Методология стратегического бюджетного планирования: мировой и российский опыт

Размещено на http://allbest.ru

Методология стратегического бюджетного планирования: мировой и российский опыт

Пешина Э.В. Пешина Эвелина Вячеславовна - д.э.н., профессор кафедры государственных и муниципальных финансов Уральского государственного экономического университета, Екатеринбург. E-mail: peshina@yandex.ru

Репин А.А. Репин Артур Александрович - первый заместитель директора Департамента финансов Ямало-Ненецкого автономного округа, Салехард. E-mail: repin777artur@gmail.com

Введение

Текущий этап бюджетной реформы в России в очередной раз коснулся использования программных методов управления в части стратегического/долгосрочного бюджетного планирования. Несмотря на то, что в советской экономике России именно плановые методы были широко распространены, начиная с 1990-х годов наша страна заново развивает стратегическую систему социально-экономического, в том числе бюджетного планирования, но уже с учетом требований рыночной экономики и зарубежного опыта.

Основы стратегического бюджетного планирования за рубежом связывают с программным бюджетом или программным бюджетированием. Поскольку в российской научной экономической литературе зарубежное бюджетное планирование представлено недостаточно полно, остановимся на нем более подробно.

Истоки зарубежного стратегического бюджетного планирования

Систему программного бюджета (programme budget system) или систему программного бюджетирования Программный бюджет и программное бюджетирование рассматриваются как синонимы в зарубежной теории государственного бюджета. (programme budgeting system) за рубежом связывают с тремя американскими экспертами: Дэвидом Новиком (1906-1991) - федеральным советником, экономистом; Чарльзом Дж. Хитчем (1910-1995) - главой корпорации RAND Corporation (1948-1961 гг.), консультантом Министерства обороны США (1961-1965 гг.) и впоследствии Президентом Калифорнийского университета; Робертом Макнамара (1916-2009) - экс-министром обороны США (1961-1965 гг.), председателем Группы Всемирного банка (1968-1981 гг.).

Д. Новик выделяет две основы в концепции программного бюджета:

- «первый - Совет военного производства США (War Production Board, WPB), утвердивший в 1942 г. План контроля материалов (Controlled Materials Plan);

- второй - более старый - промышленность» Novick D. Origin and History of Program Budgeting. - Santa Monica (CA): The Rand Corporation. 1966. - Р. 1..

Д. Новик использует как синонимы программное бюджетирование (program budgeting) и программный бюджет (program budget).

План контроля материалов (1942 г.), согласно мнению Д. Новика, был программным бюджетом, поскольку имел следующие характеристики: «1) идентификация основных целей; 2) каждая главная цель была определена в программную задачу; 3) программные задачи были дополнительно установлены в программных элементах; 4) программы пересекались и перекрещивались в достижении основных целей; 5) расширенный временной горизонт (бюджет был расписан на каждые три месяца, квартал и проецировался на 16-ти периодах); 6) исследование альтернатив и проведение анализа как предложений, так и потребностей» Ibid., p. 4-5..

План контроля материалов был развит первой в мире «фабрикой мысли» корпорацией RAND Corporation под эгидой военно-воздушных сил США: в 1953 г. вышла первая публикация о программном бюджете для военно-воздушных сил США Novick D. Efficiency and economy in government through new budgeting and accounting procedures. - Santa Monica: Rand Corporation. 1954. - XI, 122 p. .

