Федеральная контрактная система и перспективы совершенствования системы государственных закупок в РФ

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНАЯ КОНТРАКТНАЯ СИСТЕМА И ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В РФ

Ермолаева М.Г.

федеральный контрактный государственный закупка

Процедуры регулирования государственных закупок являются предметом пристального изучения и детальной разработки не только со стороны национальных правительственных органов, но, что особенно важно, и со стороны международных функциональных организаций, входящих в систему ООН. Подобная практика позволяет обобщить накопленный разными странами опыт эффективного регулирования государственных закупок и предложить созданные на его основе типовые (модельные) законы для разработки соответствующих им национальных законодательных актов и принятия их в дальнейшем в целом ряде стран, заинтересованных в улучшении и унификации своего законодательства. Комиссией ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) были приняты два типовых закона в этой области. Первым был Типовой закон ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг 1994 года, вторым - Типовой закон ЮНСИТРАЛ о публичных закупках 2011 года.

Принципы и основные процедуры, закрепленные в Типовом законе 1994 года, явившиеся основой его успеха, остались неизменными. Их реформирование в Типовом законе 2011 года было призвано обеспечить экономическую эффективность процесса государственных закупок и не допустить злоупотреблений при их проведении.

Почему это так важно для многих национальных экономик? Дело в том, что государственные закупки предполагают принятие самостоятельных решений от имени правительства на всех уровнях - федеральном, региональном и местном. Расходы на закупки могут составлять от 10 до 20 процентов ВВП страны и до 50 и более процентов общего объема правительственных расходов. При высоком риске злоупотреблений потенциальные убытки могут быть весьма значительными; в то же время государственные закупки необходимы для осуществления важных инфраструктурных и социальных проектов, которые будут оказывать серьезное воздействие на экономическое развитие страны. В этой связи решающее значение имеет обеспечение экономической эффективности закупок Типовой закон ЮНСИТРАЛ (UNCITRAL) о публичных закупках 2011 года - структура. - http://www.uncitral.org/uncitral/ru/uncitral_texts/procurement_infrastructure/2011Model.html..

Для достижения этих целей в текст Типового закона 2011 года включены положения, способствующие объективности, справедливости, участию, конкуренции и добросовестности. Ключевым принципом является прозрачность процесса закупок, позволяющая наглядно видеть степень соблюдения установленных процедур и принципов. Прозрачность обеспечивается использованием таких современных технологий, как электронные торги, электронные удостоверяющие подписи, электронные базы данных, в том числе недобросовестных поставщиков, а также, что особенно важно, соблюдением принципа доступности информации для любого заинтересованного физического лица или группы лиц, объединенных в юридическое лицо, если речь не идет о государственной тайне. Все решения и меры, принимаемые в ходе процесса закупок, могут быть оспорены потенциальными поставщиками.

Введение в Типовой закон 2011 года использования такого коммерческого метода заключения контрактов, как рамочные соглашения позволяет представителям правительства на всех уровнях взаимодействовать с потенциальными поставщиками поэтапно, уточняя спецификацию закупок на первом этапе отбора и возможность обеспечения максимальной эффективности расходов на втором этапе отбора потенциальных поставщиков.

Предусмотренные в Типовом законе 2011 года процедуры предназначены для осуществления как стандартных государственных закупок, так и срочных или чрезвычайных закупок; они могут применяться для простых, не связанных с большими расходами закупок, а также для крупных, сложных проектов. Все процедуры подпадают под действие жестких механизмов и требований по обеспечению прозрачности в целях поощрения конкуренции и объективности.

В Типовом законе 2011 года оговариваются защитные процедуры в виде приоритета международных соглашений, участником которых является та или иная страна, над ее национальным законодательством, в том числе в сфере государственных закупок - в целях стимулирования международной торговли и соблюдения международных стандартов. В Типовом законе 2011 года учтены положения Соглашения ВТО о правительственных закупках, директив Европейского союза (о закупках и средствах правовой защиты), Конвенции ООН против коррупции, руководящих принципов закупок и руководящих принципов набора и найма консультантов Всемирного банка и аналогичных документов других международных финансовых учреждений.

Если Статья 6 "Информация о возможных предстоящих закупках" Типового закона 2011 года является новацией и в соответствии с ее пунктом 1 закупающие организации могут публиковать информацию о деятельности в области закупок, планируемой? на предстоящие месяцы или годы; то Статья 8 "Участие поставщиков или подрядчиков" Типового закона 2011 года сохраняет преемственность с Типовым законом 1994 года. Так в Статье 8 указывается, что, в соответствии с пунктом 4 закупающая организация, которая принимает решение ограничить участие поставщиков или подрядчиков в процедурах закупок в соответствии с настоящей? статьей?, включает в отчет о процедурах закупок заявление о причинах и обстоятельствах, которыми она руководствовалась; в соответствии с пунктом 5 закупающая организация предоставляет любому лицу, по запросу, возможность ознакомиться с причинами, по которым она ограничивает участие поставщиков или подрядчиков в процедурах закупок в соответствии с настоящей? статьей?.

