках инерция такого подхода сохранилась по настоящее время, вследствие чего слово «местный» нередко трактуется расширительно как «не имеющий федерального значения», т.е. и для обозначения принадлежности к субъектам Российской Федерации.

Термин «муниципальный» вошел в отечественное законодательство с принятием Закона «О местном самоуправлении в РСФСР». В научной литературе термин «муниципальный» использовался и ранее и применялся обычно в соответствии с толкованием словаря В.И. Даля как синоним слова «городской». В Федеральном Законе «Об общих принципах местного самоуправления» изложена следующая норма: «термины «муниципальный», «местный» и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления". Из сделанного категорийного анализа следует, что термины «муниципальный» и «местный» применимы только для характеристики объектов и отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления. В правовых текстах указанные термины могут употребляться в качестве синонимов.

В диссертационной работе исследован финансовый механизм формирования местных бюджетов в экономически развитых странах и в России, в основе которого лежит процесс мобилизации прямых и косвенных налогов в совокупности с неналоговыми доходами.

Анализ структуры и ставок местных налогов в экономически развитых странах позволяет разделить их на четыре основные группы.

Первая группа - налоги, которые собираются только на данной территории. Это могут быть как прямые, так и косвенные налоги. Из прямых налогов основными являются поимущественные, промысловые, поземельные налоги, местные налоги с наследства и дарения. В среднем по России доля налога на имущество составляет 13, 2% в доходах местных бюджетов и 6, 8% - в их расходах.

Косвенное налогообложение весьма разнообразно. Оно выражается как общим налогом с продаж (универсальный акциз), так и специфическими акцизами. В США налог с продаж - один из важнейших источников доходов городов и штатов. Из него могут покрываться расходы на развитие инфраструктуры межгородского транспорта, что для Российской Федерации очень актуально.

Вторая группа местных налогов - это так называемые надбавки к общегосударственным налогам, отчисляющиеся в определенном проценте в местный бюджет. В России до последнего времени таким налогом оставался налог на игорный бизнес, при этом доля этого налога в доходах местного бюджета не превышала 0, 04%.

Третья группа - это различные коммунальные сборы на гостиницы, зрелища, отдельные виды транспорта и так далее. Среди таких налогов на потребление в США можно отметить такие, как налог на регистрацию автомашин, налог на парковку автомобиля, акциз на топливо, налог на пользование автострадами (делится между бюджетами штата и города).

Четвертая группа - налоги, не носящие фискального характера, а определяющие политику местных органов управления. Прежде всего, это экологические налоги, направленные на защиту окружающей природной среды.

Во многих странах:Германии, Великобритании, России - вышестоящие органы власти принимают участие в формировании доходов нижестоящих бюджетов в части, касающейся бюджетных налоговых поступлений, тем самым выравнивая положение бюджетов, изымая часть налоговых поступлений от одних бюджетов и добавляя регулирующие доходы другим местным бюджетам.

Одной из особенностей регулирования местных бюджетов в Российской Федерации является широкое применение трансфертов. Основным достоинством применения этого способа регулирования доходов местных бюджетов является то, что размер трансферта рассчитывается на основе единой для всех территорий методики, что исключает субъективность, присущую иным методам регулирования доходов региональных бюджетов.

Одной из целей проводимой в России реформы местного самоуправления является укрепление местных бюджетов и усовершенствование бюджетной системы страны. В диссертационной работе обосновано, что данная реформа требует значительной доработки. Так, в реформе не учтено, что при построении муниципальных образований «первого уровня» (сельских поселений) большинство вновь образованных муниципалитетов не будут иметь собственной налогооблагаемой базы, которая могла бы позволить в достаточной мере обеспечить финансовые потребности территории. При этом предлагаемый механизм бюджетного выравнивания с помощью отрицательных трансфертов имеет ряд недостатков, которые не позволят в должной мере гарантировать финансовую обеспеченность «бедных» муниципалитетов и в то же время могут породить незаинтересованность «богатых» муниципальных образований в дальнейшем развитии территории.

В этой связи представляется необходимым устанавливать размеры отчислений от регулирующих налогов таким образом, чтобы общий объем доходов местного бюджета был не ниже минимального уровня, устанавливаемого законом о федеральном бюджете на соответствующий год для данного региона.