С 1961 г. система программного бюджетирования была внедрена Министерством обороны США, которое возглавил Р. Макнамара при консультативной поддержке Ч. Дж. Хитча с его «системой планирования, программирования и бюджетирования, СППБ» (Planning, Programming and Budgeting System, PPBS Иногда в зарубежной литературе используется терминология: Planning - Programming - Budgeting System, переводимая как: планово-программно-бюджетная система; иногда встречается как планирование, программирование, бюджетирование ППБ (Planning Programming Budgeting, HHB) - например, в Budget theory in the public sector / Ed. by A. Khan, W. B. Hildreth. - Westport (Conn): Quorum Books, 2002. - Р. 3.). Именно Ч. Дж. Хитча называют «отцом СППБ» Grimes St. PPBS to PPBE: A Process or Principles? - Carlisle (PA): U.S. Army War College, 2008. - Р. 3., «the father of PPBS» Tulkoff M.L., Gordon C. V., Dubin R.D., Hinkle W.P. Planning, Programming, and Budgeting System (PPBS)/Multi-year Programming Reading Guide. The Institute for Defense Analyses. 2010. - Р. 16.. Система была предназначена для контроля многочисленных программ развития дорогостоящих видов оружия и сопутствующих растущих затрат и задержек по алгоритму: цель, задачи, план, программа реализации, финансовый план, бюджет, смета, калькуляция.

До 1961 г. многочисленные службы Министерства обороны США были «сосредоточены каждый на своих собственных приоритетах. С 1961 г. на основе системного анализа была внедрена СППБ с начальным минимальным требованием пятилетнего оборонного плана (Five-Year Defense Plan, FYDP)» Grimes St. PPBS to PPBE: A Process or Principles? - Carlisle (PA): U.S. Army War College, 2008. - Р. 3-5..

На рисунке 1 отражена эволюция СППБ в Министерстве обороны США с 1961 г. до настоящего времени.

Рисунок 1. Эволюция системы планирования, программирования и бюджетирования Министерством обороны США с 1961 по 2017 гг. Составлен авторами по: DoD changed PPBS to PPBE process. Army Force Management School. May, 2006. - 21 р.; Steven R. PPBS to PPBE: A Process or Principles? - Carlisle (PA): U.S. Army War College, 2008. - Р.3; Novick D. Efficiency and economy in government through new budgeting and accounting procedures. - Santa Monica: Rand Corporation, 1954. - XI, 122 p.; Jack C. PERT and procurement policy. NASA research paper.1966. - 128 р.

СППБ отличалась от традиционного бюджетного процесса главным образом по трем параметрам:

а) формулируемым целям. СППБ меньше акцентировала внимание на существующей базе и ежегодных поправках, поскольку была ориентирована на долгосрочные цели и альтернативные варианты их достижения;

б) тесная взаимосвязь бюджетного процесса с бюджетным управлением и контролем;

в) соединение планирования и бюджетирования через программирование, посредством которого определялся порядок справедливого/обоснованного (equitably) распределения имеющихся ресурсов среди множества конкурирующих программ в соответствии с заданными приоритетами. бюджетирование финансовый смета программный

Схематично СППБ отражена на рис. 2.

В 1981 г. Аппарат Министра обороны США (Office of the Secretary of Defense, OSD) инициировал на регулярной основе проверки эффективности реализуемых программ в части их выполнения. Таким образом, с 1981 г. СППБ была трансформирована в «систему планирования, программирования, бюджетирования и исполнения», СППБИ (Planning, Programming, Budgeting, and Execution System, PPBES).

В сентябре 2003 г. Министерство обороны США сменила СППБИ на «процесс планирования, программирования, бюджетирования и исполнения», процесс ППБИ (Planning, Programming, Budgeting, and Execution process, PPBE process)» DoD changed PPBS to PPBE process / Army Force Management School. 2006. - Р. 2., в основе которого были заложены «процедурные усовершенствования (procedural improvements)» Grimes St. PPBS to PPBE: A Process or Principles? - Carlisle (PA): U.S. Army War College, 2008. - Р. 10..

Рисунок 2. Обобщенная структура системы планирования, программирования и бюджетирования Составлен по: DoD changed PPBS to PPBE process / Army Force Management School. 2006. - Р. 5.

