"Управління" як метод фінансової діяльності держави

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 347.73

«УПРАВЛІННЯ» ЯК МЕТОД ФІНАНСОВОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ДЕРЖАВИ

Т.Б. Шолкова,

кандидат юридичних наук, доцент, доцент кафедри фінансового права Університету державної фіскальної служби України

У статті проаналізовані теоретичні положення фінансового та адміністративного права, бюджетне законодавство з метою виокремлення та закріплення в теорії фінансового права нового методу фінансової діяльності держави як «управління».

Ключові слова: управління, фінансове право, адміністративне право, фінансова діяльність держави, методи фінансової діяльності держави.

фінансовий адміністративний право управління

В статье проанализированы теоретические положения финансового и административного права, бюджетное законодательство с целью выделения и закрепления в теории финансового права нового метода финансовой деятельности государства как «управление».

Ключевые слова: управление, финансовое право, административное право, финансовая деятельность государства, методы финансовой деятельности государства.

In the article the theoretical position of financial and administrative law, fiscal legislation to separation and consolidation offinance theory a new method offinancial activity of the state as “management”.

Keywords: management, finance law, administrative law, financial activity of the state, methods of financial activity of the state.

Фінансове право - це комплексна галузь права, яка є теоретичною основою фінансового законодавства, що регулює фінансову діяльність держави, підгалузей і складних інститутів, що входить до його системи, таких як: бюджетне право, податкове право, банківське право та ін. Саме тому однозначне й уніфіковане розуміння понять та категорій фінансового права є досить важливим, оскільки вони використовуються у нормотворенні та визначають предмет правового регулювання.

Дослідження та розв'язання проблем теорії фінансового права знаходимо у працях таких українських учених, як: Е. А. Алісова, О. М. Бандурко, Л. К. Воронової, О. П. Гетманець, Е. С. Дмитренко, Ю. М. Жорнокуй, О. В. Кашкарьова, Т. В. Колесник, Ю. О. Костенко, М. П. Кучерявенко, О. А. Музикі-Стефанчук, А. А. Нечай, П. С. Пацурківського, Н. Ю. Пришви, Н. І. Химичевої, О. П. Орлюк та ін. Свій вклад у розвиток теорії адміністративного права зробили такі науковці: В. Б. Авер'янов, С. М. Алфьоров, О. Андрійко,О. Бандурка, Ю. П. Битяк, С. В. Ващенко, М. М. Долгополова, В. К. Колпаков, О. В. Кузьменко, А. П. Купін, В. Опришко, Л. Л. Попов, А. Селіванов.

Метою статті є проведення аналізу теоретичних положень, що знайшли своє закріплення в навчально-методичних та наукових працях з адміністративного, фінансового права та законодавства, на основі якого обґрунтована необхідність розширення кола методів фінансової діяльності держави шляхом визначення та закріплення такого методу, як «управління» у фінансовому праві.

На сьогодні серед вчених, що працюють у сфері фінансового права, не має одностайності у розумінні багатьох понять та категорій. Так, суперечливі позиції серед учених викликає такий метод фінансової діяльності держави, як «управління», оскільки донедавна предмет фінансового права охоплював методи у сфері фінансової діяльності держави, а саме: формування, розподіл, використання публічних грошових фондів і контроль за їхнім функціонуванням [8, с. 17-19; 6, с. 18; 7, с. 11; 10, с. 49; 15, с. 24-25]. Метод «управління» був притаманний тільки адміністративним відносинам. Але з розвитком фінансових правовідносин почав розширюватись і предмет фінансового права, а отже, і виникла необхідність розширити коло методів. Не дивлячись на це, ще багато вчених вважають метод «управління» суто методом адміністративного права. Саме для завершення цієї суперечності зробимо аналіз наукових, навчально-методичних праць та нормативних актів для обґрунтування позиції, що метод «управління» притаманний і фінансовому праву.