Экономически не обоснована, на наш взгляд, и имеющаяся система местных налогов. На сегодняшний день за муниципалитетами закреплены наименее собираемые налоги, причем органы местного самоуправления, во-первых, не наделены самостоятельными полномочиями по их сбору и контролю за собираемостью, а во-вторых, не имеют реальных рычагов воздействия на налогоплательщиков-недоимщиков и на формирование налогооблагаемой базы.

Кроме того, муниципальные образования, уже длительное время находящиеся в тяжелом финансовом положении, в основном не имеют и источников неналоговых доходов, так как ликвидное муниципальное имущество либо приватизировано, либо отсутствует по иным причинам, а муниципальные предприятия находятся в стадии банкротства (в основном, это предприятия жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, учреждения культуры).

В ходе диссертационного исследования выявлены также и недостатки реформирования расходных полномочий муниципалитетов. В частности, в новом законе о местном самоуправлении в перечне вопросов местного значения отсутствует вопрос об организации содержания детей в детских дошкольных учреждениях, хотя решение данного вопроса традиционно относится к социально значимым, публичным задачам, он носит исключительно поселенческий характер и может быть отнесен к уровню поселений.

К компетенции поселенческого уровня отнесено содержание и строительство дорог в границах поселений, кроме дорог федерального и регионального значения, однако в границах поселений могут находиться и дороги районного значения, содержание и строительство которых отнесено к компетенции районного уровня местного самоуправления и может быть делегировано органам местного самоуправления лишь в соответствии с порядком, предусматриваемым законом, и с соответствующим финансовым обеспечением.

Представляется неоправданным изъятие из компетенции местного самоуправления всех вопросов финансового обеспечения учебного процесса, включая содержание зданий (расходы на хозяйственные нужды). В соответствии с принципом субсидиарности, существующей европейской и российской практикой эти вопросы в немалой степени относятся к сфере интересов местного самоуправления, могут быть реализованы на этом уровне надлежащим образом и, соответственно, отнесены к задачам муниципалитетов.

Особенно очевидна неправомерность изъятия из компетенции муниципалитетов расходов на содержание и эксплуатацию зданий («хозяйственные нужды»), так как все образовательные заведения являются муниципальными учреждениями, учредителем которых является муниципальное образование, которое утверждает смету расходов, в том числе и на хозяйственные нужды. Именно муниципалитеты принимают меры к обеспечению учебных заведений коммунальными услугами (данный вопрос вообще «выпал» из числа вопросов местного значения).

Таким образом, представляется, что принятые новые законы предназначены для решения проблемной ситуации - отсутствия средств у муниципалитетов в результате изъятия полномочий у последних вместо наделения их средствами, что, на наш взгляд, является ошибочным подходом к решению проблемы муниципальных финансов.

Во 2 главе «Анализ финансового механизма формирования доходной части бюджетов муниципальных районов Краснодарского края (на примере муниципального бюджета Крымского района)» исследована структура и механизм формирования бюджета Крымского района, проведен анализ влияния налоговых доходов на формирование доходной части районного бюджета, выявлена специфика мобилизации неналоговых доходов районного бюджета в современных условиях.

Основные доходные статьи бюджета и динамика изменения доходной части бюджета в 2002-2005 годах отражена в таблице 1.

Таблица 1. Динамика изменения налоговых доходов бюджета Крымского района (без учета остатка бюджетных средств предыдущего периода), (тыс. руб.) По данным Финансового управления Администрации Крымского района Краснодарского края

В целом, доля налоговых доходов в структуре собственных доходов бюджета Крымского района за период 2002 - 2004 г.г. составила в среднем 92, 1%, в 2005 г. - 86%, а по отношению к общим доходам бюджета - 40, 1 % (2005 г. - 54, 7 %), при этом этот показатель снизился с 52, 2 % в 2002 г. до 28, 5% в 2004 г.

В среднем для консолидированного бюджета Краснодарского края, в соответствии с отчетами об исполнении консолидированного бюджета Краснодарского края за 2002, 2003, 2004 г.г., этот показатель составил 56%. В сравнении с другими муниципальными районами Краснодарского края, по данным за 2003 год, средняя доля налоговых доходов в сумме собственных доходов - 89, 16% (от 95, 9% в Мостовском районе, до 71, 7% в г. Туапсе). При этом в районах с сопоставимой с Крымским районом экономикой и численностью населения данный показатель составляет: 87, 5% - Славянский район, 90, 6% - Динской район. Остальные налоговые поступления в местный бюджет производятся за счет регулирующих налогов и сборов.