Процесс ППБИ содержит пять ключевых документов:

1) «Руководство по стратегическому планированию (Strategic Planning Guidance, SPG), основанное на процессе расширенного планирования (enhanced planning process, EPP);

2) фискальные руководства (fiscal guidance);

3) Руководство по совместному программированию (Joint Programming Guidance, JPG);

4) Меморандум по программному решению (Program Decision Memorandum, PDM);

5) Решение о программном бюджете (Program Budget Decision, PBD), а также много других документов, недоступных для общественности» Grimes St. PPBS to PPBE: A Process or Principles? - Carlisle (PA): U.S. Army War College, 2008. - Р. 19..

СППБ/Процесс ППБИ характеризуют как «философию управления для лидеров Министерства обороны США, прошедшую в своем развитии через девять администраций» Речь идет о Президентах США с 1961 по 2008 гг. К настоящему времени можно внести уточнение «десяти администраций». Grimes St. PPBS to PPBE: A Process or Principles? - Carlisle (PA): U.S. Army War College, 2008. - Р.22.. Следует упомянуть и промышленность как один из «корней СППБ». Примечательно, что перед введением СППБ в правительство США крупнейшей научно-исследовательской организацией США «Национальное бюро экономических исследований» (National Bureau of Economic Research) в 1960 г. было проведено детальное изучение публикаций по советской системе промышленности Grossman G. Soviet statistics of physical output of industrial commodities; their compilation and quality: A study by the National Bureau of Economic Research. - Princeton (N.J.): Princeton University Press, 1960. - 151 р..

Программный бюджет (Program budget) начинает функционировать на уровне федерального бюджета США с 1956 г.

Согласно мнению профессора А. Шика «Цель программного бюджета состоит в рационализации принятия решений посредством:

а) данных о затратах и результатах на альтернативной основе;

б) количественном измерении конечных результатов в целях эффективного достижения выбранных целей» Schick A. The Road to PPB: The Stages of Budget Reform // Public Administration Review. 1966. - December. - Р. 251..

Все предыдущие периоды: единовременный, постатейный и результативный бюджеты, по мнению многих американских ученых, были «длинной дорогой к программному бюджету» Hagen J. Program Budgeting / Center for the Study of Evaluation UCLA Graduate School of Education; CSE Report No.7. December. - Los Angeles (Cal.), 1968. - Р. 8.. В 1964 г. в докладе Организации объединенных наций была изучена практика США по применению результативного и программного бюджетов и рекомендована к использованию в других странах в виде «Руководства по программному и результативному бюджетированию» A manual for programme and performance budgeting / United Nations. 1965. - 103 p.

Система планирования, программирования и бюджетирования (СППБ; Planning Programming Budgeting System, PPBS) успешно зарекомендовав себя в Министерстве обороны США, с августа 1965 г. 36-ым Президентом США Л.Б. Джонсоном была распространена на все службы и агентства правительства США. Помимо прочего, СППБ была внедрена в систему преподавания школ, колледжей и университетов США Nelson W.C. Program, Planning, Budgeting Systems for Educators. Vol. 4: A Research Bibliography. Final Report / Office of Education (DHEW). - Washington: Bureau of Research, 1970. - 117 р..

Рассматривая главное различие между программным бюджетом и СППБ, Ч. Дж. Хитч называет «использование в СППБ двух методов управления: программный бюджет и системный анализ» Hitch C. J. Decision-Making in Large Organizations / Royal Society Nuffield Lecture, October 25, 1966. U. S. Congress, Senate Committee on Government Operations. Planning-Programming-Budgeting: Selected Comment. 90th Cong., 1 sess. 1967. - Р. 10-11..

Эксперимент с СППБ был приостановлен 37-м президентом Р. Никсоном в 1969 г., но «сделано это было больше из-за политических, нежели экономических соображений эффективности» McCaffery J. Reform of program budgeting in the Department of Defense. - Monterey (Cal.): Naval Postgraduate School, 2004. - Р. 8. и в дальнейшем использовались различные вариации СППБ.

Советский опыт бюджетного планирования

Важнейшее значение для формирования бюджетного планирования в советской системе имели: образование Государственного планового комитета СССР (Госплан СССР) 22.02.1921 г. и декрет ВЦИК от 10.10.1921 г. «О мерах по упорядочению финансового хозяйства» и принятые тогда же правила составления финансовых смет доходов и расходов на 1922 г.

