Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Специальности: 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит

08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством

(теория управления экономическими системами)

РОЛЬ КАЗНАЧЕЙСТВА В ПОВЫШЕНИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫМИ СРЕДСТВАМИ

Комарова Анна Валерьевна

Ростов-на-Дону - 2006

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Недостаточная эффективность государственного управления обуславливает большое количество неудач при осуществлении преобразований в России, реализации стратегических программ развития и конституционно установленных приоритетов государственного развития. Повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти и качества реализации ими государственных функций и предоставления государственных услуг стало лейтмотивом всех крупных реформ государственного управления, осуществлявшихся за последние годы.

В «Программе социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу» №1814-р от 21.12.2000г. принята модель социально ориентированной рыночной экономики, которая строится на принципах конституционных гарантий личных прав и свобод граждан, свободы предпринимательства, социального партнерства. Социальная ориентация рыночной экономики делает необходимым поиск новых методов и инструментов аккумуляции, структуризации и расходования федеральных и региональных средств в рамках изменяющейся структуры предпочтений населения.

Бюджетные ресурсы служат основой для осуществления социальных и экономических преобразований, поэтому особую актуальность приобретает повышение эффективности работы государственных органов управления бюджетными средствами, а именно развивающейся казначейской системы РФ.

Казначейство является тем органом государственной власти, который может преодолеть противоречия, возникающие в системе государственного управления финансами, обеспечив формирование ресурсов через одну структуру по единым правилам, что приведет к универсальности бюджетного процесса. Элементы планирования и прогнозирования, реализуемые через систему казначейства дают возможность обеспечить увязку целей макроэкономической политики с целями региональных и местных образований. Единство контроля дает возможность оценивать результаты использования бюджетных средств, во-первых оперативно, во-вторых определять конкретную эффективность при решении каждой задачи.

Казначейство также обладает потенциалом по осуществлению контроля за соблюдением установленной законодательными органами власти структурой формирования и использования бюджетных ресурсов, что приводит к более согласованной работе органов законодательной и исполнительной власти и государственному управлению, в большей степени ориентированному на интересы населения.

Эффективное использование потенциала казначейства дает возможность перейти к функциональному бюджету, в котором, наряду с традиционными статьями затрат, будут присутствовать важнейшие задачи, финансирование и решение которых обеспечивает социально-экономический прогресс государства. Это позволяет повысить эффективность использования ограниченных ресурсов.

Оптимизация работы казначейства должна осуществляться в двух направлениях: поиск эффективного решения текущих проблем функционирования и построение эффективной стратегии развития казначейства при поддержании баланса между принципами бюджетного федерализма и единства функционирования бюджетной системы РФ.

Степень разработанности проблемы. Теоретико-методологические аспекты государственного управления финансами, касающиеся проблем эффективности функционирования государственных органов власти, рассматриваются в трудах Э. Аткинсона, Дж.Стиглица, П. Самуэльсона, Дж. Бьюкенена, В.Нисканена Г.Саймона, В.А. Козбаненко, А.Бака, К.Ридли, Г.Симона, Д. Брэдфорда, Р. Мальта, У. Оатса и др.

Проблемам формирования, распределения и контроля использования бюджетных средств, характеристике казначейской и банковской моделей управления бюджетом посвящены работы Т. Тер-Минассян, П.Паренте, П.Мартинес-Мендес, Н.Г.Ивановой, Т.Д.Маковник, С.Е.Прокофьева, Г.Б.Поляка, В.В.Бессонова, В.Н. Натарова и др.

Перспективы и современные тенденции развития казначейской системы контроля и использования бюджетных средств отражены в исследованиях Т.Г.Нестеренко, В.Ф. Костюченко, М.Е. Чичилева, А.И. Бирюкова, А.Г. Грязновой, С.И. Лушина, Н.М. Сабитовой и др.

Процесс реформирования бюджетной системы России, необходимость создания адекватной ей рациональной многоуровневой казначейской системы вызывает живую дискуссию среди ученых-экономистов, привлекает внимание широкого круга специалистов как непосредственно занятых в системе федерального казначейства, так и аналитиков в области права, управления, многих политологов. Однако специальных научных разработок, посвященных исследованию качественного повышения эффективности многообразных форм контроля использования бюджетных ресурсов, а также проблеме эффективности управления бюджетными средствами через казначейство, оценке предельной производительности ресурсов существует недостаточно.

Практическая значимость и научная актуальность комплексного изучения данной проблематики предопределили выбор темы настоящего исследования, определив его цели и этапные задачи.

Цель и задачи исследования. Целью диссертации является обоснование системы управления бюджетными средствами, позволяющей реализовать потенциальные возможности казначейства в обеспечении единства формирования, распределения, контроля и использования бюджетных средств в соответствии с приоритетными интересами населения в рамках установленной законодательными органами власти структуры доходных источников, а также приоритетов и ограничений использования бюджетных ресурсов, то есть в обеспечении эффективного государственного управления бюджетными средствами.

