Оценка эффективности налоговых инструментов поддержки региональных инвестиционных проектов на основе методологии стратегического аудита

Размещено на http://www.allbest.ru

ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ НАЛОГОВЫХ ИНСТРУМЕНТОВ ПОДДЕРЖКИ РЕГИОНАЛЬНЫХ ИНВЕСТИЦИОННЫХ ПРОЕКТОВ НА ОСНОВЕ МЕТОДОЛОГИИ СТРАТЕГИЧЕСКОГО АУДИТА

Поролло Е.В.

к.э.н., доцент РГЭУ («РИНХ»)

andreyf@donpac.ru

Современная стадия экономического развития характеризуется глобальной неопределенностью на фоне ожиданий очередной стадии финансового кризиса. Финансовая нестабильность опасна как для экономики в целом, так и для бюджетной системы России, функционирование которой в настоящее время характеризуется напряженным уровнем принятых бюджетных обязательств и опасной степенью зависимости федерального бюджета от поступлений нефтегазовых доходов. Объективный риск дефицитности федерального бюджета определяет необходимость укрепления относительной экономической независимости субъектов Российской Федерации, повышения устойчивости региональных бюджетов, большинство которых получает федеральные трансферты для достижения сбалансированности при сокращении доли доходов, поступающих в бюджетную систему регионов (табл. 1).

доход бюджет консолидированный

Таблица 1. Распределение доходов консолидированного бюджета Российской Федерации по уровням бюджетов (без внебюджетных фондов) в 2007-2011 гг., млрд. руб.

Приведенные в таблице 1 данные отражают отчетливую тенденцию снижения доходов бюджетов территорий в общем объеме консолидированного бюджета РФ в посткризисные 2010-2011 гг. Учитывая, что в 2009 г. в пользу бюджетов субъектов РФ был передан ряд дополнительных доходов, ранее поступавших в федеральный бюджет, право на которые сохранено, можно сделать вывод об относительном сокращении потенциала доходов региональных бюджетных систем. Эта проблема усугубляется неравномерностью экономического развития регионов, низкой конкурентоспособностью региональных производителей, слабым уровнем развития малого и среднего предпринимательства.

В сложившихся условиях актуализируются проблемы стратегического управления развитием территорий, которое призвано положительно воздействовать на экономический рост, повысить уровень жизни населения и качество государственных финансов. Стратегическая гибкость государственной финансовой поддержки, а также тщательная оценка альтернативных вариантов распределения ограниченных бюджетных ресурсов необходимы для достижения успеха в области экономической политики.

Аудит стратегий развития или стратегический (системный) аудит обеспечивает не только улучшение управления, но и подотчетность органов исполнительной власти. Он может играть важную роль в изучении политики организации, процессов, систем и элементов управления. Аудит, основанный на принципе независимости, позволяет сформировать объективное мнение в отношении правильности избранных стратегических направлений, оценить качество организационных процедур и управление рисками реализуемых проектов, идентифицировать потенциальные улучшения либо низкую эффективность. Стратегический аудит предполагает систематическую оценку текущего состояния стратегической ситуации экономики государства, позволяет оценить ресурсную обеспеченность и реализуемость заявленных планов, сделать процессы наблюдаемыми, а значит, контролируемыми и управляемыми. Вместе с тем институциональные условия для управления процессом реализации концепций устойчивого развития в настоящее время не сформированы. Принятая в 2008 г. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года обеспечила разработку в ряде субъектов РФ и практическую реализацию государственного стратегического управления на долгосрочной основе. Однако институциональные рамки для стратегического аудита до сих пор не определены.

Стандартами финансового контроля, применяемыми в практике Счетной Палаты Российской Федерации, стратегический аудит определяется как контрольные мероприятия, целью которых является комплексная оценка возможности достижения (реализуемости) в установленные сроки стратегических целей и приоритетов государственной политики на основе оценки ресурсных возможностей (в том числе обоснованности планируемых и прогнозируемых доходов и расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов), а также ожидаемых при этом последствий.

Необходимость нормативного определения условий управления стратегическим планированием определила появление Проекта закона «О государственном стратегическом планировании», в котором были бы сформулированы законодательные основы прогнозирования развития страны, планирования, управления реализацией планов и стратегического (системного) аудита. Вопросам организации стратегического финансового контроля посвящена Глава 10 проекта Федерального закона «О государственном стратегическом планировании», в которой систематизированы его виды (внутренний и внешний) и формы (предварительный, текущий и последующий). Внутренний стратегический контроль, осуществляемый Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, проводится на этапах предварительного, текущего и последующего контроля. Внешний стратегический контроль, осуществляемый Президентом Российской Федерации и Счетной палатой Российской Федерации, органами государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации в соответствии с их конституционным статусом и полномочиями, определенными федеральным законодательством, проводится на этапах текущего и последующего контроля.