С 1923 г. бюджеты стали исполняться посредством ежемесячных бюджетных планов; с 1924 г. стали использоваться квартальные бюджеты, и с 1925/1926 гг. бюджет исполнялся посредством годовых расписаний. Первый пятилетний план в СССР был принят в 1928 году (1928-1932 гг.).

В советской системе выделяли: «долгосрочное (15-30 лет), среднесрочное (5-15 лет) и краткосрочное (1-5 лет) прогнозирование» Планирование народного хозяйства: учебник / Башмаков В.М., Мосин В.Н., Фельд С.Д. и др. Под ред. В.Н. Мосина. - М.: Высшая школа, 1982. - С. 39., а для показателей научно-технического прогресса (НТП) временной горизонт увеличивали: «краткосрочные прогнозы (5-10 лет); среднесрочные прогнозы (10-15 лет); долгосрочные прогнозы (на 25 и более лет)» Там же, с. 91..

Конъюгационная Конъюгационная система - сопряжение долгосрочных прогнозов, долгосрочных программ научно-технического прогресса и основных направлений экономического и социального развития СССР, обеспечивая при этом непрерывный процесс составления перспективных планов экономического и социального развития СССР на всех уровнях иерархии. схема составления перспективных планов экономического и социального развития СССР включала Планирование народного хозяйства: учебник / Башмаков В.М., Мосин В.Н., Фельд С.Д. и др. Под ред. В.Н. Мосина. - М.: Высшая школа, 1982. - С. 62.:

1) Долгосрочный прогноз НТП на 25-50 лет (1976-2030 гг.);

2) Долгосрочный прогноз НТП на 25-50 лет (1981-2035 гг.);

3) Комплексная программа научно-технического прогресса на 20 лет;

4) Основные направления на 10 лет;

5) Контрольные цифры на 5 лет;

6) Пятилетний план экономического и социального развития;

7) Годовые планы.

Программно-целевой метод планирования использовался в советской системе: «программно-целевой метод планирования отличается от функционального планирования тем, что функция планирования определяется тщательно разработанной иерархией целей» Там же, с. 93., но использовался исключительно для планов социально-экономического развития в отраслевом и территориальном разрезах.

В планировании финансов составлялся сводный финансовый баланс (баланс всех денежных доходов и расходов государства), государственный бюджет Примерно 80% всех доходов и расходов сводного финансового плана. (союзный бюджет и бюджеты союзных республик (в том числе республиканские бюджеты и местные бюджеты Местные бюджеты составлялись, как правило, на год. (краевые, областные, городские, поселковые и сельские)), кредитные и кассовые планы.

Государственный бюджет утверждался одновременно с планом экономического и социального развития на 5 летний период с годовой разбивкой.

На необходимость совершенствования бюджетного планирования в части увеличения временного горизонта указывали многие ученые еще и в советское время.

Так, в начале 1970-х годов Э.А. Вознесенский писал «совершенствование бюджетного планирования, прежде всего в отношении внедрения перспективного планирования» Вознесенский Э.А. Методологические аспекты анализа сущности финансов. - М.: Финансы, 1974. - С. 59., но данные предложения не были учтены.

Если сравнивать опыт США и советскую систему, то по временному горизонту система прогнозирования СССР была более развернутой, а система планирования ограничивалась 10 и 5 летними сроками, причем бюджетное планирование не выходило за 5 летний рубеж.

Недостаточное научное обеспечение процесса перехода от плановой к рыночной экономике привело к разрушению системы народнохозяйственного планирования вместо качественного ее изменения и адаптации к рыночным условиям.

Российская система стратегического/долгосрочного бюджетного планирования

Актуальность внедрения системы долгосрочного бюджетного планирования неоднократно подчеркивалась на федеральном уровне. Так, в Бюджетном послании Президента РФ на 2014 год среди проблемных вопросов было отмечено, что «…не решена задача перехода к долгосрочному бюджетному планированию, не утверждена долгосрочная бюджетная стратегия» Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 13.06.2013 г. «О бюджетной политике в 2014-2016 годах». Часть 1 «Основные результаты и проблемы бюджетной политики»..

