Бюджетний дефіцит і державний борг: динаміка та основні проблеми управління

Размещено на http://www.allbest.ru/

БЮДЖЕТНИЙ ДЕФІЦИТ І ДЕРЖАВНИЙ БОРГ: ДИНАМІКА ТА ОСНОВНІ ПРОБЛЕМИ УПРАВЛІННЯ

О.І. Футерко, асистент кафедри фінансів та обліку

Приватного вищого навчального закладу „Галицька академія”

Анотація

бюджет дефіцит державний борг

У статті розглянуто динаміку дефіцитів зведеного та державного бюджетів, розкрито причини зростання державного боргу України. Визначено основні проблеми, що виникають у процесі управління названими показниками. Запропоновано можливі заходи щодо мінімізації означених ризиків.

Ключові слова: державний бюджет, зведений бюджет, бюджетний дефіцит, державний борг, прямий державний борг, гарантований державний борг.

Аннотация

А. И. Футерко

БЮДЖЕТНЫЙ ДЕФИЦИТ И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ: ДИНАМИКА И ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ

В статье рассмотрена динамика дефицитов сводного и государственного бюджетов, раскрыты причины увеличения государственного долга Украины. Выявлены основные проблемы, возникающие в процессе управления названными показателями. Предложены возможные меры по минимизации определенных рисков.

Ключевые слова: государственный бюджет, сводный бюджет, бюджетный дефицит, государственный долг, прямой государственный долг, гарантированный государственный долг.

Annotation

O. I. Futerko

BUDGET DEFICIT AND PUBLIC DEBT: DYNAMICS AND MAJOR MANAGEMENT ISSUES

The paper considers the dynamics of consolidated and state budget of Ukraine, as well as data on government debt. Detected main problems in the management of the said indicators. Possible measures to minimize identified risks.

Key words: state budget, the consolidated budget deficit, public debt, direct debt, guaranteed state debt.

Постановка проблеми

Проблеми формування бюджетного дефіциту та державного боргу, визначення їх розміру і пошук джерел погашення є одними з ключових при розробці стратегії розвитку держави на наступні періоди. При цьому наявність дефіциту ще не дає остаточного уявлення про ефективність роботи економіки. Профіцитний бюджет може формуватися на етапах економічного підйому з метою створення додаткових резервів або погашення існуючого боргу. Зростання бюджетного дефіциту, в свою чергу, у більшості випадків впливає на підвищення боргової залежності країни, що виступає фактором стримування розвитку економіки та знижує інвестиційну привабливість. Відволікання коштів на виплату відсотків за зобов'язаннями автоматично зменшує інші соціальні чи інвестиційні витрати держави і є фактором сповільнення економічного розвитку. З другого боку, якщо кошти матимуть інвестиційне спрямування, то це полегшить обслуговування боргів за рахунок додатково отриманого прибутку. Це актуалізує питання вибору оптимальної стратегії управління бюджетним дефіцитом і державним боргом, частиною яких є ретроспективний аналіз з метою визначення основних ризиків та ефективності проведених дій.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Проблемам дослідження бюджетного дефіциту присвячені наукові праці таких учених, як О. Д. Василик, А. І. Даниленко, В. М. Опарін, Г. О. П'ятаченко, В. М. Суторміна, В. М. Федосов, І. Я. Чугунов та інші. Державний борг об'єктом свого аналізу обирали В. Л. Андрущенко, О. Д. Василик, Т. П. Вахненко, О. А. Кириченко, І. Луніна, В. М.Суторміна, В. М. Федосов, С. І. Юрій та інші науковці. Але недостатньо дослідженими залишаються питання комплексного підходу і створення механізму управління бюджетним дефіцитом та державним боргом.

Метою статті є стислий аналіз динаміки бюджетного дефіциту та державного боргу, визначення основних ризиків як частини загальної стратегії управління ними, а також розробка пропозицій щодо їх мінімізації.

