Использование внутренних займов для увеличения государственного капитала

Размещено на http://www.allbest.ru/

Использование внутренних займов для увеличения государственного капитала

Маргасов Д. В.

сотрудник аппарата полномочного представителя

Президента Российской Федерации в Приволжском

федеральном округе (Н. Новгород), аспирант кафедры

финансов Нижегородского государственного

университета им. Н.И.Лобачевского

Аннотация

В статье рассмотрены направления долговой политики Российской Федерации, модификация долговой политики, применение форм финансирования прироста части государственного капитала, механизмы привлечения внутренних займов

Ключевые слова: государственный капитал, внешний долг, внутренний долг, инновации, инвестиции

В целях оценки целесообразности привлечения внутренних займов для финансирования роста государственного капитала РФ необходим анализ ситуации, связанной с её внутренними заимствованиями. Определение насыщенности рынка внешних заимствований позволяет оценить не только целесообразность привлечения внутренних займов, но и предложить альтернативный внутренний источник финансирования увеличения государственного имущества. Следует отметить, что анализ долговой ситуации в Российской Федерации основывается на различных источниках информации о совокупности внутренних заимствований. Опираясь на данные о внутреннем долге России, предоставленные исключительно Министерством финансов РФ, мы наиболее достоверно можем выявить тенденции развития исследуемых процессов и особенности политики управления внутренними заимствованиями в Российской Федерации.

Основные направления долговой политики Российской Федерации, проводимой за последний 5-7 лет, в частности, предполагали:

-- увеличение объемов государственного внутреннего долга;

-- замещение государственных внешних заимствований внутренними заимствованиями;

-- досрочное погашение внешнего долга;

-- стерилизация излишней денежной массы в антиинфляционных задачах [1].

Однако задачи антикризисного управления современной российской экономической системой приводят к необходимости модификации долговой политики РФ. Под воздействием бюджетного дефицита, потребности в дополнительных государственных гарантиях и иных факторов кризисных условий традиционные подходы наполняются новым содержанием. Так, в основных направлениях бюджетной политики на 2010-2012 гг. подчеркивается, что кратко- и среднесрочная политика в области государственного долга Российской Федерации направлена:

-- на обеспечение сбалансированности федерального бюджета;

-- развитие национального рынка государственных ценных бумаг;

-- активное использование инструмента выдачи государственных гарантий Российской Федерации.

Ключевые задачи в области государственных внутренних заимствований, в частности, предполагают повышение ликвидности государственных ценных бумаг, а также сохранение их оптимальной дюрации и доходности. В то же время отмечается, что показатели долговой устойчивости РФ (соотнесение объема внешнего долга и расходов на его обслуживание с объемом ВВП, экспорта, доходами федерального бюджета и т.д.) останутся на более благоприятном уровне по сравнению с другими странами. Хотя доля внутреннего долга в структуре общего долга увеличилась (с 16% на 1.01.2004 до 56 на 1.01.2010), тем не менее, отношение внутреннего государственного долга к ВВП заметно сократилось.

Результатом проводимой политики замещения внешнего долга внутренними заимствованиями стало снижение нормы обслуживания государственного долга с 9,9% в 2006 г. до 1,6% в 2009 г. В дальнейшем предусматривается сохранение преемственности в сфере долговой политики, в первую очередь, в области государственных внешних заимствований, а также процессов, формирующихся вследствие взаимодействия с международными финансовыми организациями [1].

В кратко- и среднесрочном аспекте доля государственного внутреннего долга в совокупном объеме государственного долга РФ может продолжить рост при соответствующем снижении доли внешнего долга, что соответствует прежним ориентирам по замещению внешних заимствований внутренними заимствованиями. При этом возможны следующие варианты развития событий: долговой политика займ антиинфляционный

-- полный отказ от привлечения новых кредитов правительств иностранных государств;

-- ускоренная реализация большинства действующих проектов, осуществляемых в рамках соглашения о займах;

-- внедрение практики совместной с международными финансовыми организациями реализации проектов российскими юридическими лицами без осуществления государственных заимствований РФ.

В рамках долговой политики Российской Федерации предполагается модификация ряда подходов. Это в частности связано с прогнозируемым дефицитом государственного бюджета в 2010-2012 гг. В кризисный период возникает необходимость в дополнительной государственной поддержке кредитования, инвестиций, экспорта промышленной продукции. В итоге существенно повышается роль государственных гарантий в системе долговой политики [2].

В связи с актуальностью и востребованностью инструмента государственных гарантий предполагается их предоставление по ряду направлений, в том числе:

-- в рамках антикризисных мер, предпринимаемых Правительством РФ (по кредитам, привлекаемых организациями на осуществление основной производственной деятельности и капитальные вложения, а также на погашение части кредитов и облигационных займов указанных организаций, привлеченных ранее);

-- в рамках реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье -- гражданам России» (по заимствованиям ОАО «АИЖК»);

-- для осуществления долгосрочных инвестиций в наиболее важные, с государственной точки зрения, проекты;

-- с целью поддержки экспорта промышленной продукции;

-- для финансовой поддержки деятельности предприятий с государственным участием.

Планируемый объем предоставления государственных гарантий Российской Федерации в 2010-2012 гг. составит в рублях -- 580,5 млрд, в иностранной валюте -- 10,5 млрд долларов США [2].

С целью оценки целесообразности приращения стоимости государственного капитала РФ за счет внутренних займов необходимо проанализировать объем, структуру и выплаты по государственному внутреннему долгу.