В соответствии с поставленной целью сформулированы следующие задачи, вытекающие из логики диссертационного исследования:

- Разработать концептуальные основы повышения эффективности управления бюджетными средствами на основе реализации потенциальных возможностей казначейства в обеспечении единства управления бюджетными средствами;

- Определить основные критерии, условия и функции эффективной организации управления бюджетными средствами;

- Выявить исторические особенности, а также тенденции российской и международной практики казначейского управления бюджетными средствами;

- Обосновать систему методов и инструментов, обеспечивающих совершенствование распределения и повышение эффективности контроля государственного управления бюджетными средствами;

- Разработать методические подходы для оценки и управления эффективностью бюджетных расходов.

Объектом исследования является целостный процесс управления бюджетными средствами и роль казначейства в этом процессе.

Предметом исследования являются финансово-экономические отношения, обеспечивающие процесс участия органов Федерального казначейства РФ в управлении бюджетными ресурсами.

Теоретико-методологическая основа исследования. Концептуально проведенное исследование опирается на фундаментальные работы по теории экономических систем, теории экономики общественного сектора, теории государственного и муниципального управления, теории государственных и муниципальных финансов, теории общественного выбора, а также идей в области формирования экономического равновесия на финансовых рынках классиков научной мысли и современных отечественных ученых. Методологически автор стремился осуществлять свои исследования в русле системного подхода, используя программно-прогнозные и нормативные материалы, а также методические разработки федеральных и региональных органов власти.

Инструментарно-методический аппарат. В ходе исследования использовались как общенаучные, так и специальные методы экономического анализа: системно-функциональный и диалектический методы позволили определить роль казначейства в процессе обеспечения единства формирования, использования и контроля бюджетных средств, историко-логический метод применялся при выявлении тенденций развития роли и места казначейства РФ в федеральной и региональной бюджетной системе; компаративный метод показал возможность применения в современных российских условиях опыта зарубежных стран, использующих казначейскую систему исполнения бюджета; балансовый и экономико-математический методы послужили инструментарием для создания методики оценки эффективности использования бюджетных средств.

В диссертации применены методы графического отображения функциональных зависимостей и схематического представления взаимосвязей анализируемых явлений.

Информационно - эмпирическая база диссертационного исследования представлена информационными, аналитическими и статистическими данными МВФ, Комитета Российской Федерации по статистике, статистическими данными Министерства финансов РФ, Федерального казначейства России, управления Федерального казначейства по Липецкой области.

Нормативно-правовую основу диссертационного исследования составляют Конституция РФ, Гражданский Кодекс РФ, Бюджетный Кодекс РФ, Налоговый Кодекс РФ, федеральные законодательные акты и другие официальные документы государственных органов РФ, региональные и ведомственные нормативные акты, регулирующие процесс исполнения бюджета региона, а также федеральные законодательные акты, регламентирующие процесс реформирования бюджетной системы региональных и местных финансов, а также межбюджетных отношений.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в том, что потенциальные возможности казначейства в повышении эффективности воздействия на бюджетный процесс могут быть реализованы посредством применения системной концепции, нацеленной на обеспечение единства процесса текущего управления бюджетными средствами со стратегической ориентацией совершенствования распределения бюджетных ресурсов на обеспечение его более полного соответствия потребностям населения, а также на расширение форм и способов контроля использования бюджетных ресурсов, развитие элементов управления предельной производительностью этого использования в соответствии с системой критериев повышения эффективности.

Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту.

По специальности 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит».

1. Являясь универсальным инструментом кассового исполнения и текущего контроля использования бюджетных ресурсов, обладая на основе принципа единого счета возможностями обобщения разносторонней информации о бюджете, казначейство потенциально способно повысить эффективность государственного управления бюджетными ресурсами при помощи ограничения эгоизма частных и ведомственных интересов распорядителей и получателей бюджетных средств, достижения более полного соответствия бюджетных расходов утвержденному бюджету и изменяющейся структуре предпочтений населения.

Данные возможности могут быть использованы на основе разработки и применения системной концепции повышения эффективности государственного управления бюджетными средствами через органы Федерального казначейства.

2. Элементами системной концепции, обеспечивающей повышение эффективности использования бюджетных ресурсов, являются:

- определение новой миссии казначейства, как финансового института, потенциально способного обеспечить унифицированную и эффективную деятельность по управлению бюджетными ресурсами и в рамках реализации общественных предпочтений;

- формулировка системы конкретных экономических критериев эффективности использования бюджетных средств, а также условий реализации этих критериев;

- разработка системы позитивных воздействий (функций) казначейства на экономическое развитие государства;

- прогнозирование тенденций развития роли казначейства в управлении бюджетными средствами в российских условиях;

- разработка модели двойного подчинения органов Федерального казначейства Министерству финансов в процессе текущего управления исполнением бюджета и органам представительной власти с целью обеспечения их информацией в процессе подготовки и усовершенствования бюджетных проектировок;

- внедрение принципов бюджетного администрирования, позволяющих ускорить переход к высокой эффективности управления бюджетными ресурсами казначейством;

- предложение системы методов, инструментов гибкого перераспределения бюджетных средств в соответствии с предельной производительностью их использования на отдельных направлениях бюджетной политики.