Таким образом, внешний стратегический контроль, исходя из принципиальных подходов к классификации видов контрольной деятельности, определенных Программой повышения эффективности бюджетных расходов, может быть определен как стратегический аудит. Задачей внешнего стратегического контроля является оценка ожидаемой и фактической результативности и эффективности достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации, предусматриваемых документами государственного стратегического планирования, оценка влияния внутренних и внешних условий на плановый и фактический уровень достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации, оценка эффективности расходования бюджетных средств в рамках достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации, а также разработка предложений по итогам проведенной оценки.

Контрольно-счетные органы принимают активное участие в создании системы оценки эффективности работы региональных властей при использовании государственных ресурсов, уделяя особое внимание определению ресурсного потенциала регионов с последующей оценкой эффективности деятельности их органов исполнительной власти по управлению располагаемыми ресурсами. Однако результаты проводимых контрольных и экспертно-аналитических мероприятий свидетельствуют о фактическом отсутствии вертикально интегрированной системы стратегического планирования развития регионов в рамках федеративного государства. Стратегические документы субъектов Российской Федерации носят декларативный характер, разработаны на различные сроки и имеют разную глубину детализации стратегических мероприятий, а также различные показатели достижения поставленных в них целей, которые существенным образом отличаются от показателей, определенных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития страны на период до 2020 года, система показателей которой недостаточно проработана.

Кроме того, в стратегических документах долгосрочного социально-экономического развития не всегда прорабатывается финансовое обеспечение обозначенных приоритетов. Так, анализ Стратегии социально-экономического развития Ростовской области показывает, что в ней не указаны источники и объемы финансовых ресурсов, необходимых и достаточных для достижения поставленных целей, недостаточно проработаны механизмы финансового обеспечения реализации стратегических задач, не конкретизированы целевые программы и инвестиционные проекты, направленные на преодоление неравномерности и несбалансированности внутрирегионального развития, а также на координацию регионального потенциала и инфраструктуры с развитием соседних субъектов РФ.

Указанные проблемы стратегической проработки направлений социально-экономического развития негативно отражаются на показателях устойчивости бюджетной системы региона, характеризуемой высокой степенью зависимости от федеральных трансфертов и недостаточным уровнем поступлений налоговых доходов, непосредственно связанных с уровнем развития экономического потенциала региона - налога на прибыль организаций и налога на имущество организаций (см. Рис. 1).

Рис. 1. Структура доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (в процентах от общего объема доходов).

Как видно из представленных данных, для консолидированного бюджета Ростовской области характерно существенное отставание уровня поступлений налога на прибыль от среднероссийских показателей при наличии положительной тенденции сокращения указанного разрыва. Так, если в 2007 г. доля налога на прибыль в Ростовской области составляла в бюджетных доходах на 15,7 п.п. меньше, чем в среднем по стране, то в 2011 году этот показатель сократился до 11,2 п.п. Кроме того, следует обратить внимание на тенденцию существенного увеличения уровня поступлений налогов на имущество в Ростовской области.

Неуклонный рост поступлений налога на имущество и налога на прибыль организаций в бюджетную систему региона во многом связан с расширением инвестиционной активности хозяйствующих субъектов под влиянием целенаправленной и планомерной поддержки ее государством, что, в свою очередь, наряду с расширением экономического потенциала, влечет увеличение стоимости основных средств, формирующей налоговую базу.

Эти обстоятельство определяет внимание, которое уделяется государственной поддержке роста инвестиций на создание новых производств, техническое перевооружение и расширение существующих производственных объектов, приобретение и модернизацию объектов основных средств, особенно актуальное для Ростовской области в свете сокращения уровня инвестиций по отношению к валовому региональному продукту (см. табл. 2).

Таблица 2. Соотношение уровня инвестиций в основной капитал и валового регионального продукта, млн. руб.

Ростовская область обладает значительным экономическим потенциалом, занимая по стоимости основных фондов второе место среди субъектов Южного федерального округа, уступая только Краснодарскому краю. Анализ показывает, что на территории Ростовской области темпы прироста инвестиций в последние годы превышают среднероссийский уровень, хотя в отдельных субъектах Южного федерального округа (Краснодарский край и Республика Адыгея) данный показатель выше. Привлечение инвесторов в регион во многом обеспечивается проведением последовательной региональной политики предоставления налоговых льгот. В настоящее время при активной государственной поддержке на территории Ростовской области реализуются 57 крупных инвестиционных проектов с общим объемом инвестиций 331,8 млрд. рублей, реализуемых в 28 муниципальных образованиях области, которые позволят создать в регионе более 34,5 тысячи рабочих мест. Доминирующее количество проектов приходится на традиционные для Ростовской области отрасли - сельское хозяйство и промышленность, включая топливно-энергетический комплекс.