Для початку аналізу треба звернутися до тлумачних словників та енциклопедій, де є трактування цього поняття. Юридична енциклопедія трактує поняття «управління» як функцію організованих систем (соціальних, біологічних, технічних), що забезпечує збереження їхньої структури і впорядкування відповідно до закономірностей функціонування [17, с. 218], «соціальне управління» - це вплив на свідомість і волю людини щодо досягнення поставлених цілей [17, с. 218]. Словник української мови надає визначення поняттю «управління» як «спрямовування ходу якогось процесу, вплив на розвиток, стан чого-небудь або спрямовувати діяльність, роботу кого-, чого-небудь» [14]. У словнику В. І. Даля поняття «управлять» визначається як «управить чем, править, давая ход, направленье; распоряжать, -ся, заведывать, быть хозяином, распорядителем чего, порядничать» [5]. У словнику С. І. Ожегова також знаходимо поняття «управлять», яке трактується як «1. кем-чем. направлять ход, движение кого-чего-нибудь: управлять кораблем, управлять конем конем, управлять оркестром (дирижировать). 2. кем-чем: руководить, направлять деятельность, действия кого-чего-нибудь, управлять государством, управлять хозяйствам, управлять производственным процессом» [13]. Отже, підводячи підсумок, можна сказати, що управління - це спрямування когось чи чогось у необхідному напрямі.

Якщо ж проаналізувати теорію адміністративного права, то його предмет становить широкий комплекс суспільних відносин, що виникають у зв'язку з реалізацією функцій державної виконавчої влади, змістом якої є управління суспільством [3]. Традиційно до предмета адміністративного права належать суспільні відносини, які виникають у сфері публічної діяльності держави, зокрема у сфері державного управління. Державне управління здійснюють з метою «впорядкування» різноманітних процесів, які відбуваються в суспільстві, відповідно до правил, закріплених у нормативно-правових актах. [3]. «Адміністративно-правові відносини - це суспільні відносини у сфері державного управління, учасники яких виступають носіями прав і обов'язків, урегульованих нормами адміністративного права» [3]. Складовими частинами адміністративно-правових відносин є: суб'єкти, об'єкти та юридичні факти. Виходячи з положень чинного законодавства України до суб'єктів адміністративно-правових відносин можна віднести: державні органи та їхні структурні підрозділи, посадових осіб цих органів; власника, об'єднання громадян, кооперативи, органи самоврядування, самодіяльні організації; громадян України, іноземних громадян, осіб без громадянства. Також цієї думки дотримуються автори С. М. Алфьоров, С. В. Ващенко, М. М. Долгополова, А. П. Купін у навчальному посібнику «Адміністративне право». У цьому посібнику адміністративне право визначається як «галузь права, що регулює з метою реалізації завдань і функцій держави суспільні відносини управлінського характеру, які складаються у сфері виконавчої влади, внутрішньоорганізаційній діяльності інших державних органів, а також у процесі здійснення громадськими організаціями, їхніми органами зовнішніх юридично-владних повноважень» [1, с. 19]. Інакше кажучи, адміністративне право - це управлінське право, яке відрізняється від інших галузей права специфікою предмета, методом регулювання та структурними особливостями [2, с. 7]. Предмет адміністративного права визначається як «широкий комплекс суспільних відносин, що виникають у зв'язку з реалізацією функцій державної виконавчої влади, змістом якої є управління суспільством». Зазначаючи при цьому, що «адміністративному праву притаманні певні межі правового регулювання», а саме «сфера діяльності виконавчих та розпорядчих органів і суспільні відносини управлінського характеру, що складаються у цій сфері». Далі автори уточнюють, що адміністративні (управлінські) відносини «виникають, розвиваються та припиняються між: вищими і нижчими органами виконавчої влади (між Кабінетом Міністрів України й обласною державною адміністрацією); органами виконавчої влади і підпорядкованими їм підприємствами, установами, організаціями (між Міністерством освіти і науки України і ректором вищого навчального закладу); органами виконавчої влади, які не пов'язані безпосередньо підпорядкованістю (між Міністерством охорони здоров'я України і Міністерством освіти і науки України); органами управління й органами громадських організацій (між обласною державною адміністрацією і президією обласної ради профспілок); органами виконавчої влади і громадянами (між районним відділом внутрішніх справ і громадянином, який притягається до адміністративної відповідальності за адміністративний проступок)» [2, с. 8-9].