Ухудшение экономической ситуации в районе негативно отразилось на состоянии муниципальных финансов, и по многочисленным показателям Крымский район имеет очень низкие показатели по сравнению с другими территориями. Так, по объему недоимки район находится на 42 месте (удельный вес недоимки в налоговых доходах во все уровни бюджетной системы - 16, 1%, причем показатель прироста недоимки один из самых высоких в крае - 10 % (46 место), по выполнению плана по налоговым доходам - 33 место, значительно снизились темпы роста налоговых доходов - с 4 места на 01.05.2003 г. на 20 место в крае по состоянию на 01.11.03 г., а по общему объему темпов роста доходной части бюджета на 1 января 2005 года Крымский район находится на 45 месте среди 48 муниципалитетов. Для сравнения, в других муниципальных образованиях со сходной структурой экономики и примерно с такой же численностью населения (в Крымском районе - 126 тыс. чел., в Славянском районе - 130 тыс. чел., в Динском районе - 119 тыс. чел.) указанные показатели выше.

Так, по объему недоимки Славянский район находится на 16 месте - 5, 71% к объему налоговых доходов, поступивших во все уровни бюджетной системы, а прирост составляет 2, 9 % (28 место). В Динском районе объем недоимки составляет 12, 86 % (38 место), а прирост - 8% (45 место). По выполнению плана по налоговым доходам Славянский район находится на 39 месте, а Динской район - на 30 месте.

По темпам роста налоговых доходов Славянский район занимает 39 место, Динской район - 30 место. По состоянию на 1 января 2005 г. темпы роста доходной части бюджетов в данных районах составили:

в Славянском районе - 120, 7% (33 место),

в Динском районе - 114 % (43 место).

На наш взгляд, такое резкое отличие состояния доходной части бюджета в данном случае связано, прежде всего, с различными нормативами отчислений по наиболее крупным и собираемым налогам, что видно из сравнительной таблицы 2.

Нормативы, указанные в таблице 2, установлены Законами Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. N 530-КЗ «О краевом бюджете на 2003 год», от 26 декабря 2003 г. N 653-КЗ «О краевом бюджете на 2004 год» и от 28 декабря 2004 г. N 817-КЗ «О краевом бюджете на 2005 год».

Таблица 2. Сравнительная таблица нормативов отчислений по наиболее крупным налогам, % Источник: законы Краснодарского края о краевом бюджете на 2003, 2004, 2005 г.г.

Как видно из таблицы 2, разница существенная, а если учесть, что НДФЛ и налог на прибыль являются наиболее собираемыми налогами, то в абсолютных показателях разрыв еще более нагляден. Одной из основных причин закрепления за Крымским районом низких нормативов отчислений по данным налогам явилось то, что за районным бюджетом закреплены нормативы отчислений от акцизов на вино-водочную продукцию, производители которой отсутствуют в Славянском и Динском районах. Однако существующая методика расчета нормативов отчислений учитывает только лишь количество предприятий - плательщиков акцизов, но не фактическое поступление акцизов в бюджет.

Отсутствие четкой методики расчета нормативов отчислений, которая учитывала бы не только количественные показатели (общее количество предприятий на территории района, производственная мощность оборудования и так далее), но и фактическое состояние экономики муниципалитета, приводит к нерациональному использованию бюджетных средств и к еще большему усилению экономической дифференциации уровня жизни даже в соседних районах. Так, если в Крымском районе уровень бюджетной обеспеченности на душу населения составляет 5916 руб., то в соседнем Славянском районе - 7918 руб. Для сравнения, в среднем по Краснодарскому краю этот показатель равен 8045 руб. и колеблется от 23734 руб. в г. Туапсе до 1259 руб. в Отрадненском районе.

Структура неналоговых доходов бюджета Крымского района представлена на рисунке 1:

Рисунок 1. Структура неналоговых доходов бюджета Крымского района Составлено автором

В некоторых муниципальных образованиях края доля неналоговых доходов в сумме собственных доходов составляет 28, 3% (г. Туапсе), 20% (Темрюкский район), 17% (Павловский район). На наш взгляд, это прежде всего связано с высокой стоимостью муниципального имущества и арендных платежей (г. Туапсе, Темрюкский район) или с низкими объемами налоговых поступлений на территории (Павловский район).