На сегодня в России действует постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 26.11.2008 г. N 443-СФ «О бюджетной стратегии на период до 2023 года» (подготовлен под руководством А.Л. Кудрина), обобщенного формата на трех страницах.

В конце 2013 г. Министерством финансов РФ был разработан Проект Бюджетной стратегии РФ на период до 2030 г., в котором не использовались понятия «стратегическое/долгосрочное бюджетное планирование».

В постановлении Правительства РФ от 15.04.2014 г. N 320 «Об утверждении государственной программы РФ «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков»» в подпрограмме 1 «Обеспечение сбалансированности федерального бюджета и повышение эффективности бюджетных расходов» основным, первым мероприятием было обозначено «Внедрение долгосрочного бюджетного планирования в РФ», в том числе: в 2014 г. «внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ (в части долгосрочного бюджетного планирования) и в 2015 г. «утверждение порядка разработки и утверждения бюджетной стратегии РФ».

К настоящему времени (начало 2017 г.) имеется только два документа, содержащих базовые положения стратегического/долгосрочного бюджетного планирования:

Бюджетный кодекс РФ (далее по тексту - БК РФ) от 31.07.1998 г. N 145-ФЗ (ред. от 28.12.2016 г.), в частности статья 170.1. «Долгосрочное бюджетное планирование»;

ФЗ «О стратегическом планировании в РФ» от 28.06.2014 г. N 172-ФЗ Ранее действовал ФЗ от 20.07.1995 г. N 115-ФЗ (с изм. от 09.07.1999 г.) «О государственном прогнозировании и программах социально - экономического развития РФ». (ред. от 03.07.2016 г.) (далее по тексту - ФЗ N 172).

Анализ положений данных документов подтверждает, что к настоящему времени в России отсутствует полноценная система стратегического/долгосрочного бюджетного планирования.

С момента принятия ФЗ N 172 были приняты две редакции, в результате которых добавлено: понятие «стратегия научно-технологического развития РФ», которая разрабатывается на федеральном уровне; проект стратегии социально-экономического развития субъекта РФ, корректировка отраслевых документов и т.д., но отсутствует «стратегическое бюджетное планирование».

ФЗ N 172 предусматривает: 6 видов документов для федерального уровня, 7 видов на уровне субъекта РФ и 5 видов для муниципального образования (таблица 1).

Таблица 1

Документы стратегического планирования в России по ФЗ N 172 Составлено авторами на основании ст.11 ФЗ N 172.

Документы стратегического планирования для субъектов РФ по причинно-следственной связи:

1. Прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочный период (ст. 11 ФЗ N 172), разрабатываемый на вариативной основе каждые 6 лет на 12 и более лет на основе прогноза социально-экономического развития РФ на долгосрочный период (ст. 33, п. 1 ФЗ N 172);

2. Бюджетный прогноз субъекта РФ на долгосрочный период (ст. 11 ФЗ N 172), разрабатываемый каждые 6 лет на 12 и более лет на основе на основе прогноза социально-экономического развития субъекта РФ на соответствующий период (ст. 170.1 БК РФ);

3. Стратегия социально-экономического развития субъекта РФ (ст. 11 ФЗ N 172), разрабатываемая на период, не превышающий периода, на который разрабатывается прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочный период (ст. 32 ФЗ N 172);

4. Прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период (ст. 11 ФЗ N 172), разрабатываемый ежегодно на основе прогноза социально-экономического развития РФ на среднесрочный период и стратегии социально-экономического развития субъекта РФ (ст. 35 ФЗ N 172);

5. План мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития субъекта РФ (ст.11 ФЗ N 172), разрабатываемый на основе положений стратегии социально-экономического развития субъекта РФ на период реализации стратегии (ст. 36 ФЗ N 172);

6. Государственные программы субъекта РФ (ст. 11 ФЗ N 172), определенными стратегией социально-экономического развития субъекта РФ на период, определяемый высшим исполнительным органов государственной власти субъекта РФ (ст. 37 ФЗ N 172);

7. Схема территориального планирования субъекта РФ (ст. 11 ФЗ N 172), основанная на стратегии социально-экономического развития субъекта РФ и соответствующих документов федерального уровня (ст. 38 ФЗ N 172).