Тем самым сохраняется принцип доступности информации о закупках, если они не составляют государственную тайну.

К серьезным новациям можно отнести детальную разработку для целей государственных закупок условий использования электронного реверсивного аукциона (с понижающейся в режиме реального времени ценой) в Статье 31; условий использования рамочного соглашения в Статье 32; процедур привлечения, представления и оценки тендерных заявок в Статьях 36 - 44; а также последствий оспаривания в Статье 65 Таблица сопоставления двух типовых законов 2011 и 1994 годов - http://www.uncitral.org/uncitral/ru/uncitral_texts/procurement_infrastructure/2012Guide.html..

Не менее важными являются новации в области правил, касающихся критериев и процедур отбора в Статье 11. Так, в соответствии с пунктом 2 Статьи 11 Типового закона 2011 года критерии отбора, относящиеся к объекту закупок, могут включать: a) цену; b) расходы на использование, эксплуатацию и ремонт в отношении товаров или работ; сроки поставки товаров, завершения работ или предоставления услуг; характеристики объекта закупок, такие как функциональные характеристики товаров или работ, а также экологические характеристики объекта закупок; и условия платежа и гарантии? в отношении объекта закупок; c) когда это имеет значение при закупках, осуществляемых в соответствии со статьями 47, 49 и 50 настоящего Типового закона, - опыт, надежность и профессиональную и управленческую компетентность поставщика или подрядчика и персонала, который? будет участвовать в поставке объекта закупок.

В дополнение к критериям, изложенным в пункте 2 Статьи 11, критерии отбора согласно пункту 3 Статьи 11 могут включать: a) любые критерии, учет которых разрешается или требуется согласно подзаконным актам о закупках или иным положениям законодательства данного государства; b) преференциальную поправку в пользу внутренних поставщиков или подрядчиков или в отношении товаров внутреннего производства или любую другую преференцию, если это разрешается или требуется согласно подзаконным актам о закупках или другим положениям законодательства данного государства. Преференциальная поправка исчисляется в соответствии с подзаконными актами о закупках.

В итоге критерии отбора государственной закупки дополняются помимо ценового критерия достаточно широким спектром критериев, связанных с квалификацией и опытом работы поставщиков и подрядчиков, с возможными преференциями в их пользу, в том числе в качестве отечественных производителей.

Новации в области правил, касающихся оценки и стоимости закупки в Статье 12 Типового закона 2011 года носят ярко выраженный антикоррупционный характер. Согласно пункту 1 Статьи 12 закупающая организация не допускает ни дробления своих закупок, ни использования для оценки стоимости закупок того или иного конкретного метода определения стоимости, с тем чтобы ограничить конкуренцию между поставщиками или подрядчиками, или иным образом уклониться от исполнения своих обязательств. Согласно пункту 2 Статьи 12 при оценке стоимости закупок закупающая организация исходит из максимального совокупного оценочного стоимостного объема договора о закупках или всех договоров о закупках, которые планируется заключить в соответствии с рамочным соглашением в течение всего срока его действия, с учетом всех видов вознаграждения.

Изложенные выше правила должны помешать скрывать информацию об общем реальном объеме закупок на те или иные определенные государственные нужды.

Задаче борьбы с коррупционными злоупотреблениями служат нововведения в виде Статьи 20 Типового закона 2011 года, посвященной отклонению представлений с анормально заниженной ценой, и Статьи 26, вводящей Кодекс поведения.

Так закупающая организация в соответствии со Статьей 20 Типового закона 2011 года может отклонить представление, если предложенная в нем цена в сочетании с другими составляющими элементами представления анормально занижена в отношении объекта закупок и вызывает у закупающей? организации сомнения в способности поставщика или подрядчика исполнить договор о закупках. При этом закупающая организация до отклонения представления должна предварительно запросить у поставщика или подрядчика в письменной форме детальную информацию и учесть все поступившие объяснения. Решение закупающей организации об отклонении представления, его причины и сообщения, которыми она обменивалась с поставщиком или подрядчиком, заносятся в отчет о процедурах закупок и незамедлительно доводятся до соответствующего поставщика или подрядчика.