Необходимость налоговых преференций на региональном уровне обусловлена не только наличием принципа возмездности (затраты органов управления на услуги в отношении имущества и их владельцев компенсируются через доходы от налогов), но и возможностью более точно оценивать налоговый потенциал и оперативно подстраивать условия налогообложения как к специфике региона и потребностям в финансовых ресурсах, так и к возможностям налогоплательщиков финансировать необходимые затраты государственных и муниципальных органов власти.

Вместе с тем, преференциальное регулирование путем предоставления субъектами РФ налоговых льгот определенным категориям налогоплательщиков ограничивается законодательно. Так, общая налоговая ставка по налогу на имущество организаций установлена на федеральном уровне в размере 2,2 процента с возможностью установления законами субъектов РФ дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий налогоплательщиков или имущества, признаваемого объектом налогообложения. Снижение налоговой нагрузки по налогу на прибыль на региональном уровне обеспечивается правом регионов на понижение базовой налоговой ставки в 20% до уровня 13,5%.

Законодательством Ростовской области установлены пониженные налоговые ставки в отношении налогоплательщиков: 1) реализующих на территории области инвестиционные проекты; 2) расположенных на территориях приоритетного развития; 3) оказывающих услуги газо-, тепло-, водо- и электроснабжения населения и организаций.

Так, налоговая ставка в размере 1,1 %, сниженная в два раза по сравнению предельной величиной, установленной Налоговым кодексом РФ, действует в отношении вновь созданного (приобретенного) имущества организаций в рамках реализации инвестиционного (при условии заключения с Администрацией области инвестиционных соглашений, предусматривающих достижение определенных показателей в результате предоставления налоговых льгот). Кроме того, эффективность инвестиционных соглашений достигается также предоставлением иных льгот на региональном уровне, в том числе - по налогу на прибыль. При этом льготы по налогам в Ростовской области предоставляются инвесторам, осуществляющим реализацию инвестиционных проектов, на срок окупаемости инвестиционного проекта, предусмотренный проектной документацией, но не более чем на пять лет, при условии вложения инвестиций в объеме, превышающем:

3 млн. рублей - в городах Ростове-на-Дону, Таганроге;

0,5 млн. рублей - в засушливых восточных районах Ростовской области: Дубовском, Заветинском, Зимовниковском, Орловском, Пролетарском, Ремонтненском;

1 млн. рублей - в остальных районах и городах.

140 млн. рублей - в имущество, вновь созданное (приобретенное) в рамках реализации инвестиционного проекта и предназначенное для эксплуатации другими лицами и переданного в аренду или иное возмездное пользование.

Политика налоговых преференций требует выработки научно-обоснованной концепции развития налоговой системы, увязанной со стратегическими целями регионального развития и мероприятиями по практическому внедрению налоговых стимулов и льгот, а также контролю за их эффективностью. Однако формирование экономических механизмов привлечения и поддержки инвестиций (финансовая поддержка, льготное налогообложение, привлекательные тарифные условия) не всегда увязывается со стратегическими приоритетами регионального развития. Так, Стратегией социально-экономического развития Ростовской области на период до 2020 г. предоставление налоговых льгот в части затрат на технико-технологическое перевооружение предусмотрено только в рамках мер по реализации приоритетных направлений развития машиностроения по направлению «Модернизация действующих предприятий на инновационной основе и создание новых производств, в том числе с иностранным участием».

Налоговые льготы являются важным инструментом налоговой политики государства, требующим периодического анализа экономической обоснованности, рациональности и результативности исходя из целей, которые преследовались при введении той или иной льготы, а также последствий для бюджетной системы, в том числе - с учетом повышения трансакционных издержек на проведение дополнительных контрольных мероприятий налоговыми органами по подтверждению оснований для ее применения конкретным налогоплательщиком.

Необходимость проведения оценки эффективности налоговых льгот в рамках стратегического аудита нацелена на эффективное использование экономического потенциала региона, создание условий для качественных изменений и укрепление доходной базы территориальных бюджетов. В этой связи необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что предоставление региональных льгот, во-первых, требует отчета о выполнении тех обязательств, которые инвестор принимает на себя при заключении соответствующего договора о государственной поддержке (независимо от ее формы).

Во-вторых, соблюдение условий использования региональных льгот контролируется различными государственными органами: финансовыми, контрольно-счетными, налоговыми, отраслевыми министерствами, а в Ростовской области и Министерством экономики, торговли, международных и внешнеэкономических связей, которое является уполномоченным органам по предоставлению мер бюджетной поддержки. Инвестор, в соответствии с типовыми условиями инвестиционного договора, обязан регулярно представлять отчет о ходе выполнения договора. Нарушение условий использования может повлечь досрочное расторжение заключенных договоров с требованием о возврате бюджетных средств, полученных в результате использования льгот. Контрольные мероприятия по оценке правомерности и эффективности мер бюджетной поддержки проводятся также Контрольно-счетной палатой Ростовской области при законодательном Собрании РО.