Поэтапный переход от унифицированной системы исполнения всех видов бюджета к внедрению методов управления предельной производительностью использования бюджетных средств, и, наконец, к гармоничному сочетанию текущего исполнения бюджета и стратегического управления распределением и использованием бюджетных ресурсов позволяет осуществить эволюционную реализацию системной концепции.

3. Повышение эффективности воздействия казначейства на процесс управления бюджетными средствами может быть обеспечено посредством внедрения системы конкретных экономических критериев эффективности этого управления, нацеленных на эффективное перераспределение бюджетных ресурсов между рыночным и бюджетным секторами, распределение ресурсов в соответствии с реальной структурой потребностей населения и минимизацию издержек в процессе мобилизации бюджетных средств и организации их использования.

Система условий реализации критериев эффективности включает наличие эффективного государственного механизма быстрой реакции на результаты общественного выбора; механизма, отвечающего за мобилизацию бюджетных средств и перераспределение их между рыночным и общественным секторами в соответствии с реальными потребностями населения; механизма, отвечающего за реализацию принципов бюджетного федерализма.

4. Оценка эффективности государственного управления бюджетными ресурсами в настоящее время базируется на сопоставлении планируемого и фактического использования бюджетных ресурсов. Применение набора инструментов и методов предварительного и последующего контроля, методик прогнозирования и оценки предельной эффективности использования бюджетных средств при решении отдельных задач позволяет более оперативно и гибко перераспределять бюджетные средства, обеспечивая повышение эффективности их использования.

По специальности 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством (теория управления экономическими системами)»

1. Повышение эффективности казначейского управления бюджетными ресурсами может быть основано на двустороннем процессе совершенствования текущего функционального единства использования бюджетных средств, в рамках подчиненности казначейства Министерству финансов, при одновременной реализации стратегической направленности бюджетного процесса на осуществление предпочтений населения, в рамках подотчетности казначейства органам представительной власти, в вопросах исполнения и контроля соответствия бюджетных расходов бюджетному законодательству, а также оценки эффективности данных бюджетных расходов.

2. Последовательное повышение эффективности воздействий казначейства на бюджетный процесс возможно посредством расширения его функций в сфере среднесрочного и долгосрочного планирования, предварительного и последующего контроля использования бюджетных средств, анализа эффективности этого использования, подготовки предложений по совершенствованию распределения бюджетных ресурсов. Казначейство также может принимать участие в решении ряда ситуационных задач, которые со временем могут перейти в категорию постоянных функций казначейства, таких как участие в управлении государственным долгом, операции с государственными ценными бумагами.

3. Концепция бюджетного администрирования базируется на преодолении ведомственного и утверждении общегосударственного подхода к организации использования бюджетных ресурсов и реализуется посредством принятия специального законодательного акта, а также предполагает взаимное дополнение, эффективное комбинирование с реализацией синергетического эффекта и унификацию функций органов государственного управления и самоуправления в бюджетном процессе. В рамках общегосударственного бюджетного администрирования казначейству отводится роль стратегического инструмента, использование которого высшими органами исполнительной и представительной власти способно существенно усилить единство процессов функционирования, распределения и контроля бюджетных ресурсов в целях более полного удовлетворения потребностей населения.

Научная новизна диссертационной работы состоит в выявлении потенциальных возможностей, а также в разработке направлений и методов повышения эффективности управления казначейством бюджетными средствами на основе системной концепции, актуализирующей его роль в процессе совершенствования государственного управления бюджетными средствами.

Элементы научной новизны состоят в следующем:

По специальности 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит».

1. Обоснована потенциальная возможность казначейства обеспечить повышение эффективности бюджетного процесса за счет ограничения эгоизма частных и ведомственных интересов распорядителей и получателей бюджетных средств, достижения более полного соответствия бюджетных расходов утвержденному бюджету, совершенствования способов распределения бюджетных ресурсов в соответствии с изменяющейся структурой предпочтений населения.

Этот потенциал может быть раскрыт и использован посредством применения системной концепции повышения эффективности государственного управления бюджетными ресурсами.

2. Разработана системная концепция повышения эффективности государственного управления бюджетными ресурсами, которая включает в себя следующее: выявление потенциала казначейства в повышении эффективности управления бюджетными средствами посредством ориентации его деятельности на специфические критерии эффективности и создание условий для их достижения, гармонизации и расширения состава его функций в рамках его двойного подчинения Министерству финансов и органам представительной власти, в обосновании и реализации его активной роли в управлении предельной производительностью использования бюджетных ресурсов.

