Проблемы оценки эффективности проектов государственно-частного партнерства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Санкт-Петербургский государственный экономический университет

Проблемы оценки эффективности проектов государственно-частного партнерства

Экономические науки

Носова Татьяна Игоревна, бакалавр, студент

В данной статье рассмотрены проблемы оценки эффективности инвестиционных проектов в форме государственно-частного партнерства (ГЧП). Раскрыты этапы оценки их эффективности и реализации в условиях развития нормативно-правовой базы в области ГЧП на федеральном уровне. Проанализированы особенности оценки эффективности данных проектов в России и за рубежом, а также подняты вопросы сопоставимости применения методической базы и существующей практики реализации проектов ГЧП.

Реализация проектов на основе государственного частного партнерства (ГЧП) представляет собой качественно новую форму взаимодействия государства и бизнеса. Эта форма позволяет преодолеть ограниченные возможности государства по финансированию социальных и инфраструктурных проектов и эффективно использовать преимущества частной формы собственности для повышения качества услуг и эффективности управления объектами общественной инфраструктуры.

На настоящий момент не существует единой методики, по которой можно было бы оценить эффективность проектов ГЧП. На практике используется довольно схожий алгоритм реализации данных проектов как в России, так и за рубежом. Однако проведение оценки эффективности крайне важно на этапе проектирования и прогнозирования, поскольку позволит избежать ненужных затрат финансовых, человеческих, природных ресурсов на последующих этапах реализации проекта. Оценка проводится традиционно по существующим экономическим показателям, которые одинаково используются и для инвестиционных проектов, и для проектов государственно-частного партнерства.

Акцентирование внимания на оценке эффективности взаимодействия государства и предпринимательских структур обусловлено тем, что в настоящее время серьезной проблемой для осуществления проектов ГЧП является практическое отсутствие методической базы оценки их эффективности.

Вопросы оценки эффективности реализации проектов ГЧП находятся в центре внимания многих исследователей. Так, A. Akintoye, M. Beck, C. Hardcastle отмечают необходимость оценки эффективности механизма ГЧП, учитывая масштабы проектов, доступность ресурсов, распределение рисков, соотношение стоимости и качества[12]. D. Grimsey и M. Lewis подчеркивают необходимость проведения юридической, технической и финансовой оценки проектов ГЧП [13].

Учитывая, что значительное количество проектов ГЧП связано с инвестициями, для определения их эффективности исследователи часто используют показатели проектного анализа (чистой настоящей стоимости, срока окупаемости, внутренней ставки доходности и т.п.) (В.Я. Ткаченко, В.П. Перцев, В.Г. Варнавский, В.В. Максимов и др.).

Этапы оценки эффективности проектов, реализуемых на принципах ГЧП в России, основаны на идеях Всемирного банка, поэтому российская практика проведения оценки схожа с мировым опытом, различия присутствуют в большей степени при оценке сравнительного преимущества проекта.

Среди российских методик расчета эффективности проектов ГЧП можно отметить недавно принятую Методику оценки эффективности и сравнительного преимущества проектов ГЧП, утвержденная Приказом Минэкономразвития России от 30.11.2015 N 894 "Об утверждении Методики оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества" (далее - Методика). Данная Методика была составлена на основе Методических рекомендаций по оценке эффективности инвестиционных проектов (утв. Минэкономики РФ, Минфином РФ и Госстроем РФ от 21.06.1999 г. N ВК 477) и Методики расчета показателей эффективности региональных инвестиционных проектов, претендующих на получение государственной поддержки за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ, использующая современные методы проектного анализа и имеющие статус официального издания. Методика предусматривает проведение оценки экономической, финансовой, бюджетной эффективности и социального эффекта [4].

Соответствующие зарубежные методики, используемые для анализа объектов проектного финансирования, к категории которого относят ГЧП, разрабатываются банками развития и международными финансовыми организациями, прежде всего Всемирным банком и практикующими организациями ЕС.

В государствах, имеющих значительный опыт в сфере ГЧП (Великобритания, США, Канада, Франция, Германия), для оценки эффективности применения механизмов ГЧП используется концепция «Value for Money», позволяющая определить, стьит ли ценность, качество, полезность услуги или товара затраченных на них денежных и имущественных государственных (муниципальных) ресурсов, и демонстрирующая уровень соответствия «отдачи на вложенные средства» и «цены и качества».

