Теоретические и методические аспекты оценки эффективности бюджетных программ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Теоретические и методические аспекты оценки эффективности бюджетных программ

Мадиярова Э.С.

Управление государственными расходами представляет собой важную часть бюджетной политики и определяется состоянием бюджетного процесса, порядком планирования, утверждения и исполнения бюджета в части расходов, а также контролем над его исполнением. Важнейшим ресурсом повышения результативности государственных расходов является снижение издержек предоставления государственных услуг, сокращение доли административных расходов в общей структуре издержек государственного сектора, улучшение качества предоставляемых услуг.

В настоящее время с увеличением социальной направленности государственного бюджета очень важно больше внимания уделять повышению требований к эффективности и результативности исполнения бюджетных программ. Если раньше упор делался на ресурсы (экономия, недопущение роста кредиторской задолженности, государственные закупки), то сейчас бюджетное законодательство делает упор на предъявлении требований к повышению эффективности и результативности бюджета. В отечественной практике понятия «эффективность» и «экономность» отождествлялись, а отсутствие нецелевого использования бюджетных средств подразумевало собой эффективность управленческой деятельности в области бюджетных расходов. Однако целевое использование бюджетных средств не всегда может быть эффективным: на одинаковый объем государственных закупок можно затратить реальную и завышенную сумму, но цена закупаемого товара (услуг) не всегда будет соответствовать качеству. Использование традиционного постатейного бюджетирования, предусматривающего распределение бюджетных средств по видам затрат, не гарантировало эффективного использования государственных ресурсов для выполнения целей и задач политики государства. Поэтому разработка критериев оценки эффективности использования бюджетных средств является одним из актуальных вопросов реформирования бюджетной политики.

Для определения эффективности в отечественной практике с 2001 года началось внедрение программно-целевого принципа при составлении и исполнении бюджета, основная цель которого заключалась в увязке государственных расходов с получением значимых для общества результатов. Сущность модели бюджетирования, основанного на результат, состоит в распределении ресурсов между администраторами бюджетных программ и реализуемыми ими программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономического развития и в пределах объемов бюджетных средств, прогнозируемых на среднесрочный период.

Для обеспечения прозрачности расходования бюджетных средств и проведения по ним бюджетного контроля с 2002 года был введен паспорт бюджетной программы как основной документ оценки деятельности администратора по выполнению возложенных на него функций, утверждаемый Правительством и местными исполнительными органами. Такая мера была продиктована необходимостью рационального планирования, исполнения бюджетных программ и усиления ответственности администраторов за эффективное использование бюджетных денег. Однако в бюджетном законодательстве не было четких норм, направленных на применение принципов бюджетного программирования. В паспортах бюджетных программ не были достаточно обоснованы цели и задачи, а также не определены критерии эффективности использования средств бюджета. В результате допускалось нецелевое, неэффективное и необоснованное расходование бюджетных средств. Поэтому в конце 2002 года был принят Закон «О контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов» [1], который предусматривал осуществление внутреннего и внешнего контроля за исполнением бюджетов, а в бюджетный процесс был внедрен механизм оценки эффективности бюджетных программ.

Согласно Бюджетному кодексу Республики Казахстан «оценка эффективности бюджетных программ - это определение степени достижения конечной цели реализуемых программ с применением критериев эффективности, своевременности, качества, результативности расходов, посредством которых осуществляются:

- расчеты и анализ обоснования бюджетных программ на стадии их планирования;

- анализ хода их выполнения и оказываемого ими воздействия на социально-экономическое положение страны;

- выработка наиболее эффективных и результативных методов и способов исполнения бюджетных программ» [2].

Для проведения оценки эффективности использования бюджетных средств в 2004 году были разработаны «Правила проведения оценки эффективности бюджетных программ» [3], где определены порядок проведения и система показателей оценки эффективности бюджетных программ на разных этапах бюджетного процесса. Согласно Правилам администраторы бюджетных программ должны проводить оценку эффективности бюджетных программ на трех стадиях бюджетного процесса: при разработке проекта бюджета, при исполнении бюджета и контроле за исполнением бюджета.

Затем в 2005 году были утверждены «Методические рекомендации по проведению оценки эффективности бюджетных программ на стадии исполнения бюджета» [4], направленные на обеспечение единого подхода к проведению оценки эффективности бюджетных программ администраторами бюджетных программ на стадии исполнения бюджета.