Основні результати дослідження

На етапі формування бюджетної системи покриття дефіциту проводилося за рахунок емісійного фінансування. Економіка не могла акумулювати достатньо фінансових ресурсів для забезпечення необхідних витрат. Не були доступними й боргові джерела фінансування, зокрема через відсутність кредитної історії України. У 1992 році дефіцит зведеного бюджету становив 692,2 млрд. крб., або 17,3% проти 9,71% у 1994 р. У 1997 році його рівень поступово знижується до 6,75% ВВП [1]. Кредити Національного банку були присутні у структурі джерел фінансування до 1996 року, що призвело до гіперінфляції.

Якщо скористатись статистичними даними Міністерства фінансів і Державного комітету статистики України [2; 3; 4; 5], а також інформацією, представленою Федосовим В. М. та Юрієм С. І. [6], то динаміка бюджетного дефіциту виглядає таким чином (див. табл. 1, табл. 2):

Таблиця 1

Зведений бюджет України

Таблиця 2

Державний бюджет України

Починаючи із 1995 року, основним джерелом покриття бюджетного дефіциту починають ставати боргові джерела фінансових ресурсів. Внутрішні позикові ресурси для фінансування бюджетного дефіциту залучалися через проведення першої емісії та закритого розміщення облігацій внутрішньої державної позики. Причиною звернення до боргових джерел була кризова ситуація в економіці, що не давала можливості нарощувати дохідну базу бюджету, та необхідність відмови від емісії ресурсів для покриття дефіциту.

Боргова політика щодо внутрішніх запозичень характеризувалася поступовим збільшенням відсоткових ставок з метою залучення додаткових грошей. З огляду на стан економіки і брак фінансових ресурсів держава змушена була погашати існуючі позики за рахунок залучення нових боргів. Це створило ризик виникнення облігаційної піраміди та відповідно потенційного дефолту за державними цінними паперами. Цей період характеризувався тенденцією до нарощення кількості аукціонів із розміщення облігацій і підвищення вартості залучення ресурсів. Побудова облігаційної піраміди, проблеми з обслуговуванням наприкінці 1998 року призвели до суттєвого зростання платежів (більш як 70% доходів бюджету), що змусило державу проводити реструктуризацію боргу, який становив близько $14,8 млрд. [7]. Динаміка державного боргу, починаючи із 1999 року, за даними Міністерства фінансів України, наведена в табл. 3 [8].

Таблиця 3

Динаміка державного боргу, 1999-2010 рр.

Рис. 1 Динаміка дефіциту державного бюджету та прямого державного боргу

Джерело (складено на основі даних Міністерства фінансів України [8])

У 1999 р. порівняно з попередніми періодами збільшився зовнішній борг держави, і до 2002 року він залишався приблизно на одному рівні.

У 2000-му, 2002 роках бюджет України сформований із профіцитом у розмірі 0,97 млрд. грн. і 1,64 млрд. грн. відповідно, що було зумовлено збільшенням надходжень від приватизації майна. Профіцитний бюджет надав можливість погасити частину внутрішнього боргу. Від 2003 року встановлюється тенденція до його зростання на фоні достатньо невисокої вартості залучення.

Від 2004 року на фоні поліпшення економічної ситуації формується тенденція до збільшення бюджетного дефіциту, яка набуває постійного характеру. Здійснено спроби покращити управління внутрішнім державним боргом за рахунок випуску ПДВ-облігацій. Зростає частка внутрішніх джерел фінансування на тлі невеликого обсягу зовнішніх джерел із збереженням тенденції у 2005 році.

У цей період відзначалася погана платіжна дисципліна, високий обсяг планового погашення іноземних державних кредитів та кредитів під державні гарантії. У 2004 році фактичне виконання склало менше 1/3 планового, у 2005 році розмір погашення дещо зріс, але все одно становив не набагато більше половини необхідного. Від 2006 року починається поступове зростання державного боргу із переходом до зовнішніх джерел покриття дефіциту. Позитивним фактором є поступове зниження вартості внутрішнього боргу, що свідчить про підвищення довіри до державних цінних паперів. Окрім того, це дало можливість державі рефінансувати старі борги за рахунок випуску нових облігаційних позик із значно нижчою ставкою дохідності.