В Российской Федерации принятая Методика оценки эффективности проектов ГЧП распространяется на проекты, действующие в соответствии с положениям Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - закон о ГЧП). В соответствии

с ч. 2 ст. 2 Закона о ГЧП, концессия прямо выведена из-под регулирования Закона о ГЧП. Таким образом, у инвестора есть возможность выбора правового поля: заключать соглашение о ГЧП или концессионное соглашение.

В целом процедура заключения соглашения о ГЧП схожа с процедурой заключения концессионных соглашений и договоров государственного заказа: разрабатывается конкурсная документация, проводится конкурс (включая, предварительный отбор и непосредственное определение победителя), победитель выбирается в соответствии со строго установленными критериями.

Среди особенностей следует выделить наличие дополнительного этапа рассмотрения и принятия решения о реализации проекта ГЧП, а также оценка финансовой и социально-экономической эффективности. Необходимо сравнительное преимущество перед использованием механизма государственного заказа по дисконтируемым затратам и рискам. Оценка проводится уполномоченными органами (на федеральном уровне этим органом является Минэкономразвития России). Положительное заключение уполномоченного органа - обязательное, но не гарантирующее условие принятия решения о реализации проекта ГЧП.

Стоит отметить, что федеральный закон о ГЧП начал действовать

с 1 января 2016 года, поэтому Методика, также недавно утвержденная, попадающая под действие упомянутого закона, пока не используема на практике. В действительности субъекты РФ, давно применяющие механизмы ГЧП, выработали и используют свои алгоритмы реализации проекта, которые в связи с принятием федерального закона должны быть под него адаптированы. Например, в г. Санкт-Петербурге с 2006 года действует Закон № 627-100 "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах" и все реализуемые проекты регулируются данным законом и постановлениями Правительства № 346 от 31.03.2009 «О мерах по развитию государственно-частных партнерств в Санкт-Петербурге», Постановление Правительства № 347 от 31.03.2009 «О мерах по реализации закона Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах», которые теперь должны быть приведены в соответствие новому законодательству.

В Санкт-Петербурге предварительная оценка финансовой, технической или экономической эффективности реализации проекта ГЧП по сравнению с реализацией проекта иными способами является обязательной и даже закреплена нормативно. Так, в соответствии с постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 31 марта 2009 г. № 346 «О мерах по развитию государственно-частных партнерств в Санкт-Петербурге»[6] определение и обоснование целесообразности реализации проекта на принципах ГЧП осуществляется путем разработки и оценки концепции проекта, разработки технико-экономического обоснования, экспертизы соответствующих материалов, рассмотрения на межведомственной комиссии и в отраслевых исполнительных органах государственной власти. При этом определяющими факторами являются соответствие реализации проекта целям и задачам социально-экономического развития Санкт-Петербурга, состав объектов, товаров и (или) услуг, создаваемых или предоставляемых в рамках ГЧП, и потребность в них для государственных нужд, применение и внедрение технологий, выбранных для реализации проекта, срок реализации проекта, объем инвестиций, матрица распределения рисков, финансовая доступность и устойчивость проекта, правовые условия его реализации, состав и имущественно-правовой статус вовлекаемых в реализацию проектов объектов недвижимости, опыт реализации в других регионах Российской Федерации и других странах аналогичных по технико-экономическим показателям проектов в соответствующей отрасли и т. д.

Тем не менее при реализации проектов ГЧП в субъектах РФ оценка их эффективности включает этапы, описанные в Методике.

Рассмотрим порядок оценки эффективности ГЧП, которая проводится уполномоченным органом согласно Методике. (При этом отсутствие указания на конкретного уполномоченного органа, который должен проводить соответствующую оценку, создает сложности в применении данной Методики у субъектов РФ)

1. Оценка на комплектность и правильность оформления (Соответственно установленной форме и требованиям)

2. Оценка финансовой эффективности проекта (NPVp>0)

3. Оценка социально-экономических эффектов от реализации проекта (Привязка к целевым показателям документов программирования)

4. Определение сравнительного преимущества проекта (Сравнение чистых дисконтированных расходов бюджета с учетом рисков)

Уполномоченный орган может привлекать консультантов, экспертов и формировать специализированные комиссии и рабочие группы (на коммерческой основе, на основе законодательства о гос. закупок, бюджетные организации, центры ГЧП). Кроме того, уполномоченный орган не дает заключение о целесообразности реализации проекта, а всего лишь проводится его оценка в соответствии с критериями. Таким образом, уполномоченный орган по сути перепроверяет расчет сравнительного преимущества инициатора (сравнить эти показатели по госзаказу).