На всех стадиях бюджетного процесса оценка эффективности осуществляется с учетом следующих критериев:

- эффективность - «количественный показатель, характеризующий объем произведенных расходов на единицу предоставленных государственных услуг (выполненных работ)» [5]. Экономическая эффективность «определяется путем сопоставления планируемого объема затрат на единицу предоставляемых государством услуг (выполняемых работ) с объемом фактических затрат на единицу предоставленных государством услуг (выполняемых работ) в ходе реализации бюджетной программы в истекшем периоде либо с аналогичными затратами по другим программам» [3];

- своевременность - показатель, характеризующий реализацию программы с учетом установленных сроков выполнения. На основе данного критерия оцениваются следующие показатели: выполнение мероприятий в полном объеме, доля фактически выполненных мероприятий по сравнению с запланированными мероприятиями, объем неосвоенных средств, объем своевременно освоенных средств и др.;

- качество - «это показатель, характеризующий уровень (качество) удовлетворения потребностей получателей государственных услуг» [5]. К показателям качества относятся: уровень удовлетворения потребностей получателей услуг, наличие фактов предоставления услуг низкого качества и др.;

- результативность - показатель уровня достижения цели программы. Показатели результативности: уровень доступности услуг, уровень достижения целей и задач программы, прямые и конечные результаты программы (прямой результат характеризует объем услуг, предоставленных администратором за отчетный период, а конечный результат характеризует достижение администратором целей государственной политики) и др.

На стадии разработки проекта бюджета администратор программы осуществляет оценку эффективности по следующим направлениям:

- оценка соответствия программы нормативно-правовым актам;

- оценка целей и задач программы;

- оценка мероприятий программы, которые рассматриваются с точки зрения возможности реализовать их в установленные сроки, соответствия поставленным целям и задачам;

- оценка ожидаемых результатов на предмет их соответствия целям и задачам, реалистичности, возможности проверить по итогам исполнения программы;

- оценка стоимости на предмет правильности и обоснованности расчетов, соответствия лимитам, экономности, соответствия запланированным мероприятиям;

- оценка результатов исполнения программы за прошлые годы.

Оценка эффективности на стадии исполнения бюджета проводится администратором «в целях повышения качественного уровня и своевременности реализации бюджетных программ и ответственности администраторов бюджетных программ за их исполнение» [3]. Основными задачами оценки эффективности бюджетных программ при исполнении бюджета являются:

- оценка хода реализации бюджетных программ;

- оценка эффективного и результативного расходования средств;

- выработка рекомендаций по повышению эффективности реализации бюджетных программ и дальнейшего их финансирования;

- обеспечение прозрачности действий администратора бюджетных программ при управлении бюджетными средствами.

Оценка эффективности на стадии внутреннего контроля за исполнением бюджета проводится «в целях определения степени соответствия фактических результатов запланированным, выявления причин их несоответствия, выработки предложений по повышению эффективности и результативности исполнения, укрепления финансовой дисциплины» [5].

По результатам оценки эффективности бюджетной программы уполномоченный орган по исполнению бюджета должен подготовить заключение об оценке эффективности бюджетных программ с рекомендациями по повышению эффективности реализации бюджетных программ, целесообразности дальнейшей их реализации или сокращения бюджетных средств на их реализацию. Анализ данных оценки эффективности бюджетных программ служит важнейшим источником принятия решений при планировании бюджета на следующий финансовый год, включая решения о прекращении финансирования отдельных видов расходов при недостижении поставленных целей.

Согласно Правилам [3] применяемые критерии должны быть измеримы и проверяемы. Однако большинство паспортов бюджетных программ не содержат весь перечень услуг (работ), которые предполагается предоставить (выполнить), отсутствуют количественные показатели, а в связи с этим невозможно оценить результативность в соответствии с установленными требованиями.

Для получения полной и реальной картины по оценке эффективности бюджетных программ при исполнении бюджета администраторы программ должны обеспечить качественное планирование бюджетных программ на стадии разработки бюджета на соответствующий год. В первую очередь это качественное составление паспортов бюджетных программ. Паспорта бюджетных программ должны содержать исчерпывающий перечень услуг (работ), которые предполагается предоставить (выполнить), планируемые затраты на единицу государственных услуг (работ), необходимо установить планируемый уровень достижения удовлетворения потребностей получателей государственных услуг, ожидаемые результаты реализации бюджетной программы должны быть измеримыми и проверяемыми и др.

Для оценки качества администраторами бюджетных программ необходимо отработать механизм их взаимодействия с получателями государственных услуг. Это предполагает информирование населения о реализуемых на соответствующих административно-территориальных единицах бюджетных программах, предоставляемых государством услугах (выполняемых работах), установление обратной связи с потребителями, сбор информации о качестве государственных услуг и т.п.

Для более качественной оценки эффективности необходимо разработать единые стандарты и показатели результативности и оценивать деятельность администраторов бюджетных программ по единым критериям. Разработка и внедрение в практику бюджетного процесса специализированной методики оценки эффективности позволит на регулярной основе отслеживать степень достижения целей и выполнения задач, оценивать обоснованность и необходимость расходования бюджетных средств, а также проводить мониторинг эффективности государственных расходов.