У 2004-2007 рр. загальний зовнішній борг зріс на 20% [9]. У його структурі можна відзначити тенденцію до зменшення державного боргу та нарощення боргів банківського сектору. Починаючи з 2005 року, зростає питома вага короткострокового боргу із залишковим терміном погашення.

Світова фінансова криза призвела до погіршення економічної ситуації у країні та нестачі державних фінансових ресурсів у 2008 році. Планові надходження до бюджету не виконувались, відповідно бракувало ресурсів на фінансування державних видатків, що стало причиною залучення внутрішніх боргових ресурсів під 25-28% середньозваженої дохідності за 2009 рік. Внутрішній борг за цей період зріс на 46,4 млрд. грн. [10]. Як негативний фактор необхідно відзначити зростання в загальній структурі кількості ОВДП, що знаходяться у власності НБУ з 4 кварталу 2008 року. Варто зазначити також зростання випуску короткострокових ОВДП. Якщо до 2007 року у структурі внутрішнього боргу були присутні в основному піврічні облігації, то з 2008 р. випускаються цінні папери з терміном погашення 3 місяці, що вказує на різку недостачу державних ресурсів. Уряд змушений був підвищувати ставки дохідності аж до 25-27% для її покриття, що стало причиною зростання вартості обслуговування внутрішнього боргу [10]. У цей час на фоні світової фінансової кризи зростання зовнішнього боргу України становило 60% у доларовому еквіваленті, або 154% у гривневому вираженні. Це відбулося внаслідок запозичень і зниження курсу гривні [9]. Суттєву частину нових запозичень склали державні борги, а борг банківського сектору знижувався.

На 34%-ве зростання у 2010 році вплинули отримані транші МВФ, які мали сприяти відновленню української економіки. На 1 січня 2011 року зовнішній борг держави становив $22,836 млрд. [9]. Його збільшення у 2010 році відбулося в напрямі зростання прямої заборгованості держави, довгострокових позик реального та короткострокових позик інших секторів економіки. За рахунок впливу платіжного балансу зовнішній борг зріс на 15,6 млрд. грн., за рахунок впливу курсових різниць - знизився на 1,7 млрд. грн. [9].

За даними Національного банку України, валовий зовнішній борг на кінець 1 кварталу 2011 року досяг 84,1% ВВП [9]. Отже, з одного боку, можна стверджувати, що можливості для подальшого користування зовнішніми позиковими ресурсами все ж таки залишаються, особливо зважаючи на ставки їх залучення. З другого боку, це вказує на ризики дефолту України за зовнішніми зобов'язаннями. Якщо оцінити динаміку кредитних рейтингів України, то наразі чотири агентства дають стабільний прогноз розвитку, тоді як у 2008-2009 рр. відбулося його пониження, причому Standard and Poor's і Fitch Ratings давали негативний прогноз.

Рис. 2 Структура валового зовнішнього боргу України на 01.04.2011 р.

Структура зовнішнього боргу показує, що наша держава є залежною від динаміки курсу однієї валюти.

Як позитивні зрушення варто відзначити зниження боргів банківського сектору, хоч це і відбувалося на фоні приросту заборгованості інших секторів економіки. Основний приріст зовнішніх боргів стався внаслідок прямих державних запозичень.

Варто погодитись із думкою про включення до показників, що характеризують політику управління дефіцитом, співвідношення витрат на обслуговування державного боргу та доходів бюджету у відповідному періоді, оскільки це характеризуватиме ефективність функціонування економіки з точки зору погашення заборгованості.

Фактором ризику при управлінні бюджетним дефіцитом є підвищення соціальних виплат у передвиборчі періоди без урахування економічної ситуації у країні. В основному, воно є незапланованим, що призводить до зростання навантаження на державні фінанси і необхідності пошуку джерел покриття. В такій ситуації для формування фінансових ресурсів держава переважно звертається до позикових джерел, що зумовлює нарощення державного боргу.