В Статье 26 Типового закона 2011 года, посвященной Кодексу поведения, речь идет о необходимости введения государствами, разрабатывающими на основе Типового закона ЮНСИТРАЛ о публичных закупках 2011 года собственные национальные законодательные акты, специального Кодекса поведения должностных лиц или служащих закупающих организаций, усиливающего антикоррупционную составляющую процесса государственных закупок. В кодексе рассматриваются, в частности, вопросы предотвращения коллизии интересов при закупках и, в надлежащих случаях, меры регулирования вопросов, касающихся персонала, который? несет ответственность за закупки, например, требование о декларировании заинтересованности в конкретных закупках, процедуры проверки и требования к профессиональной? подготовке. Принятый? кодекс поведения незамедлительно предоставляется общественности и систематически обновляется Типовой закон ЮНСИТРАЛ (UNCITRAL) о публичных закупках 2011 года. - http://www.uncitral.org/pdf/russian/texts/procurem/ml-procurement/ML_Public_Procurement_A_66_17_R.pdf..

Положения Типового закона ЮНСИТРАЛ о публичных закупках 2011 легли в основу разработки в нашей стране принятого 5 апреля 2013 года и вступившего в силу с 1 января 2014 года ФЗ РФ № 44 " О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" ФЗ РФ № 44 - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_157037.. Этот Федеральный закон пришел на смену действовавшему до него ФЗ РФ № 94 от 21.07.2005 года "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" ФЗ РФ № 94 - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_148890.. ФЗ РФ № 94 был нацелен на внедрение единой системы электронных закупок, позволяющей принимать участие в торгах широкому кругу поставщиков, в том числе малому и среднему бизнесу, часто за счет значительного снижения квалификационных требований. Последнее обстоятельство вызвало негативную экспертную оценку и рекордное количество (150) поправок, внесенных в закон.

Федеральная контрактная система (ФКС), формируемая ФЗ РФ № 44, предполагает аналогично Типовому закону ЮНСИТРАЛ о публичных закупках 2011 года наличие антидемпинговых процедур. В Статье 37 ФЗ РФ № 44, посвященной антидемпинговым мерам при проведении конкурса и аукциона, утверждаются следующие правила (ввиду их важности, приведенные полностью):

1. Если при проведении конкурса или аукциона начальная (максимальная) цена контракта составляет более чем пятнадцать миллионов рублей и участником закупки, с которым заключается контракт, предложена цена контракта, которая на двадцать пять и более процентов ниже начальной (максимальной) цены контракта, контракт заключается только после предоставления таким участником обеспечения исполнения контракта в размере, превышающем в полтора раза размер обеспечения исполнения контракта, указанный в документации о проведении конкурса или аукциона, но не менее чем в размере аванса (если контрактом предусмотрена выплата аванса).

2. Если при проведении конкурса или аукциона начальная (максимальная) цена контракта составляет пятнадцать миллионов рублей и менее и участником закупки, с которым заключается контракт, предложена цена контракта, которая на двадцать пять и более процентов ниже начальной (максимальной) цены контракта, контракт заключается только после предоставления таким участником обеспечения исполнения контракта в размере, указанном в части 1 настоящей статьи, или информации, подтверждающей добросовестность такого участника на дату подачи заявки в соответствии с частью 3 настоящей статьи.

3. К информации, подтверждающей добросовестность участника закупки, относится информация, содержащаяся в реестре контрактов, заключенных заказчиками, и подтверждающая исполнение таким участником в течение одного года до даты подачи заявки на участие в конкурсе или аукционе трех и более контрактов (при этом все контракты должны быть исполнены без применения к такому участнику неустоек (штрафов, пеней), либо в течение двух лет до даты подачи заявки на участие в конкурсе или аукционе четырех и более контрактов (при этом не менее чем семьдесят пять процентов контрактов должны быть исполнены без применения к такому участнику неустоек (штрафов, пеней), либо в течение трех лет до даты подачи заявки на участие в конкурсе или аукционе трех и более контрактов (при этом все контракты должны быть исполнены без применения к такому участнику неустоек (штрафов, пеней). В этих случаях цена одного из контрактов должна составлять не менее чем двадцать процентов цены, по которой участником закупки предложено заключить контракт в соответствии с частью 2 настоящей статьи.

Одновременно в соответствии со Статьей 26 ФЗ РФ № 44 "Централизованные закупки" вводится понятие уполномоченных органов, осуществляющих государственные закупки на всех уровнях власти - федеральном, региональном и муниципальном. При понятной цели удешевить и стандартизировать государственные закупки, проводимые за счет межбюджетных трансфертов, система распределения функций выглядит достаточно тяжеловесной и нечеткой.