Необходимо отметить, что научная разработанность проблемы повышения эффективности бюджетных расходов с использованием бюджетирования, ориентированного на результат, еще недостаточна. Многие аспекты методологического и практического характера освещены не полно и далеки от совершенства.

Рассмотрим две схожие методики, предложенные Александровым О.В. [6] и Рустамовой С.Р. [7], в которых проработан механизм учета результатов оценки эффективности и результативности при формировании бюджета.

В основе методики, разработанной Рустамовой С.Р., лежит система индикаторов, каждый из которых отражает количественную характеристику качества деятельности распорядителя бюджетных средств по предоставлению бюджетных услуг:

- финансовые и экономические индикаторы (Фi) - для оценки управления доходами и расходами, а также финансового эффекта;

- кадровые индикаторы (Кi) - для оценки управления персоналом и управленческого эффекта;

- социальные и общественные индикаторы (Оi) - для оценки социального и общественного эффекта.

Например, финансовый индикатор Ф3 - «Доля расходов республиканского бюджета на выполнение программных мероприятий по министерству в общей сумме расходов» рассчитывается по формуле (1):

(1)

где Р_прог. - кассовое исполнение расходов министерства на выполнение программных мероприятий за период, тенге;

Рф - кассовое исполнение расходов министерства за период, тенге.

Рост фактического значения индикатора свидетельствует о положительной тенденции в области качества управления расходами министерства. В зависимости от значимости данного показателя каждому индикатору присваивается вес (Yi), а в зависимости от фактического значения каждому индикатору присваивается балльная оценка - Xi (от 0,25 до 1).

Общий (интегральный) показатель эффективности расходов бюджета определяется по формуле (2):

бюджетный расход

(2)

где I - интегральный показатель эффективности бюджетных расходов;

Y_i - вес i-го индикатора;

X_i - значение i-го индикатора;

n - число индикаторов.

В зависимости от значения интегрального показателя эффективности определен уровень эффективности бюджетных расходов. При значении интегрального показателя эффективности в диапазоне от 0 до 30% уровень эффективности расходов считается критическим, при значении от 30 до 60% - низким, от 60 до 80% - удовлетворительным, более 80% - оптимальным.

В методике, предложенной Александровым О.В., расчет эффективности начинается с присвоения каждому индикатору бального коэффициента, которое зависит от отклонения фактического значения оцениваемого параметра от запланированного. По способу расчета индикаторы должны быть разделены на три группы:

1) индикатор качественный или количественный, стремящийся к росту. Для его расчета используется формула (3).

(3)

где ?I - коэффициент отклонения фактического значения показателя эффективности от запланированного значения, %;

I_факт - фактически достигнутое значение показателя эффективности (в единицах измерения показателя).

I_план - плановое (целевое) значение показателя эффективности (в единицах измерения показателя).

В зависимости от величины коэффициента отклонения фактического значения показателя эффективности от запланированного значения (?I) индикатору присваивается определенное количество баллов (Р) по шкале от 0 (минимальная эффективность) до 20 (максимальная эффективность);

2) индикатор качественный или количественный, стремящийся к нулю.

Данный индикатор рассчитывается следующим образом:

- на основе статистических данных за прошлые периоды рассчитывается максимальное худшее значение показателя (I_max);

- на основе худшего значения рассчитывается коэффициент отклонения фактического значения показателя эффективности от запланированного значения с учетом максимально худшего значения показателя по формуле (4)

(4)

где ?I_max - коэффициент отклонения фактического значения показателя эффективности от запланированного значения с учетом максимально худшего значения показателя, %;

I_факт - фактически достигнутое значение показателя эффективности (в единицах измерения показателя).

I_max - максимально худшее достигнутое значение показателя (в единицах измерения показателя).

В зависимости от величины коэффициента отклонения фактического значения показателя эффективности от запланированного значения с учетом максимально худшего значения показателя (?Imax), этому индикатору присваивается определенное количество баллов (Р) от 0 до 20;

3) индикатор бинарный. В случае если индикатор измеряется ответами «Да»/ «Нет», единственно возможное отклонение фактического показателя от запланированного составляет 100% (запланировано значение «да», а фактически получено «нет»). Индикатору присваивается либо 20 баллов (запланированное значение достигнуто), либо 0 баллов (значение не достигнуто).

На основе бальных значений каждого индикатора эффективности группы рассчитывается коэффициент эффективности группы (5), в которую входят рассмотренные индикаторы:

(5)

где EP_K - бальное значение коэффициента эффективности группы К;

P_I - бальное значение показателя I;

W_I - удельный вес показателя I в группе, %;

N - количество показателей.