Предложенная трехэтапная реализация системной концепции, позволит обеспечить последовательный переход сначала к унифицированной системе управления исполнением всех видов бюджета, затем к внедрению инструментов и методов управления предельной производительностью использования бюджетных средств, и, наконец, - к гармоничному сочетанию функций текущего исполнения бюджета и стратегического управления бюджетными ресурсами.

3. Сформулированы специфические критерии эффективности организации государственного управления бюджетными средствами в современных условиях, заключающиеся в обеспечении эффективного перераспределения бюджетных ресурсов между рыночным и бюджетным секторами, перераспределения ресурсов в соответствии с реальной структурой потребностей населения и минимизации издержек в процессе мобилизации бюджетных средств и организации их использования. Также установлена система условий, которая может обеспечить наиболее полное соответствие функционирования казначейства разработанным критериям эффективности.

Эти критерии позволяют совершенствовать деятельность казначейства одновременно по нескольким наиболее значимым направлениям и позволяют оценивать эффективность функционирования казначейства по принципу соответствия его деятельности предложенным критериям эффективности.

4. Разработана методика, обеспечивающая возможность гибкого и мобильного распределения и контроля за эффективностью применения бюджетных средств в соответствии с предельной производительностью их использования на наиболее значимых направлениях бюджетной политики.

Эта методика позволяет осуществлять расходование бюджетных ресурсов в соответствии с реальной структурой предпочтений населения, и оперативно реагировать на изменение эффекта от бюджетных расходов.

По специальности 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством (теория управления экономическими системами)»

1. Обобщены и структурированы основные функции государственного управления бюджетными ресурсами, непосредственно реализуемые казначейством. Обоснована необходимость придания казначейству дополнительных функций, заключающихся в осуществлении предварительного и последующего контроля эффективности использования бюджетных средств и, на основе этого, участии в среднесрочном и долгосрочном планировании распределения бюджетных ресурсов. Выявлен набор систематически решаемых казначейством ситуационных задач, имеющих тенденцию превращения в функции казначейства, к которым можно отнести участие казначейства в управлении государственным долгом, операциях с государственными ценными бумагами.

Осуществление новых функций позволит более гибко и эффективно управлять бюджетными ресурсами в соответствии с предпочтениями населения.

2. Предложено совершенствование организационной структуры органов федерального казначейства, заключающееся в реализации модели двойного подчинения. Таким образом, в рамках текущей деятельности сохранится подчиненность казначейства Министерству финансов РФ, а при решении стратегических задач контроля целевого использования бюджетных ресурсов и разработки предложений по повышению эффективности использования бюджетных ресурсов рекомендуется подчинить казначейство органам представительной власти.

Это позволит наиболее полно использовать потенциал казначейства как института государственной власти, обеспечивающего единство исполнения бюджетного процесса с одной стороны, и стратегическую ориентацию бюджетного процесса на более полное соответствие потребностям населения с другой стороны.

3. Разработана концепция бюджетного администрирования для органов Федерального казначейства, предполагающий унификацию нормативной базы, методов и структур управления всеми подразделениями казначейства, переход от формального исполнения бюджета к контролю и оценке эффективности бюджетных потоков, а также поэтапное приведение в соответствие внутренней структуры, функций и полномочий казначейства с его двойным подчинением Министерству финансов и органам представительной власти.

Применение данной концепции в деятельности казначейства позволяет ускорить переход к формированию более совершенной системы государственного управления бюджетными средствами, а также актуализировать роль казначейства в обеспечении единства процессов функционирования, распределения и контроля использования бюджетных ресурсов.

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что оно уточняет понимание институциональной природы казначейства, концептуальные основы участия казначейства в эффективном распределении, контроле и использовании бюджетных ресурсов.

Ряд теоретических положений и выводов может быть использован в учебных курсах «Финансы», «Государственное и муниципальное управление», «Бюджетная система РФ», «Управление доходами бюджетной системы», а также в ряде специальных курсов.

Практическая значимость диссертационного исследования. Обоснованы меры, обеспечивающие повышение роли казначейства в организации эффективного контроля и использования бюджетных ресурсов. Методики оценки предельной эффективности использования бюджетных средств позволяют более точно определять вклад отдельных звеньев в систему управления бюджетными средствами, в организацию их эффективного использования в народном хозяйстве, носят прикладной характер и могут обеспечить повышение эффективности функционирования органов казначейского исполнения бюджета за счет использования их в практике проведения плановых и контрольных мероприятий.

Разработанные принципы бюджетного администрирования способны обеспечить повышение эффективности управления бюджетными средствами на федеральном и региональном уровнях бюджетной системы за счет унификации текущих процедур казначейского исполнения бюджета.

Апробация работы. Основные положения и выводы, полученные автором, докладывались на кафедре бухгалтерского учета и финансов ЛГТУ, а также на ряде научно-практических конференций в 2000-2006 гг. в городах Липецке, Воронеже, Пензе. По результатам диссертационного исследования опубликовано 4 работы общим объемом 1, 7 печатных листа (в том числе лично авторских 1, 7 п. л.)