Достатньо спірним є питання розміру бюджетного дефіциту. Відповідно до Маахстриської угоди його розмір не повинен перевищувати 3% ВВП, що часто ставиться як одна з умов отримання кредитів. На фоні світової фінансової кризи спостерігалося різке падіння ВВП, тож розмір бюджетного дефіциту також повинен був істотно знизитись. Його фактичне зростання та проблеми покриття стали одними із причин секвестру бюджету у 2010 році. В цей самий період негативні симптоми спостерігались у більшості країн. Але підходи до управління бюджетним дефіцитом були різні. Наприклад, розмір бюджетного дефіциту за 2010 рік у Греції склав 10,5% ВВП, Іспанії - 9,2% ВВП [11]. Уряди цих країн змушені були обрати режим жорсткої економії та політику максимального скорочення бюджетного дефіциту з метою покращення економічної ситуації і зниження негативного впливу на інші країни Євросоюзу внаслідок існування однієї валюти та відносної спільності економік. Бюджетний дефіцит США за 2010 фінансовий рік склав близько $1,3 млрд., або 8,9% ВВП [11]. При цьому з метою відновлення економіки США використовували різноманітні пільги та прямі вливання в економіку разом із зниженням облікової ставки. В Україні також існує точка зору, що секвестр бюджету був недоцільним і дотримуватися вимог скорочення бюджетного дефіциту не варто, оскільки для розвитку економіки необхідні дешеві фінансові ресурси у випадку відсутності у підприємств власних коштів.

Достатньо спірним питанням є наявність додаткових резервів щодо залучення внутрішніх боргових фінансових ресурсів. З одного боку, експерти стверджують, що внутрішні резерви є практично вичерпаними і держава змушена буде звертатися до зовнішніх джерел фінансування. З другого боку, у банківської системи та небанківських фінансових установ наявні вільні ресурси. Необхідно також оцінити перспективу активної участі окремих юридичних чи фізичних осіб на ринку внутрішніх державних цінних паперів.

До ризиків управління внутрішнім боргом слід віднести структуру ОВДП за термінами погашення, згідно з якою в певні періоди часу вартість обслуговування та сума повернення суттєво зростає порівняно із середньорічною величиною. Наступним кроком у більшості випадків є залучення додаткових фінансових ресурсів та вимушене підвищення відсоткових ставок за облігаціями державної позики. Подібна ситуація може вказувати на небезпеку побудови облігаційних пірамід, коли попередні випуски цінних паперів погашаються за рахунок нової емісії. Як варіант, потрібно розглядати реструктуризацію боргу, що дасть змогу уникнути різкого зростання вартості залучення порівняно із рефінансуванням.

Проблемою, що стосується управління дефіцитом, є його переважно споживчий характер. На етапі економічного підйому замість того, щоб направляти ресурси на прискорення та розширений розвиток, гроші спрямовувалися на споживчі статті витрат. Вибір таких напрямів фінансування не закладав базу для отримання додаткових ресурсів і обслуговування новоствореного державного боргу. Виникла ситуація, коли позичені гроші „проїдались”, а на бюджет, окрім необхідності повернення боргів, покладалися також витрати на їх обслуговування, що не компенсувалися приростом економіки.

Наступним фактором ризику, пов'язаним із управлінням дефіцитом чи боргом, є те, що у загальній структурі ОВДП близько 8% становлять короткотермінові облігації із терміном погашення до 1 року [9]. Але при цьому, якщо порівняти динаміку ставок дохідності за короткостроковими, середньо- і довгостроковими облігаціями, то можна припустити, що уряд очікує зниження ставок у майбутньому.

Політика управління зовнішнім боргом потребуватиме удосконалення його структури з метою зниження залежності від однієї валюти. Факторами впливу на політику управління зовнішнім боргом також є динаміка валютного курсу та розмір валютних резервів НБУ.

У періоди кризи деякі фахівці відстоюють точку зору про необхідність девальвації національної валюти з метою підвищення конкурентоспроможності експортних підприємств. Такий захід, з одного боку, збільшить виручку для суб'єктів підприємницької діяльності, а з другого - призведе до зростання зовнішнього боргу за рахунок його переоцінки. Формується ситуація, коли ризики експортних компаній перекладаються на економічну систему країни в цілому, оскільки приріст зовнішнього боргу через курсові коливання буде змушений сплачувати кожен громадянин у формі податкових платежів.