Статья 38 ФЗ РФ № 44 "Контрактная служба" предполагает, что при плане-графике государственных закупок на сумму более ста миллионов рублей в год заказчики создают контрактные службы (при этом создание специального структурного подразделения не является обязательным). Если план-график годового объема государственных закупок не превышает сто миллионов рублей, заказчик назначает ответственное за проведение закупок должностное лицо - контрактного управляющего. Работники контрактной службы, контрактный управляющий должны иметь высшее образование или дополнительное профессиональное образование в сфере закупок. Они выполняют следующие функции и полномочия: 1) разрабатывают план закупок, осуществляют подготовку его изменений, размещают в единой информационной системе план закупок и внесенные в него изменения (вступает в силу с 1 января 2015 года); 2) разрабатывают план-график, осуществляют подготовку его изменений, размещают в единой информационной системе план-график и внесенные в него изменения (вступает в силу с 1 января 2015 года); 3) осуществляют подготовку и размещение в единой информационной системе извещений об осуществлении закупок, документации о закупках и проектов контрактов, подготовку и направление приглашений принять участие в определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) закрытыми способами; 4) обеспечивают осуществление закупок, в том числе заключение контрактов; 5) участвуют в рассмотрении дел об обжаловании результатов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и осуществляют подготовку материалов для выполнения претензионной работы; 6) организуют в случае необходимости на стадии планирования закупок консультации с поставщиками (подрядчиками, исполнителями) и участвуют в таких консультациях в целях определения состояния конкурентной среды на соответствующих рынках товаров, работ, услуг, определения наилучших технологий и других решений для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

При централизации закупок в соответствии со Статьей 26 ФЗ РФ № 44 контрактная служба, контрактный управляющий осуществляют полномочия, не переданные соответствующим уполномоченному органу, и несут ответственность в пределах осуществляемых ими полномочий. До 31 марта 2014 года заказчики вправе создавать контрактные службы в соответствии со Статьей 38 ФЗ РФ № 44.

И контрактные управляющие, и уполномоченные органы получают возможность привлекать для проведения конкурса или аукциона специализированную организацию (Статья 40 ФЗ РФ № 44), а также экспертов или экспертную организацию, отвечающих за профессиональную экспертизу (Статья 41 ФЗ РФ № 44).

Согласно Статье 39 ФЗ РФ № 44 "Комиссия по осуществлению закупок" для определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), за исключением осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), заказчик создает комиссию. Число членов конкурсной, аукционной или единой комиссии должно быть не менее чем пять человек, число членов котировочной комиссии, комиссии по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений и окончательных предложений должно быть не менее чем три человека. Заказчик включает в состав комиссии преимущественно лиц, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере закупок, а также лиц, обладающих специальными знаниями, относящимися к объекту закупки. Членами комиссии не могут быть физические лица, участие которых может привести к конфликту интересов ввиду их личной заинтересованности в принятии решения. Отметим, что решение комиссии может быть обжаловано любым участником закупки в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, и признано недействительным по решению контрольного органа в сфере закупок.

Обоснование государственных закупок в соответствии со Статьей 18 ФЗ РФ № 44 включает обоснование плана закупок (на три года); ежегодного плана-графика, в том числе начальной (максимальной) цены контракта и способа выбора поставщика; мониторинг процесса закупок, их аудит и контроль, по результатам которых конкретная закупка может быть признана необоснованной, а к ответственным лицам применены меры административного взыскания. Изложенная Статья 18 ФЗ РФ № 44 вступает в силу с 1 января 2015 года.

В соответствии со Статьей 7 ФЗ РФ № 44 принципы открытости и прозрачности Федеральной контрактной системы (ФКС) обеспечиваются за счет свободного и безвозмездного доступа к ней через единую информационную систему (ЕИС). Согласно Статье 23 ФЗ РФ № 44 в рамках ЕИС происходит формирование и ведение каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (вступает в силу с 1 января 2017 года) с присвоением государственной закупке идентификационного кода (вступает в силу с 1 января 2015 года).

В заключении хотелось бы отметить, что, несмотря на встроенный в ФКС общественный контроль согласно Статье 20 ФЗ РФ № 44 в виде инициируемого Правительством РФ порядка обязательного общественного обсуждения закупок для федеральных нужд, законодательством субъектов РФ - закупок для региональных нужд, муниципальными нормативными правовыми актами - закупок для муниципальных нужд, продолжает вызывать опасение возможная чрезмерная централизация государственных закупок. Перевес в сторону ведомственной ответственности (уполномоченный орган) в отличие от профессиональной ответственности (контрактная служба) не будет способствовать развитию принципов эффективности и антикоррупционности государственных закупок, внедрению кодекса поведения ответственных за них должностных лиц.

Размещено на Allbest.ru