Структура работы. Структура диссертации отражает логику, порядок исследования и алгоритм решения поставленных задач. Диссертационное исследование состоит из введения, восьми параграфов, объединенных в три главы, заключения, списка использованных источников, 3 приложений, содержит 11 рисунков, 5 таблиц.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационной работы, определяется степень разработанности поставленной проблемы, формулируются цель и задачи исследования, излагаются основные положения, выносимые на защиту, элементы научной новизны, теоретическая и практическая значимость работы.

В первой главе «Экономические основы эффективной организации управления бюджетными средствами и роль казначейства в этой организации» предложена и обоснована системная концепция управления финансами, реализующая потенциальные возможности казначейства в обеспечении единства управления бюджетными средствами в интересах населения.

В рамках данной концепции обосновывается сущность казначейства, как финансового института, способного обеспечить эффективное единство управления бюджетными средствами. Предлагаются экономические критерии эффективности использования бюджетных средств, а также условия их реализации. Обосновывается система позитивных воздействий (функций) казначейства на экономическое развитие государства. Определяются тенденции развития роли казначейства в управлении бюджетными средствами в специфических российских условиях. И, наконец, разрабатывается система методов, инструментов гибкого перераспределения бюджетных средств в соответствии с предельной производительностью их использования на отдельных направлениях бюджетной политики.

В первом разделе проведен анализ эволюции подходов к оценке эффективности государственного управления и выявлены основные противоречия в процессе осуществления государственного управления, а также закономерности развития, позволяющие адаптировать определенные способы оценки к специфике российского государственного управления.

Особое внимание уделено оценке эффективности государственного управления бюджетными средствами, так как именно бюджетные средства являются основой для осуществления всех государственных управленческих воздействий.

В ходе исследования автором устанавливается, что эффективная организация управления бюджетными средствами региона - это, прежде всего, управление бюджетными средствами, соответствующее критериям эффективности государственного управления вообще и создающее необходимые условия, при которых эта организация управления становится оптимальной.

В разделе разрабатывается система критериев эффективности, а также определяются условия, способствующие достижению этих критериев.

Данная система критериев не является постоянной, но соответствует современным требованиям социально ориентированной экономики:

1. Обеспечение эффективного перераспределения ресурсов между рыночным и бюджетным секторами. Под эффективным перераспределением понимается соответствие реальных объемов перераспределенных средств соотношению потребностей населения в общественных и рыночных благах, а также соответствие реальных объемов перераспределенных средств запланированным (отраженным в государственном бюджете).

2. Обеспечение распределения ресурсов в соответствии с реальной структурой предпочтений населения в общественном и рыночном секторах. В рыночном секторе это обычно достигается автоматически, но иногда требуются корректирующие воздействия государства, когда резко нарушается рыночное равновесие и имеют место внешние эффекты либо информационная асимметрия. В общественном секторе эффективное распределение бюджетных средств требует выявления предпочтений в отдельных видах общественных благ и необходимых изменениях затрат на их производство.

3. Обеспечение минимизации издержек в процессе мобилизации бюджетных средств и организации их использования.

Для данной системы критериев можно выделить ряд условий для их достижения, предполагающих решение конкретных управленческих задач.

Так, для первого критерия и второго критериев - обеспечения эффективного перераспределения ресурсов между рыночным и бюджетным секторами и распределения ресурсов в соответствии с реальной структурой предпочтений населения - необходимо добиться эффективного функционирования механизма общественного выбора, при котором предпочтения населения быстро доводятся до политиков, обладающих реальной властью и финансовой возможностью их реализации.

Для реализации третьего критерия - обеспечения минимизации издержек в процессе мобилизации бюджетных средств и организации их использования необходима разработка эффективной системы планирования, исполнения и контроля, позволяющая мобильно и гибко распределять бюджетные ресурсы в соответствии с изменяющимися предпочтениями населения.

Реализация данных критериев возможна при помощи взаимодействия достаточно большого числа органов государственной власти, обеспечивающих управление бюджетными средствами как на общегосударственном, так и на региональном уровнях, то есть необходим эффективно функционирующий механизм государственного управления бюджетными средствами.

Во втором разделе первой главы проведен комплексный анализ распределения функций в рамках государственного управления бюджетными средствами. Автором применен комплексный подход к разработке системы функций, обеспечивающих процесс эффективного государственного управления бюджетными средствами, а также анализ реализации этих функций органами государственной власти на федеральном и региональном уровнях.

В результате этого появилась возможность сделать вывод о том, что процесс управления бюджетными средствами региона сложен и противоречив. Противоречия складываются:

- между отдельными функциями управления бюджетными средствами региона;

- между органами управления, выполняющими одинаковые функции;

- между интересами представительных и исполнительных органов власти;

- между органами управления, представляющими федеральный центр, и органами местного самоуправления;

- между потребителями ограниченных финансовых ресурсов;

- между государственной властью и населением в процессе использования бюджетных средств.