Політика управління зовнішнім боргом повинна враховувати можливість активізації курсових ризиків за рахунок зовнішніх джерел впливу, пов'язаних із загальною кон'юнктурою на світових валютних фінансових ринках. У разі істотної переваги однієї валюти над іншими у структурі зовнішньої заборгованості держава опиняється залежною від політики тих урядів, у валюті яких здійснені основні запозичення України. Для прикладу: якщо США з метою підтримки власної економіки дотримуватиметься політики „дешевого долара” відповідно до інших світових валют, то суттєвого впливу на суму зовнішнього боргу нашої держави не відбуватиметься. Якщо через суто внутрішні причини, приміром унаслідок покращення економічної ситуації у США, вартість долара зростатиме, то відповідно збільшуватиметься і сума зовнішнього боргу України незалежно від розвитку внутрішньої економічної ситуації. Тому політика управління зовнішнім боргом повинна передбачати більшу диверсифікацію валют з метою зниження залежності від американського долара, хоч він є однією із основних світових валют. Окрім того, доцільно надавати перевагу внутрішнім джерелам фінансування дефіциту.

Як ще один фактор ризику можна виділити інвестиційну репутацію України, що впливатиме на вартість залучення зовнішнього фінансування. Хоч наша країна погашає свої борги відносно вчасно, але рівень корупції, нормативно-правові умови діяльності, темпи розвитку та обсяг тінізації економіки автоматично стимулюватимуть інвесторів до підвищення вартості фінансових ресурсів для України.

До спірних позицій варто віднести форму аналізу управління державним боргом, що подана в офіційних аналітичних матеріалах Міністерства фінансів: розміри державного боргу та його динаміка характеризуються без урахування ОВДП, які випущені для погашення боргів за податком на додану вартість, і збільшення статутного капіталу Державної іпотечної установи. Якщо фінансування цієї установи можна віднести до інвестиційних капіталовкладень, то заборгованість за ПДВ не повинна виводитися за межі чинного боргу, вона є його реструктуризованою складовою.

Загалом слід зауважити, що в періоди нестабільності спостерігалося зростання як бюджетного дефіциту, так і відповідно державного боргу із поступовим підвищенням вартості обслуговування останнього. Як негативний фактор потрібно відзначити переважно споживчий характер бюджетного дефіциту. При цьому сформувалася тенденція до зростання державного боргу і в періоди відносної фінансової стабільності та підвищення темпів економічного зростання. Відбувалося «проїдання» новостворених ресурсів без створення підґрунтя для погашення раніше накопичених боргів.

Висновки

Проведене дослідження дає підстави для таких висновків:

1. Зростання бюджетного дефіциту прямо не пов'язане з етапами економічного розвитку країни: воно спостерігається як у кризові періоди, так і у фазах відносної стабільності. Це свідчить про відсутність єдиної стратегії управління ним і вказує на необхідність її розробки.

2. Зміна бюджетного дефіциту є одним із факторів, що впливають на динаміку державного боргу з певним часовим лагом. Наприклад, зростання дефіциту вимагає додаткових позикових джерел покриття, що, своєю чергою, викликає зростання витрат на обслуговування державного боргу і в більшості випадків призводить до зростання бюджетного дефіциту. Зазначений зв'язок необхідно враховувати при визначенні граничного розміру цих показників на наступні періоди.

3. Щодо політики управління державним боргом можна відмітити формування так званих пікових навантажень щодо його обслуговування чи погашення, що ускладнює пошук оптимальних джерел покриття для бюджетного дефіциту і створює ризики реструктуризації або рефінансування. Для мінімізації можливих негативних наслідків доцільно створювати відповідні страхові резерви фінансових ресурсів на державних рахунках. Як варіант вкладення можна використовувати короткострокові та середньострокові цінні папери інших держав із стабільним кредитним рейтингом і низьким ступенем ризику з метою мінімізації інфляційних втрат чи отримання додаткових прибутків.