В-третьих, региональные налоговые льготы предполагают применение налоговых ставок, отличных от действующих, либо предоставляются по льготной деятельности, либо распространяются исключительно на прибыль и имущество в рамках реализации инвестиционных проектов. Эти обстоятельства требуют от инвестора организации раздельного учета налоговой базы в целях последующего налогового контроля.

Стратегический аудит налоговых преференций ориентируется на следующие аналитические процедуры:

1. Оценка обоснованности льгот индивидуального характера, используемых единичными налогоплательщиками.

2. Определение среднесрочных пределов пользования льготами и проведение периодического анализа их эффективности в целях принятия решений о пролонгации.

3. Определение устойчивости влияния предоставленной льготы на финансовое положение пользующихся ею налогоплательщиков в системной связи с целями стратегического развития территории.

Суммарная оценка бюджетных потерь в результате предоставления налоговых льгот приведена в Таблице 2.

Таблица 2. Сумма недопоступления налога на прибыль и налога на имущество организаций в связи с установлением субъектами РФ пониженной ставки для отдельных категорий налогоплательщиков, млн. руб.

Приведенные данные свидетельствуют о неполном использовании потенциала налоговых льгот по налогу на прибыль. При этом уровень льгот по налогу на имущество весьма значительный. В Ростовской области региональные преференции по налогу на имущество организаций сопоставимы с федеральными льготами. Уровень федеральных льгот составляет по данным 2010 г. 44,8% в общем объеме льгот по налогу на имущество, предоставленных организациям на территории Ростовской области, из них 97% составляют льготы по инфраструктурному имуществу (автомобильные дороги и железнодорожные пути общего пользования, магистральные трубопроводы и линии электропередачи).

Необходимо отметить, что проведение аудита региональных налоговых льгот затрудняется отсутствием налаженной системы их учета и оценки влияния на уровень бюджетных поступлений, в том числе - с учетом дифференциации по категориям налогоплательщиков. В этой связи представляется целесообразным создать систему обязательной отчетности для налогоплательщиков, использующих право на соответствующую льготу. Это позволит предупредить использование налоговой выгоды от предоставления льгот на цели, не связанные с интересами государства. Так, многие налоговые льготы нацелены на расширение сферы инвестиционных вложений, однако не существует каких-либо гарантий того, что дополнительная прибыль от сокращения налоговых обязательств действительно направляется налогоплательщиком именно на эти цели. Введение практики регулярных отчетов позволит повысить ответственность налогоплательщиков и усилить экономическую эффективность налоговых льгот. Кроме того, в целях получения информации об использовании налоговых льгот, необходимо исключить в отношении таких сведений режим налоговой тайны.

В целях оптимизации перечня налоговых преференций и обеспечения оптимального выбора объектов для предоставления государственной поддержки в виде налоговых льгот требуется оценка их эффективности по следующим критериям:

1) бюджетная эффективность - оценка результатов хозяйственной деятельности категорий налогоплательщиков, которым предоставлены налоговые льготы, с точки зрения влияния на наполняемость бюджета Ростовской области;

2) экономическая эффективность - оценка динамики финансово-экономических показателей хозяйственной деятельности налогоплательщиков, которым предоставлены налоговые льготы;

3) социальная эффективность - оценка степени достижения социально значимого эффекта, которая выражается в изменении качества и объема предоставляемых услуг в результате реализации налогоплательщиками системы мер, направленных на повышение уровня жизни населения.

В качестве критериев эффективности предоставления региональных налоговых льгот в Ростовской области используются показатели увеличения среднесписочной численности работников по сравнению с соответствующим отчетным периодом каждого прошлого года; отсутствия просроченной задолженности по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации, по заработной плате работникам, по арендной плате за пользование земельными участками, находящимися в государственной собственности; ежегодное увеличение годового фонда оплаты труда после заключения договора о региональной поддержке: не менее чем на десять процентов - для хозяйствующих субъектов, среднегодовая заработная плата работников которых более чем в три раза превышает величину прожиточного минимума для трудоспособного населения, установленную в Ростовской области за последний квартал года; не менее чем на двадцать процентов - для остальных хозяйствующих субъектов.

Таким образом, необходимость рационализации структуры налоговых льгот определяется влиянием на уровень платежеспособности налогоплательщиков и реальную социально-экономическую значимость их поддержки для стратегического регионального развития, что позволяет дифференцировать стимулирующий эффект в направлении поддержки инвестиционной активности и оптимальном распределении бюджетных потоков.

Размещено на Allbest.ru