К тому же, по мнению автора, многие функции, без которых невозможно формирование эффективного механизма управления бюджетными средствами региона, осуществляются лишь косвенно. Все эти недостатки в значительной степени снижают эффективность функционирования механизма управления бюджетными средствами.

Для обеспечения эффективной координации деятельности федеральных и региональных органов государственной власти в рамках бюджетного процесса, для унификации механизмов управления бюджетными средствами предложено задействовать систему органов федерального казначейства, которая обеспечивает значительные преимущества по обеспечению единства процесса формирования, распределения, использования и контроля за бюджетными средствами государства на основе систематического бюджетного планирования в соответствии с единством интересов населения и государства, а также различных уровней государственной власти, нежели банковская система управления бюджетом.

Осуществленный во второй главе «Проблемы и тенденции формирования эффективного механизма управления бюджетными средствами через УФК» анализ истории развития казначейского исполнения бюджета в Российской Империи и в трансформационной экономике СССР - РФ, а также обширного зарубежного опыта, позволил автору выявить тот факт, что роль казначейства в управлении бюджетными средствами увеличивается в связи с необходимостью обеспечения большего единства между относительно обособленными стадиями бюджетного процесса; повышением роли и значимости общественного сектора и общественных потребностей в экономике; необходимостью эффективного сочетания единства государственного управления с демократизацией управленческих процессов на региональном и местном уровне публичной власти; возрастанием значимости обеспечения сплошного контроля в сфере прогнозирования, перспективного и текущего планирования, организации использования и гибкого перераспределения бюджетных ресурсов в соответствии с изменениями потребностей населения и государственного управления.

В связи с этим во второй главе предложены основные тенденции в развитии казначейства, заключающиеся в разработке этапов его эволюции:

1. Этап количественного роста (1993-1999гг).

2. Этап качественного роста (1999-2006гг.)

3. Этап административного управления бюджетом (с 2006 года)

Из этих тенденций следует, что роль казначейства как исполнителя бюджета может быть существенно расширена, и казначейство может стать активным исполнителем, контролером и аналитиком (администратором) бюджетного процесса, роль которого состоит в обеспечении непрерывного контроля и анализа эффективности использования бюджетных ресурсов, что служит основой для разработки основных направлений бюджетной политики органами представительной власти.

Для обеспечения эффективного государственного управления бюджетными средствами с помощью казначейства предложена новая система функций казначейства, (таблица 1).

Таблица 1 - Функциональная структура казначейского управления бюджетными средствами Составлено автором

Действительные функции казначейства	Рекомендуемые функции казначейства	Ситуационные задачи, решаемые казначейством
Планирование
Краткосрочное прогнозирование и кассовое планирование	Краткосрочное прогнозирование и кассовое планирование	Подготовка бюджетных планов
	Среднесрочное и долгосрочное планирование, включая активное участие в подготовке всех видов бюджетов
	Управление государственным долгом (осуществление правительственных заимствований и кредитования)
Организация
Осуществление кассового исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муници-пальных образований;	Осуществление кассового исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований;	Деятельность по выпуску и размещению государственных ценных бумаг
Обеспечение финан-сирования бюджетных организаций и учреждений, а также федеральных программ за счет средств федерального бюджета;	Обеспечение финансирования бюджетных организаций и учреждений, а также федеральных программ за счет средств федерального бюджета;
	Поддержка функционирования единого счета и ГФИС
	Исполнение региональных бюджетов
Координация
распределение доходов между бюджетами различных уровней;	распределение доходов между бюджетами различных уровней;	Координация взаимодействия между разветвленными ведомостями в процессе исполнения бюджетных средств
осуществление взаимных расчетов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ;	осуществление взаимных расчетов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ;
Мотивация
		Выдача государственных гарантий
		Разработка программ стимулирования бюджето-получателей, включая регионы, к эффективному расходованию средств Федерального бюджета
Контроль
Текущий и последующий контроль	Все виды контроля, включая стратегический, тактический, оператив-ный и последующий контроль
	Аудит исполнения бюджета, включая аудит эффективности использования бюджетных средств

Из этой таблицы становится, очевидно, что роль казначейства может быть значительно актуализирована в рамках следующих направлений:

- участие в системе среднесрочного и долгосрочного планирования и прогнозирования, а также управления государственным долгом при помощи информации; получаемой от операций на едином счете и созданной на основе этой информации государственной финансовой информационной системы (ГФИС);

- регулирование распределения и использования бюджетных средств как на федеральном, так и на региональном уровнях бюджетной системы (исполнение региональных бюджетов);

- оптимизация методологии бюджетного учета и бюджетной классификации;

- аудит эффективности использования бюджетных средств.

Выявлен набор систематически решаемых казначейством ситуационных задач, имеющих тенденцию превращения в функции казначейства, таких как участие казначейства в управлении государственным долгом, операции с государственными ценными бумагами.