4. Однією з причин залучення боргових ресурсів у періоди фінансової нестабільності була необхідність покриття бюджетного дефіциту, фінансування соціальних видатків, на які вони і спрямовувались. Залучені кошти повинні використовуватися для впровадження інвестиційних програм, тобто мати цільовий характер із відповідними штрафними санкціями за його порушення.

5. Позитивним моментом є прийняття Положення „Про управління ризиками, пов'язаними з державним боргом” у середині 2010 року, де визначено необхідність формування програми управління, обов'язкового звіту про її виконання, а також нормативного встановлення системи показників для оцінки ризиків, пов'язаних із державним боргом. Це сприятиме посиленню контролю і поглибленню оцінки ефективності політики держави у сфері бюджетного дефіциту та державного боргу.

6. Покращення потребує валютна структура зовнішнього боргу з метою зниження ризиків коливання курсу долара і залежності від одного кредитора. Для прикладу, диверсифікація запозичень у напрямі підвищення питомої ваги євро в загальній структурі надасть можливість знизити цей ризик.

7. Основними показниками, які беруться до уваги при аналізі політики управління бюджетним дефіцитом і державним боргом, є відношення їх рівнів та вартості обслуговування до ВВП. До переліку варто включити співвідношення цих величин і резервів Центрального банку, які можна використати для їх покриття. Приміром, співвідношення короткострокового боргу та розміру резервів характеризуватиме поточну ліквідність держави і може вказувати на ризик її дефолту. З точки зору забезпечення соціальних витрат, необхідно враховувати їх відношення до розміру бюджетного дефіциту. Це вказує на необхідність розширення прийнятої системи показників для оцінки боргової політики держави.

Перелік та оцінка ризиків і відповідно заходи щодо їх усунення чи мінімізації потребують постійного моніторингу та аналізу, оскільки залежать від ситуації в державі й обраної стратегії державної політики у сфері управління бюджетним дефіцитом та державним боргом.

Література

1. Чугунов І. Я. Бюджетний механізм регулювання економічного розвитку / І. Я. Чугунов. М-во фінансів України. Наук.-дослідний фінансовий ін-т. К.: НІОС, 2003. 485 с.

2. Зведений бюджет України у 1992-2008 роках [Електронний ресурс] / Державний комітет статистики України. Офіційний веб-сайт. Режим доступу: http://www.ukrstat.gov.ua/.

3. Cтатистичний щорічник України за 1994 р. / Державний комітет статистики України. К., 1995.

4. Cтатистичний щорічник України за 2002 р. / Державний комітет статистики України. К., 2003.

5. Cтатистичний щорічник України за 2009 р. / Державний комітет статистики України. К., 2010.

6. Фінанси: підручник / [С. І. Юрій, В. М. Федосов, Л. М. Алексеєнко, І. В. Зятковський, О. П. Кириленко]. К.: Знання, 2008. 611 c.

7. Пасічник Ю. В. Бюджетна система України: навч. посіб. / Ю. В. Пасічник. 2-ге вид., перероб. і доп. К.: Знання, 2008. 670 с.

8. Державний борг та гарантований державою борг [Електронний ресурс]/ Міністерство фінансів України. Офіційний веб-сайт. Режим доступу: http://www.minfin.gov.ua/

9. Статистичні дані щодо зовнішнього боргу України [Електронний ресурс] / Національний банк України. Офіційний веб-сайт. Режим доступу: www.bank.gov.ua/Statist/index_DEBT.htm.

10. Результати розміщення облігацій внутрішньої державної позики [Електронний ресурс] / Національний Банк України. Офіційний веб-сайт. Режим доступу: http://www.bank.gov.ua/Fin_ryn/Rynok_kap/.

11. Government deficit/surplus, debt and associated data [Електронний ресурс] / European Commission. Eurostat. Режим доступу: http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=gov_dd_edpt1&lang=en.

12. Василик О. Д. Бюджетна система України: підручник / О. Д. Василик, К. В. Павлюк. К.: Центр навчальної літератури, 2004. 544 с.

Размещено на Allbest.ru