Отметим несколько моментов в перечисленных этапах оценки. По финансовой эффективности проекта важным показателем является ? 0. Помимо NPV существует также группа показателей, характеризующих финансовую эффективность проекта, среди них:

· внутренняя норма доходности (IRR);

· индексы доходности затрат и инвестиций;

· срок окупаемости;

· группа показателей, характеризующих финансовое состояние предприятия - участника проекта.

Однако согласно Методике оценки эффективности проектов ГЧП они считаются справочными или дополнительными показателями, поэтому достаточно неотрицательного показателя NPV.

При оценке социально-экономических эффектов от реализации проекта достаточным является соответствие целевых показателей (индикаторов) документов программирования, соответствующих целям, задачам и предмету проекта. Стоит отметить, что в других странах социально-экономический эффект рассчитывается в количественном, в денежном, выражении. Существующая статистическая и классификационная база по целям, задачам, индикаторам в госпрограммах не позволяет провести такую работу в России. Кроме того, монетизация социально-экономических эффектов довольно субъективна, в связи с этим Методика оценки эффективности и сравнительного преимущества проектов ГЧП ограничивается на данный момент привязкой к гос. программам. Из-за неоднозначности оценки социально-экономического эффекта в некоторых странах она не проводится ни в денежном выражении, ни в качественных показателях (например, в Корее). инвестиционный федеральный партнерство

Социальный эффект будет присутствовать в любом проекте ГЧП, потому что такие проекты реализуются в социально значимых сферах экономики и разрабатываются согласно потребности в создании нового объекта (больницы, водоканалы, дороги, аэропорты, спортивные комплексы и т.д.).

Таким образом, оценка эффективности проекта проводится до определения сравнительного преимущества проекта на основании следующих критериев:

· финансовая эффективность проекта;

· социально-экономический эффект от реализации проекта.

Определение сравнительного преимущества проводится в случае, если проект признан эффективным по каждому из критериев.

Интеграция бизнеса в исконно государственные зоны ответственности на основе государственно-частного партнерства в большинстве стран, применяющих ГЧП, происходит в соответствии со специализированной нормативно-правовой базой. Исключением являются такие страны - основоположники ГЧП как Англия и Франция, не имеющие единого закона или свода законов о государственно-частном партнерстве, но обладающие широким спектром диспозитивных норм, позволяющие эффективно реализовывать проекты ГЧП.

Между тем, в настоящее время, в Российской Федерации происходит важный процесс институционализации законодательства в области ГЧП.

Несмотря на активное развитие нормативно-правовой базы ГЧП в РФ на федерально уровне, на данный момент субъекты на практике не могут в полной мере адаптироваться и соответствовать новому законодательству в части ФЗ от 13.07.2015 №224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и Приказа Минэкономразвития России от 30.11.2015 № 894 «Об утверждении Методики оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества».

В условиях отсутствия долгое время закрепленного на федеральном уровне предмета и объекта, структуры и длительности правоотношений, распределении ответственности по рискам и других спорных моментов в области ГЧП, субъекты РФ, участвующие в ГЧП, принимали собственные нормативные акты и реализовывали проекты согласно собственным разработанным методикам.

Признанным лидером в области законотворчества и, как следствие, наиболее развитым регионом, как по количеству, так и по масштабу реализованных и реализуемых ГЧП-проектов, является Санкт-Петербург. Принятый Законодательным собранием Санкт-Петербурга еще в 2006 году Закон №627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частном партнерстве» задал темп развития ГЧП в Санкт-Петербурге и стал базисным для аналогичных нормативных актов других регионов Российской Федерации.