Усиление роли казначейства при осуществлении планирования и контроля использования бюджетных ресурсов делает возможным участие казначейства в стратегическом управлении бюджетным процессом. Так, по мнению автора, казначейство потенциально способно осуществлять контроль соблюдения структуры доходных источников, а также соблюдения приоритетов и ограничений использования бюджетных средств, установленных представительными органами власти. В рамках реализации этих функций представляется возможным подчинить казначейство органам представительной власти, что позволит преодолеть противоречия между интересами представительной и исполнительной ветви власти, добиться эффективной реализации предпочтений населения. К тому же казначейство, обладая данными единого счета, государственной финансовой информационной системы, сможет производить оценку и анализ эффективности управления бюджетными ресурсами на отдельных направлениях бюджетной политики и предлагать результаты отчетов и собственные рекомендации по повышению эффективности управления бюджетными ресурсами органам представительной власти, что позволит оптимизировать процесс принятия государственных решений.

Таким образом, повышение эффективности казначейского управления бюджетными ресурсами может быть основано на двустороннем процессе совершенствования текущего функционального единства использования бюджетных средств, в рамках подчиненности казначейства Министерству финансов РФ, при одновременной реализации стратегической направленности бюджетного процесса на осуществление предпочтений населения, в рамках подотчетности казначейства органам представительной власти, в вопросах исполнения и контроля соответствия бюджетных расходов бюджетному законодательству, а также оценки эффективности данных бюджетных расходов.

В третьей главе «Пути совершенствования деятельности казначейства в обеспечении эффективной организации распределения и использования бюджетных средств» выявлены пути реализации системной концепции в рамках существующей системы органов Федерального казначейства.

Автором делается вывод о том, повышение эффективности государственного управления бюджетными ресурсами невозможно осуществить только при помощи локальных мероприятий, направленных на повышение эффективности реализации казначейством текущих функций, а также на добавление ряда функций в функциональную структуру данного органа государственной власти.

Необходимо глобальное усовершенствование процесса управления бюджетными ресурсами при помощи внедрения концепции бюджетного администрирования в деятельность органов государственного управления, базирующейся на преодолении ведомственного и утверждении общегосударственного подхода к организации использования бюджетных ресурсов и реализующейся посредством принятия специального законодательного акта.

Бюджетное администрирование, по мнению автора, - это комплекс мер, реализуемых органами представительной и исполнительной власти, предполагающий взаимное дополнение, эффективное комбинирование с реализацией синергетического эффекта и унификацию функций органов государственного управления и самоуправления в бюджетном процессе. Бюджетное администрирование направлено на создание и развитие единой законодательно-нормативной методологической базы, а также организацию мероприятий и необходимых для их реализации организационных структур по управлению и контролю за финансовыми потоками; реализацию единого подхода в сфере регулирования межбюджетных отношений; обеспечение принципов «прозрачности» бюджетов всех уровней, достоверности и оперативности бюджетного учета и отчетности.

В рамках общегосударственного бюджетного администрирования казначейству отводится роль стратегического инструмента, использование которого высшими органами исполнительной и представительной власти способно существенно усилить единство процессов функционирования, распределения и контроля бюджетных ресурсов в целях более полного удовлетворения потребностей населения.

Внедрение концепции бюджетного администрирования в деятельность органов Федерального казначейства предполагает:

? унификацию нормативно-методологической базы и процедур текущего исполнения бюджета;

? переход от формального контроля к администрированию финансовых потоков;

? приведение в соответствие внутренней структуры, функций и полномочий казначейства с его двойным подчинением и ответственностью перед Министерством финансов и органами представительной власти.

Таким образом, необходима трансформация подходов к осуществлению казначейского исполнения бюджетов и внедрение ряда принципов бюджетного администрирования в деятельность казначейства (рис.1).

Рисунок 1- Система бюджетного администрирования для органов Федерального казначейства Составлено автором

Осуществлению казначейством роли исполнителя, контролера и аналитика эффективности использования бюджетных ресурсов способствует применение набора инструментов и методов, в частности сквозного и универсального контроля за эффективностью использования бюджетных средств, не только текущего, но и последующего, использование методик прогнозирования и ряда других эффективных методик.

В третьей главе представлена методика, позволяющая оценивать предельную эффективность использования бюджетных средств при решении отдельных задач.

Так как данная методика обладает большой универсальностью и может применяться при оценке разных направлений бюджетных расходов, в каждом конкретном случае необходимо обосновать и разработать систему критериев и показателей, которая позволяет объективно оценивать эффективность деятельности каждого распорядителя и получателя бюджетных средств. В данном диссертационном исследовании разработана система показателей оценки предельного эффекта от реализации следующих государственных программ:

1. Оценка предельной полезности от проведения профилактических мероприятий и ее взаимосвязь с динамикой годового ВРД.