Таким образом, бюджетный прогноз субъекта РФ на долгосрочный период является, по существу, вторым по значимости документом среди 7 основных видов документов регионального уровня. В то же время, ФЗ N 172 оперирует понятием «бюджетное планирование» только в ст. 36 и косвенно в ст. 39, а БК РФ ограничивается одной статьей (таблица 2).

Таблица 2

Основные положения бюджетного прогноза и долгосрочного бюджетного планирования в РФ по ФЗ N 172 и Бюджетному кодексу РФ Составлено авторами.

Согласно ст. 170.1 «Порядок разработки и утверждения, период действия, а также требования к составу и содержанию бюджетного прогноза РФ, субъекта РФ, муниципального образования на долгосрочный период устанавливаются соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией с соблюдением требований БК РФ».

К настоящему времени соответствующие правовые акты приняты на уровне РФ О бюджетном прогнозе РФ на долгосрочный период (вместе с «Правилами разработки и утверждения бюджетного прогноза РФ на долгосрочный период») / Постановление Правительства РФ от 31.08.2015 г. N 914. и субъектов РФ. Анализ документов на уровне субъектов РФ показал, что отсутствуют единые методологические подходы к формированию бюджетного прогноза.

Так, отдельные субъекты РФ ограничиваются утверждением основных параметров бюджета на долгосрочный период (доходы, расходы, дефицит/профицит), в то время как другие утверждают в его составе «потолки» государственных программ и другие дополнительные показатели.

Также субъекты РФ дифференцировано подошли и к периоду действия прогноза. В этой связи, можно спрогнозировать сложности, с которыми столкнутся заинтересованные лица при попытке консолидации долгосрочных бюджетных прогнозов бюджетной системы РФ.

Общие выводы

- Система стратегического планирования в РФ серьезно трансформировалась с момента принятия основных законов о стратегическом планировании и прогнозировании (1995 г.): появились новые виды стратегических документов, регламентирующие развитие страны, субъектов и муниципалитетов РФ; изменился механизм разработки, согласования и реализации документов.

Выделяемые в ФЗ № 172 документы по процессам: целеполагание, прогнозирование, планирование и программирование коррелируют с зарубежной системой планирования, программирования и бюджетирования (СППБ);

- Проблемными вопросами на сегодня в части стратегического/долгосрочного бюджетного планирования являются:

а) формирование целостной системы стратегического бюджетного планирования, включающего: бюджетный прогноз на долгосрочный период, разрабатываемый на вариативной основе; бюджетную стратегию; бюджетный прогноз на среднесрочный период (3 года)/среднесрочный финансовый план (ст.154 БК РФ);

б) формирование модельных законов для субъектов РФ: о бюджетном прогнозе на долгосрочный период (отсутствие единой методологии и минимальных требований усложнит консолидацию всех прогнозов на уровне РФ), о бюджетной стратегии (отсутствие в перечне обязательных документов как для РФ, так и для субъектов РФ бюджетной стратегии является серьезным недостатком);

в) разграничение по методологическим подходам системы долгосрочного бюджетного планирования и долгосрочного планирования социально-экономического развития территории, поскольку: каждая из систем подвержена различным рискам и угрозам; предусматривают различные объекты статистического наблюдения, предоставления и консолидации информации;

г) введение механизма оценки качества системы стратегического бюджетного планирования.

Ключевые слова: стратегическое бюджетное планирование, долгосрочное бюджетное планирование, бюджетный прогноз.

Размещено на Allbest.ru