Таблица 3. Динамика изменения неналоговых доходов бюджета Крымского района (без учета остатка бюджетных средств предыдущего периода), (тыс. руб.) По данным Финансового управления Администрации Крымского района Краснодарского края

Как видно из таблицы 3, наблюдается рост неналоговых доходов даже при уменьшении объема собственных доходов бюджета.

Данное явление характерно практически для всех муниципальных образований Краснодарского края. Так, в Северском районе прирост неналоговых поступлений в 2003 году составил 378, 1 %, в Щербиновском районе - 357, 6 %, в Славянском районе - 348, 3%, в Динском районе - 237, 1%. В среднем по Краснодарскому краю за данный период прирост составил 185%. Уровень поступления неналоговых доходов во многом говорит о работе органов исполнительной власти муниципального образования, так как именно их непосредственная работа может оказать влияние на объемы данных платежей. Однако и в данном случае прослеживается финансовое влияние вышестоящего бюджета на формирование доходов бюджетов муниципальных образований путем установления нормативов отчислений от региональных налогов. Степень такого влияния видна из таблицы 4.

Таблица 4. Влияние изменения нормативов отчислений на сумму поступлений Отчет Финансового управления Администрации Крымского района Краснодарского края по поступившим налогам и сборам за 2003-2005 гг.

Таким образом, из таблицы 4 видно, что при установлении 100 - процентного норматива отчислений размер неналоговых доходов значительно увеличивается. При этом необходимо заметить, что в соответствии со ст. 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации административные штрафы подлежат перечислению в местный бюджет по месту наложения взыскания, то есть при применении 100-процентного норматива отчислений сумма поступлений от применения штрафных санкций составила бы 5810 тыс. руб., а общая сумма неналоговых поступлений от данных статей доходов в 2005 году более чем в 2 раза превысила уровень 2004 года.

Закрепление нормативов на постоянной (долговременной) основе по неналоговым доходам, на наш взгляд, позволило бы значительно укрепить финансовое положение местного бюджета, повысить заинтересованность органов местного самоуправления по работе в данном направлении.

Анализ доходной части бюджета Крымского района показал, что для местного бюджета большинства муниципальных образований Краснодарского края характерны черты:

- зависимость от средств бюджетов вышестоящего уровня;

- низкий уровень собственных налоговых и неналоговых доходов, обусловленный, в первую очередь, слабой экономикой района и закреплением за муниципалитетом наименее собираемых налогов;

- отсутствие эффективной методики расчетов нормативов отчислений от регулирующих налогов и сборов. Это приводит к экономически не обоснованному и во многом субъективному подходу краевых органов власти при распределении бюджетных средств на очередной финансовый год;

- наращивание на протяжении нескольких лет кредиторской задолженности муниципалитета из-за необеспеченности федеральных мандатов;

- отсутствие у местных органов власти реальных рычагов воздействия на предприятия-недоимщиков по налогам и сборам;

- недостаточное участие банковского капитала в формировании доходной части местного бюджета и в целом - в экономике района.

В то же время недостаточная наполняемость местного бюджета «вынудила» местные органы власти активизировать работу с неналоговыми источниками доходов, повысить эффективность использования муниципального имущества, проводить поиск новых методов работы с налогоплательщиками и привлечения инвесторов. Это позволило увеличить поступления неналоговых доходов и удержать уровень доходов местного бюджета на прежнем уровне.

В третьей главе «Направления совершенствования формирования доходной части районных бюджетов» предложены перспективные направления реформирования и оптимизации расходных полномочий и доходов районных бюджетов, выявлены источники мобилизации дополнительных (резервных) источников доходов районных бюджетов.

Проведенные в диссертационном исследовании расчеты расходов и налоговых поступлений по ставкам и нормативам, действующим на сегодняшний день по сельским поселениям, образованным на территории города Крымска и Крымского района, показывают, что по большинству территорий поступления доходов крайне низкое и колеблется от 191407 тыс. руб. (городское поселение - г. Крымск) до 667 тыс. руб. (Южное сельское поселение). Соответственно, сильно отличается и уровень бюджетных доходов на душу населения (таблица 5).

При этом заметим, что на сегодняшний день в Крымском районе обеспеченность доходами бюджета на 1 человека составляет 2386 руб. Для повышения эффективности распределения трансфертов считаем целесообразным использовать способ доведения бюджетной обеспеченности беднейших муниципалитетов до максимально возможного уровня. Данный способ распределения трансфертов можно представить как последовательность нескольких этапов.