Крім того, суспільні відносини, що регулюються нормами адміністративного права, завжди передбачають нерівність учасників, жорстке підпорядкування волі, яка скерована єдиною управлінською волею. [2, с. 10]. Об'єкт - це те, заради чого виникають правовідносини, а саме поведінка учасників управлінських відносин (дії, утримання від дій).

Отже, виходячи з цього можна зробити висновок: адміністративно-правові відносини характеризуються всіма ознаками правових відносин, але, крім того, мають деякі особливості, які полягають у тому, що: 1) ці відносини складаються у сфері управління, тобто в повсякденній практичній реалізації завдань і функцій держави; 2) в усіх відносинах однією зі сторін обов'язково є орган виконавчої влади (тобто цим відносинам притаманна нерівність сторін); 3) характеризуються особливим зв'язком між їхніми учасниками, один із яких за цих обставин має право вимагати від іншого такої поведінки, яку передбачено адміністративно-правовою нормою; 4) орган управління зобов'язаний реалізувати свої матеріально-правові та процесуальні права; 5) можуть виникнути за ініціативою будь-якого суб'єкта адміністративного права, згода іншої сторони не є обов'язковою умовою для їхнього виникнення; 6) порушення однією зі сторін своїх обов'язків зумовлює її відповідальність не перед іншою стороною, а перед державою в особі її компетентних органів; 7) виникають між органами виконавчої влади та іншими суб'єктами адміністративного права, можуть виникати за методом влади та підпорядкування, а можуть реалізовуватись і на засадах рівності сторін. Тут має місце подвійний зв'язок: правомочність - обов'язок - правомочність [3]; 8) об'єктом є поведінка учасників (дії або утримання від них).

У цілому адміністративно-правовим відносинам притаманні дві найважливіші ознаки: з одного боку, - це форми соціальних відносин, оскільки в них обов'язково беруть участь люди чи їхні об'єднання, а з іншого - це форми організаційних відносин, у процесі реалізації яких розв'язуються завдання управлінської діяльності [7]. Тобто суб'єкт управління (той, хто управляє) надає розпорядження і вимагає їхнього виконання від підконтрольного суб'єкта (того, ким управляють) [16, с. 39-40].

Отже, можна говорити про те, що якщо метод управління розглядати як метод суто адміністративного права, це означає невиправдано звужувати таке поняття та трактувати його однобічно, оскільки в адміністративних правовідносинах беруть участь тільки суб'єкти, які наділені право- та дієздатністю. До того ж обов'язковою умовою для адміністративних відносин є те, що однин із суб'єктів має владні повноваження, а об'єкт - це поведінка учасників. Тобто в адміністративному праві не йдеться про управління безпосередньо будь-якими об'єктами матеріального світу чи технологічними процесами.