Предположим, что от проведения профилактических мероприятий количество смертей в регионе сократилось и большее количество людей осуществляют производство ВРД. Тогда,

MRР1 = * k * n * 1000, (1)

где ВРД - валовой региональный доход в предыдущем периоде

N - численность населения региона в предыдущем году

к - количество тысяч человек населения, принимавших участие в программе

n- сокращение количества смертей на 1000 человек в год

Однако в результате проведения медицинской профилактической программы произойдет не только сокращение количества смертей, но и сокращения потерь рабочего времени вследствие нахождения работника на больничном, то есть ВРД будет производиться в большем количестве теми же людьми. Тогда:

MRР2 = ВРД1 * t * к, (2)

где ВРД1 - средняя доля производства валового регионального дохода 1 человеком в час (чел/час)

ВРД1 = , (3)

где N0 - численность населения региона;

Чс - среднее количество часов работы на 1 человека в год;

t - экспертная оценка уменьшения количества потерь рабочего времени в чел/часах вследствие проведения профилактических и плановых мероприятий в расчете на 1000 тыс.чел. в год;

к - количество тысяч человек населения региона, охваченных профилактическим мероприятием;

Общий экономический эффект от проведения профилактики равен:

Э = MRР1 + MRР2 - Зm* к, (4)

где Зm - затраты на профилактические мероприятия в расчете на 1000 человек населения региона

2. Оценка затрат на поддержку молодых семей в регионе.

Предположим, что в результате реализации программы поддержки молодых семей произошел прирост валового регионального дохода (ВРД) вследствие дополнительной мотивации к труду в молодых семьях. Тогда,

MRР1 = m * Nmc * l* , (5)

где Nmc - количество молодых семей, которым была оказана материальная помощь в рамках программы поддержки в год.

m - темп роста производства доходов на семью вследствие необходимости выплачивать кредит за квартиру и т.п.

l- среднее количество человек в молодой семье

BРД - валовой региональный доход в предыдущем периоде

N - численность населения региона

- валовой региональный доход на душу населения

Предположим также, что в результате оказания государственной поддержки в молодых семьях начинает появляться большее количество детей, что в свою очередь увеличит количество произведенного валового регионального продукта в будущем. Тогда,

MRР2 = , (6)

где - увеличение количества детей в расчете на 1000 молодых семей вследствие улучшения условий быта

- дополнительное количество рожденных детей вследствие реализации этой программы

ВРД - прогнозная величина валового регионального дохода, который будет произведен в i - м году

N - общая численность населения региона в i - м году

T - условный предельный рабочий возраст

(T - i) - среднее количество лет общественно полезной деятельности одного человека (муж/жен)

Общий экономический эффект от проведения данной программы равен:

Э = MRР1 + MRР2 -* Nmc, (7)

где - средние затраты на реализацию программы в год.

Такие оценки рекомендуется проводить ежегодно, и как только совокупный предельный эффект станет ниже издержек на проведение подобных мероприятий, программу следует прекратить или серьезно трансформировать.

Таким образом, применение этой методики, использование предельных, а не средних показателей позволяет оценить конкретный ситуационный эффект, дает возможность повысить эффективность управляющего воздействия общественных финансов на рыночный сектор экономики, в частности, оценивая предельную эффективность различных методов поддержки государством рыночного сектора - сельского хозяйства, депрессивных территорий, наукоемких отраслей и т.п. В целом обработка результатов, полученных от оценок по данной методике в разных регионах, дает возможность повысить эффективность управления бюджетными средствами в масштабах всей страны.

Определение предельной эффективности использования финансовых ресурсов создает предпосылки для формирования системы наиболее перспективных направлений использования бюджетных ресурсов. Это те направления, где предельная эффективность использования бюджетных средств выше. Тем самым, возникают предпосылки для проведения эффективной структурной политики в бюджетном секторе. Это дает возможность формировать эффективную функциональную систему управления бюджетными средствами органами Федерального казначейства по целям и задачам, а не по традиционным направлениям.

Разработанная методика оценки предельной эффективности использования бюджетных ресурсов является инструментом реализации стратегической направленности бюджетного процесса на осуществление предпочтений населения в рамках подотчетности казначейства органам представительной власти. Казначейство будет осуществлять контроль структуры доходных источников, а также соблюдения приоритетов и ограничений использования бюджетных средств, установленных представительными органами власти, а методика оценки предельной производительности использования бюджетных ресурсов позволит казначейству предлагать органам представительной власти основные направления перераспределения приоритетов и ограничений использования бюджетных ресурсов в соответствии с предельной эффективностью их использования.

После того, как определены пути реализации элементов системной концепции повышения эффективности управления бюджетными ресурсами через казначейство, возникает возможность разработки основных этапов реализации данной концепции:

1. Этап унификации системы текущего исполнения бюджета:

- завершение перехода на единый казначейский счет на федеральном уровне;

- исполнение региональных бюджетов силами системы органов Федерального казначейства;

- создание единого счета и государственной финансовой информационной системы на федеральном и региональном уровнях.

2. Этап системного управления предельной производительностью ресурсов через казначейство:

- внедрение новых методов и инструментов, основанных на оценке предельной производительности их использования, позволяющих казначейству принимать активное участие в процессе среднесрочного и долгосрочного планирования, разрабатывать рекомендации по оптимизации распределения бюджетных средств.

...