Таблица 5. Доходы бюджета на душу населения на территориях сельских поселений Крымского района (без учета финансовой помощи) По данным Финансового управления Администрации Крымского района Краснодарского края

*-на территории округа находятся подразделения ОАО «Роснефть-Кубаньнефтепродукт»

На первом этапе муниципалитету с наиболее низкими подушевыми расчетными доходами (для Краснодарского края это Щербиновский и Белоглинский районы, соответственно 1735 руб. и 2104 руб. на душу населения) передается такой объем средств, который позволяет довести его подушевые расчетные доходы до уровня этого показателя у следующего по уровню подушевых расчетных доходов муниципалитета (Ейский район-2914 руб., Динской район-2725 руб.). На втором этапе двум самым бедным муниципалитетам передается столько средств, сколько необходимо, чтобы довести их подушевые расчетные доходы (с учетом средств, переданных на первом этапе) до уровня подушевых расчетных доходов третьего муниципалитета (Успенский район - 3117 руб., город Ейск - 3036 руб.). И действовать так до тех пор, пока не будет исчерпан весь объем средств фонда финансовой поддержки. Этот способ, на наш взгляд, позволяет достичь наибольшего выравнивания бюджетной обеспеченности.

По мнению соискателя, улучшение самообеспеченности территорий и одновременно реализация стимулирующих функций межбюджетных отношений должна предполагать:

закрепление за местным бюджетом определенных налоговых источников в полном объеме (местные налоги) и совместных налогов через постоянные процентные доли или разделение ставок;

в случае недостаточности средств для покрытия минимально необходимых расходов, использование межбюджетного регулирования, которое производится, в первую очередь, путем установления временных нормативов отчислений от регулирующих налогов в течение ряда лет, а лишь затем - посредством безвозмездных перечислений из вышестоящего бюджета;

использование способов межбюджетного регулирования с учетом особенностей муниципального образования, его потенциальных возможностей при соблюдении обязательного условия сохранения заинтересованности органов местного самоуправления в развитии подведомственной территории и поиске дополнительных источников доходов.

Требуется более детальная проработка вопросов в области межбюджетных взаимоотношений, в частности проблемы выравнивания бюджетной обеспеченности. Необходим также пересмотр состава налоговых доходов местного бюджета.

Считаем, что имеется определенный резерв в росте доходов от платежей по пользованию лесным фондом, объектами животного и водного мира, водными ресурсами. На сегодняшний день учетная политика предприятий, использующих природные ресурсы, позволяет осуществлять контроль за реальным их использованием. Однако для реализации муниципалитетами своих полномочий требуется создание муниципальной налоговой службы или наделение соответствующими полномочиями местных финансовых органов. Это необходимо потому, что налоговые инспекции, которые сегодня входят в структуру федеральных органов власти, зачастую стремятся к выполнению плановых заданий по федеральным и региональным налогам, «забывая» при этом о поступлениях в местный бюджет. Данные полномочия должны быть сопоставимы с полномочиями государственных налоговых органов, но лишь в части контроля за платежами, поступающими в местный бюджет.

По мнению соискателя, мог бы иметь положительный эффект возврат к прежней схеме предоставления имущественных вычетов по налогу на доходы физических лиц на предприятии-работодателе, а не налоговым органом по месту жительства. Это позволило бы избежать ситуации, когда налог на доходы уплачивается в одном субъекте бюджетных отношений, а вычет предоставляется в другом.

Учитывая, что доля налога на доходы физических лиц, поступающая в федеральный бюджет, составляет менее 1%, считаем, что данный налог 100 - процентно должен быть закреплен за консолидированным бюджетом субъектов Российской Федерации.

Целесообразно установить более продуманные коэффициенты налога на совокупный доход, так как существующая сегодня методика их расчетов лишает муниципальные образования гибкости в установлении данного налога, в то время как именно он является основным экономическим инструментом, способным реально влиять на создание более благоприятных экономических условий. Так, в соответствии со ст. 346.27 и ст.346.29 Налогового Кодекса, коэффициенты, применяемые к базовой доходности и учитывающие совокупность особенностей ведения предпринимательской деятельности в различных муниципальных образованиях, особенностей населенного пункта или места расположения (К1), определяются по установленной Кодексом формуле на основе кадастровой стоимости земли по месту осуществления деятельности налогоплательщиком, а коэффи...