Натомість якщо ж про аналізувати предмет фінансового права, то це суспільні відносини, що виникають у процесі фінансової діяльності держави, яка полягає у формуванні, розподілі та використанні публічних централізованих та децентралізованих фондів грошових коштів з метою забезпечення завдань і функцій держави. Що ж стосується грошових фондів, які є предметом суто фінансового права, то вони не є суб'єктом, тим більше підконтрольним, а грошові кошти, що акумулюються в цих фондах, капітал, прибуток (пасивний), цінні папери, публічні фонди грошових коштів є об'єктом фінансових правовідносин. Відтак, відносини щодо управління публічними грошовими фондами є не адміністративними, а фінансовими. На цьому зауважувала ще у 2004 році доктор юридичних наук А. А. Нечай у своїй монографії щодо публічних накопичувальних фондів [9, с. 90], пояснюючи процес управління фінансами таким чином: «У процесі формування фонду відбувається накопичення певної сукупності грошової маси, яку не тільки треба розподілити і використати, а й ще й управляти нею. Тобто забезпечити ефективну організацію інвестування тимчасово вільних коштів для їх примноження та отримання пасивного прибутку (інвестиційного доходу), який потім можна розподілити та використати суб'єктами-бенефіціарами. Тобто можна казати про те, що з появою публічних накопичувальних фондів з'являється потреба у правовому регулюванні довгострокового управління коштами таких фондів» [9, с. 96]. Але метод «управління» використовується у фінансовому праві не тільки у сфері функціонування накопичувальних публічних фондів, а й при функціонуванні бюджетів та публічних фондів підприємств, установ і організацій. Про це свідчить Постанова Кабінету Міністрів України від 15.04.2015 N° 215 (зі змінами 07.12.2016) «Про затвердження Положення про Державну казначейську службу України» [12], де у пп. 6 п. 4. прямо записано Казначейство «управляє наявними фінансовими ресурсами, що консолідуються на єдиному казначейському рахунку». Способи управління передбачені вабз. 5 пп. 2 п. 4, зазначається, що Казначейство «здійснює повернення коштів, помилково або надміру зарахованих до бюджету, за поданням органів, що контролюють справляння надходжень бюджету» [12]. Отже, повернення помилково сплачених коштів не можна віднести до визнаних методів: формування, розподілу та використання, а отже, відбулося управління коштами. Інший спосіб застосування методу «управління» теж міститься в цій же Постанові Кабінету Міністрів України тільки у пп. 7 п. 4, а саме: Казначейство «забезпечує розміщення тимчасово вільних коштів єдиного казначейського рахунка та коштів валютних рахунків державного бюджету на депозитах або шляхом придбання державних цінних паперів за рішенням міністра фінансів, погодженим з Національним банком України» [12]. Крім Казначейства, право на управління своїми грошовими коштами у публічних правовідносинам наділені і бюджетні установи згідно з пп. 11 п. 8 Постанови Кабінету Міністрів України від 27 серпня 2010 р. N° 796 «Про затвердження переліку платних послуг, які можуть надаватися навчальними закладами, іншими установами та закладами системи освіти, що належать до державної і комунальної форми власності» [11], де визначено, що банківські установи мають права надавати послуги щодо «розміщення на депозитних рахунках тимчасово вільних власних надходжень вищих та професійно-технічних навчальних закладів в установленому законодавством порядку». До того ж абз. 13 ч. 4 ст. 13 Бюджетного кодексу України відносить до 3 підгрупи власних надходжень бюджетних установ: «кошти, що отриманні вищими та професійно-технічними навчальними закладами від розміщення на депозитах тимчасово вільних бюджетних коштів, отриманих за надання платних послуг, якщо таким закладам законом надано відповідне право; кошти, що отримують державні і комунальні вищі навчальні заклади, наукові установи та заклади культури як відсотки, нараховані на залишок коштів на поточних рахунках, відкритих у банках державного сектору для розміщення власних надходжень, отриманих як плата за послуги, що надаються ними згідно з основною діяльністю, благодійні внески та гранти» [4]. Тобто визначені навчальні заклади завдяки ефективному управлінню власними надходженнями, що були отриманні за платні послуги, отримали додатковий пасивний дохід у формі дивідендів, які можуть додатково використати на задоволення власних потреб цих бюджетних установ.

Отже, можна зробити висновок, що в цих нормативно-правових актах йдеться саме про метод управління, а не про загальноприйняті методи фінансової діяльності держави як: формування, розподіл і використання. Розміщаючи тимчасово вільні кошти бюджетними установами або Казначейством на депозитних рахунках фінансових установ, не формуємо ці фонди, оскільки не передаємо грошові кошти у власність цього фонду, а надаємо право фінансовій установі тимчасово ними розпоряджатись (для отримання у майбутньому, в тому числі і для нас, пасивного доходу), при цьому не втрачаючи права власності на ці кошти. Виходячи з вищенаведеного можна стверджувати, що метод «управління» у фінансових відносинах базується на принципах строковості, платності, ефективності, доцільності та поверненості.

Якщо метод «управління» порівняти з методом «формування», то при застосуванні останнього кошти, спрямовані у відповідний фонд, назавжди стають власністю публічного фонду-отримувача. Щодо методу «розподілу», то це суто плановий метод, оскільки виражається у визначенні напряму використання цих коштів у планово-фінансовому документі (кошторисі чи у відповідному бюджеті (як документі), а не самому руху коштів. Якщо проаналізувати метод «використання», то це рух грошових коштів в один бік без повернення. Тобто при цьому методі грошові кошти використовуються на задоволення публічних потреб або придбання якихось матеріальних цінностей для потреб бюджетної установи і у цей же фонд у такому ж вигляді кошти вже не повертаються.