Чтобы оценить степень эффективности бюджетных расходов группы показателей, фактическое значение итогового бального коэффициента эффективности (ЕРк) сравнивается с его максимально возможным значением (6):

(6)

где EP_K-max - максимальное бальное значение коэффициента эффективности группы К;

W_I - удельный вес показателя I в группе, %;

N - количество показателей.

Расчет степени эффективности бюджетных расходов группы осуществляется путем сравнения бального значения коэффициента эффективности группы (ЕР_K) и его максимально возможного значения (ЕР_K-max) по формуле (7):

(7)

где E_K - эффективность бюджетных расходов группы К,%;

EP_K - бальное значение коэффициента эффективности группы К;

EP_K-max - максимально бальное значение коэффициента эффективности группы К.

Для комплексного учета воздействия каждой из оцениваемых групп на эффективность бюджетных расходов в целом, каждой группе показателей придается индивидуальный показатель удельного веса в итоговом коэффициенте эффективности (таблица 1).

Итоговый показатель эффективности бюджетных расходов системы индикаторов рассчитывается на основе весовых значений показателей эффективности каждой группы индикаторов по формуле (8):

(8)

где E_итог - итоговый показатель эффективности бюджетных расходов, %;

K - группа;

E_K - эффективность бюджетных расходов группы К, %;

W_K - удельный вес группы К в итоговом показатели эффективности, %.

Таблица 1 - Удельный вес групп показателей эффективности

Уровень эффективности бюджетных расходов по системе в целом определяется исходя из его величины: неудовлетворительный уровень - 0-25%; низкий уровень - 25-45%; удовлетворительный уровень - 45-60%; средний уровень - 60-80%; высокий уровень - 80-100%.

Предложенные методики оценки эффективности расходования бюджетных средств дают количественную характеристику качеству управления различных министерств с точки зрения эффективности бюджетных расходов. Полученные оценки деятельности министерств будет являться важной аналитической информацией для принятия управленческих решений как для органов власти с целью оптимизации бюджетных расходов, так и для руководителей министерств с целью выявления недостатков имеющейся системы функционирования администраторов бюджетных программ и планирования будущих периодов.

Оценивать эффективность бюджетных расходов нужно не на стадии, когда расходы уже произведены, а когда они еще планируются или рассчитываются. Благодаря методикам можно оценивать заявки администраторов бюджетных программ на получение бюджетных средств, т.е. данная система может применяться еще на стадии планирования бюджета.

Разработанные методики носит целостный характер, отражают механизм оценки бюджета по отдельным расходам. Используемые группы индикаторов отражают оценку, как результативности, так и эффективности бюджетных расходов. Систему показателей в данной методике можно корректировать применительно к каждому администратору бюджетных программ, то есть включать в нее дополнительные показатели или исключать отдельные в зависимости от специфики работы каждого получателя средств. В отличие от разработанных ранее методик, расчет итогового показателя эффективности бюджетных расходов не привязан к конкретному министерству, что придает методике универсальный характер применения.

По данным расчетов можно понять причины неэффективности расходования бюджетных средств и определить приоритетные направления повышения эффективности бюджетных расходов:

- повышение качества планирования расходов бюджета и качества бюджетной дисциплины;

- увеличение расходов республиканского бюджета на выполнение программных мероприятий по данному министерству;

- повышение квалификации персонала;

- определение резервов для увеличения оплаты труда специалистов для снижения текучести кадров, стимулирования личной заинтересованности в результатах труда и др..

Эффективность бюджетирования, ориентированного на результат, в значительной степени зависит от того, насколько быстро отраслевые министерства осознают свою заинтересованность в новом подходе к планированию и исполнению бюджета и насколько активно они включатся в процесс его внедрения.

Список литературы

1) Закон РК «О контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов» от 29.12.2002 г.

2) «Бюджетный кодекс Республики Казахстан» от 24 апреля 2004 года, № 548.

3) Постановление Правительства РК «Об утверждении Правил проведения оценки эффективности бюджетных программ» от 21.07.2004 г., № 779.

4) Приказ Министра финансов РК «Методические рекомендации по проведению оценки эффективности бюджетных программ на стадии исполнения бюджета» от 27.08.2005 года, № 325.

5) Государственные услуги: анализ, эффективность и классификация функций: Методические рекомендации по применению Листа эффективности республиканской бюджетной программы. - Астана: АО «ЦМАИ», 2005. - 16 с.

6) Методические основы оценки эффективности и результативности бюджетных расходов в Саратовской области / Под ред. О.В. Александрова. - М.: Издательство УРСС, 2004. - 328с.

7) Рустамова С.Р. Внедрение результативного бюджетирования на субфедеральном уровне (на примере Республики Дагестан) // Региональная экономика: теория и практика. - М., 2007. - № 6.

Размещено на Allbest.ru