Методика оценки эффективности проектов ГЧП больше ориентирована на оценку эффективности участия государства, а не частного партнера, в реализации инвестиционных проектов в данной форме. Это связано со спецификой понимания в России механизма ГЧП, которое заключается в привлечении частных инвестиций в те сферы деятельности, которые не пользуются активным интересом у предпринимательства из-за долгой окупаемости, низкой рентабельности и свойственной социальным объектам некоммерческой ориентированности. Кроме того, проекты ГЧП должны обеспечивать экономию бюджетных средств. Оценка эффективности проектов для частного партнера заключается в расчете показателей альтернативных проектов.

Сотрудничество в форме государственно-частного партнерства включает возможности множества потенциальных выгод и преимуществ, которые могут извлечь для себя в результате реализации проекта государственный и частный партнеры. Эти потенциальные преимущества включают: повышение эффективности, снижение затрат, распределение ответственности по рискам, ускорение реализации проектов, более совершенное осуществление финансирования проектов, а также получение значительных первоначальных доходов государственным сектором в результате заключения долгосрочного концессионного соглашения.

Для ответа на вопрос надо ли формировать публичный проект в рамках модели ГЧП, правительству или государственному органу власти необходимо оценить является ли вариант партнерства с частным сектором лучшим методом использования ресурсов. Для этого, как правило, осуществляется оценка проекта и предложенной модели государственно-частного партнерства по четырем основным критериям: целесообразность проекта и его экономическая обоснованность (Feasibility study), коммерческая жизнеспособность проекта (Commercial viability), оценка «цена-качество» для проекта ГЧП (Value for money) и фискальная ответственность (Fiscal responsibility).

Оценку «цена-качество» предлагается проводить с помощью такого инструмента, как «публичный компаратор» (PSC), который представляет собой альтернативное представление проекта ГЧП, если бы он был реализован в рамках традиционного бюджетного финансирования. Несмотря на то, что данный механизм активно критикуется в силу того, что оценки для долгосрочных проектов осуществляются весьма неточно, мы считаем, что PSC может быть использован на начальных стадиях тендера, когда он может повлиять на решение. Несмотря на то, что количественные подходы к оценке «цена-качество» являются обязательными во многих странах, расчет данного показателя является сложным на практике, а также не всегда может быть необходимым и оправдывать затраты на его проведение.

Успешная реализация проектов государственно-частного партнерства зависит от целого ряда факторов и условий, надежности участников, особенностей среды, в которой это сотрудничество развивается. Инструменты и методы государственного стимулирования инновационного развития России не всегда эффективно используются и не все предлагаемые приемы развития в равной степени, что и сдерживает модернизацию отечественной экономики [11]. В связи с этим особую актуальность приобретает оценка возможных рисков реализации проектов ГЧП для повышения успешности их осуществления.

Список литературы

1. Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

2. Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (в ред. Федерального закона от 23.07.2010 N 184-ФЗ).

3. Федеральный Закон РФ от 22.07.2005 №115-ФЗ «О концессионных соглашениях»

4. Приказ Минэкономразвития России от 30.11.2015 N 894 "Об утверждении Методики оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества" (Зарегистрировано в Минюсте России 30.12.2015 N 40375)

5. Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 №627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах»

6. Постановление Правительства № 346 от 31.03.2009 «О мерах по развитию государственно-частных партнерств в Санкт-Петербурге»

7. Постановление Правительства № 347 от 31.03.2009 «О мерах по реализации закона Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах»

8. Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов" (утв. Минэкономики РФ, Минфином РФ, Госстроем РФ 21.06.1999 N ВК 477).

9. Методика оценки эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения, Минэкономразвития 2008

10. Варнавский В.Г., Клименко А.В., Королев В.А. Государственно-частное партнерство. Теория и практика / В.Г. Варнавский, А.В. Клименко, В.А. Королев. - М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2010.

11. Евстафьева И.Ю., Присяжная Р.И. Финансы и инновационное развитие России // Корпоративные финансы и реалии XXI века / под. ред. В.А. Черненко, М.В. Романовского. - СПб.: Астерион, 2016. - 164 с.

12. Akintoye A., Beck M. Policy, finance & management for public-private partnerships. / A. Akintoye, M. Beck / Published by Blackwell Publishing Ltd, London, 2009 - р. 275.

13. Grimsey, D., Lewis, M. Public Private Partnerships: The Worldwide Revolution in Infrastructure Provision and Project Finance / Edward Elgar, Cheltenham, 2007

Размещено на Allbest.ru