Тому підтримуємо думку д.ю.н. А. А. Нечай про необхідність перегляду та уточнення методів фінансової діяльності держави, оскільки розширюється предмет фінансового права з появою нових видів публічних фондів і видів фінансових відносин. Саме тому такий метод фінансової діяльності держави, як «управління», який уже реально використовується у фінансових відносинах на практиці, вимагає відповідного теоретичного визначення та належного правового врегулювання.

Список використаних джерел

1. Адміністративне право України : підручник для юридичних вузів і факульт / Ю. П. Битяк, В. В. Богуцький, В. М. Гаращук та ін. ; за ред. Ю. П. Битяка. - X., 2000. - 520 с.

2. Алфьоров С. М. Адміністративне право. Загальна частина : навч. посіб. / Алфьоров С. М., Ващенко С. В., Долгополова М. М., Купін А. П. - К. : Центр учбової літератури, 2011. - 216 с.

3. Битяк Ю. П. Адміністративне право України [Електронний ресурс] / Ю. П. Битяк. - Київ : Юрінком Інтер, 2005. - 285 с. - Режим доступу : http://uristinfo.net/adminpravo/50-jup-bitjak- administrativne-pravo-ukrayini/930-glava-2-predmet-metod-i-sistema-administrativnogo-prava- ukrayini.html

4. Бюджетний кодекс України : Закон України : від 08.07.2010 № 2456-VI [Електронний ресурс] // Законодавство України / ВР України. - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/ laws/show/2456-17

5. Великий тлумачний словник В. И. Даля [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http:/ /dal.sci-lib.com/word041114.html

6. Воронова Л. К. Фінансове право України : підручник / Л. К. Воронова. - К. : Прецедент; Моя книга, 2006. - 448 с.

7. Костенко Ю. О. Фінансове право України : навч. посіб. / Ю. О. Костенко. - К. : Центр учбової літератури, 2009. - 240 с.

8. Музика О. А. Фінансове право: навч. посіб. / О. А. Музика. - 2-е вид, доп. і перероб. - К. : Вид. ПАЛИВОДА А. В., 2005. - 260 с.

9. Нечай А. А. Проблеми правового регулювання публічних фінансів та публічних видатків: монографія / А. А. Нечай. - Чернівці : Рута, 2004. - 264 с.

10. Орлюк О. П. Фінансове право. Академічний курс : підручник / О. П. Орлюк. - К. : Юрінком Інтер, 2010. - 808 с.

11. Про затвердження Положення про Державну казначейську службу України : Постанова Кабінету Міністрів України : від 15.04.2015 № 215 [Електронний ресурс] // Законодавство України / ВР України. - Режим доступу : http://zakon3 .rada.gov.ua/laws/show/215-2015-%D0%BF

12. Про затвердження переліку платних послуг, які можуть надаватися навчальними закладами, іншими установами та закладами системи освіти, що належать до державної і комунальної форми власності : Постанова Кабінету Міністрів України : від 27 серпня 2010 р. № 796 [Електронний ресурс] // Законодавство України / ВР України. - Режим доступу : http:/ /zakon3.rada.gov.ua/laws/show/796-2010-%D0%BFСловник української мови: в 11 т. / за ред. І. К. Білодіда [Електронний ресурс] / АН УРСР; Інститут мовознавства. - К. : Наукова думка, 1970-1980. - Т 10. - С. 468. - Режим доступу : http ://ukrlit. org/slovnyk/

13. Словник С. И. Ожегова [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http:// slovarozhegova.ru/word.php?wordid=33240

14. Фінансове право: підручник / за заг. ред. О. М. Бандурки та О. П. Гетманець ; Ю. М. Жорнокуй, О. В. Кашкарьова, Т В. Колесник та ін. - Х. : Екограф, 2015. - 500 с.

15. Шолкова Т Б. Правові основи публічних фондів органів місцевого самоврядування: дис. на здобут. к.ю.н. зі спеціальності 12.00.07 / Т Б. Шолкова. - Ірпінь, 2011. - 189 с.

16. Юридична енциклопедія: в 6 т. / редкол.: Ю. С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. - К. : Укр.енцикл., 1998. - Т 6: Т-Я. - 2004. - 768 с.

Размещено на Allbest.ru