Внутренний долг Российской Федерации формирует относительно небольшое число инструментов, состоящих из четырех видов государственных облигаций. В настоящее время основную часть в его структуре составляют ОФЗ-АД. Это является результатом улучшения макроэкономической конъюнктуры и макроэкономических показателей в предкризисный период, позволявшим правительству привлекать средства под более низкую доходность [2].

Виды облигаций, составляющих внутренний долг, постоянно меняются и имеют разный жизненный цикл, который, как правило, длится от 7 до 13 лет. По сравнению с ведущими странами рынок инструментов государственного долга остается недостаточно развитым. Это касается в частности, диверсификации используемых ценных бумаг.

Держателями почти сорока процентов государственных ценных бумаг, эмитированных Министерством Финансов РФ (на сумму около 1,5 трлн рублей), являются коммерческие банки. Из этой суммы на пять крупнейших по величине активов банков приходится более 65 % государственных облигаций.

Неразвитость инструментов внутренних заимствований обусловлена также фактором психологического недоверия граждан к государственным ценным бумагам. Такое недоверие обусловлено, прежде всего, историческими особенностями развития экономической системы государства, когда, например, участие во внутренних государственных займах носило ярко выраженный принудительный характер.

Таблица 1. Объем государственного внутреннего долга Российской Федерации

Анализ объемов накопления государственного внешнего долга Российской Федерации, приведённый в табл. 1, указывает на неравномерность внешних заимствований по времени. Наибольший темп роста заимствований приходится на 2009 г., причем во многом это было обусловлено значительным ростом финансовых ресурсов, привлеченных по государственным гарантиям. Начиная с 2000 г. наблюдается увеличение темпов роста государственного внутреннего долга, что можно объяснить ускоренным развитием рынка государственных ценных бумаг и внутренних долговых инструментов. Экономический рост начала XXI в. существенно увеличил емкость рынка ценных бумаг, а, следовательно, и выросли потребности государства в осуществлении внутренних долговых заимствований.

Сформировавшаяся структура держателей государственных ценных бумаг объясняется их сравнительно невысокой доходностью. По оценкам Министерства финансов РФ в 2010-2012 гг. возможен рост доходности по рублевым инструментам до 9,5-10,5 % (по средне- и долгосрочным инструментам -- до 12-13%, и 13-14% соответственно) [3], если произойдет:

-- снижение курса рубля;

-- изменение объема валютных резервов;

-- корректировка цены на нефть;

-- рост процентных ставок на долговом рынке за рубежом.

Низкая доходность государственных ценных бумаг, существующая в настоящее время, дает их эмитенту некоторые преимущества. В частности, сравнительно низкую стоимость обслуживания долга. По предварительным официальным данным, расходы на обслуживание государственного долга за 2009 г. составили 150 млрд руб., или 0,9 % ВВП. Тем не менее, в 2010-2012 гг. планируется заметный рост этих расходов, которые могут достигнуть 2 % ВВП в 2012 г.

Для повышения капитализации банков в ближайшие годы предполагается использование государственных ценных бумаг РФ путем обмена ОФЗ на привилегированные акции банков. Объем выпуска государственных облигаций для обмена, по данным Минфина, может составить от 150 млрд руб. до 210 млрд руб. Выпуск государственных облигаций проводился с 21.07.2009 г. по 31.12.2010 г. с датой погашения не позднее конца 2019 г. (рис. 1).

Рис. 1. Структура внутреннего долга РФ на 1.01.2010 года

Для повышения эффективности использования новых инструментов и механизмов, направленных на рост капитализации банков (в том числе использованием ОФЗ) необходимо более полно учитывать потенциальный объем рынка, доходность инструментов и их привлекательность, ликвидность таких инструментов и рынка в целом.

Комплексное использование различных механизмов укрепления рынка, включая ОФЗ, для капитализации банков, может быть весомым фактором, позволяющим укрепить финансовую систему. Это должно способствовать стабилизации российской экономики в целом.

Осуществление антикризисных мер и дефицит бюджета, вероятно, будут способствовать заметному увеличению объема внутреннего и внешнего долга РФ в среднесрочном плане, а также диверсификации его инструментов.

В результате могут возрасти абсолютные и относительные показатели расходов по обслуживанию государственного долга. При ухудшении внешнеэкономической конъюнктуры и неблагоприятных внутриэкономических факторах возможно значительное повышение нормы обслуживания внутреннего и внешнего долга, что в перспективе может увеличить нагрузку на бюджет РФ.

Необходимо усилить эффективность формирования и поддержания спроса на инструменты государственного внутреннего долга РФ. Важно также, чтобы размещение новых бумаг на рынке не привело к вытеснению финансовых ресурсов из других сегментов экономики, создавая там дополнительные проблемы.

В то же время расширение использования инструментов долговой политики в отношении внутренних заимствований может способствовать созданию более гибких механизмов для решения актуальных проблем в различных сферах -- бюджетной, денежно-кредитной, социальной и др. При этом внутренняя долговая политика должна быть взвешенной и являться предметом постоянного мониторинга. В этой связи необходимо уточнить классификацию соотнесения внутренних заимствований и сгруппированных элементов структуры государственного капитала. Финансирование прироста части государственного капитала, представленной в виде финансовых активов, возможно посредством применения следующих форм:

? реализация эмиссионных мероприятий в целях увеличения капитализации акционерных обществ с государственным участием. Эти мероприятия являются достаточно эффективными в плане привлечения инвестиций для развития и укрепления государственных финансовых ресурсов. Однако данная форма привлечения средств является достаточно ограниченной по частоте применения, но в то же время, достаточно эффективной по объему заимствований.

? применение государственных облигационных займов, которые носят антикризисный характер привлечения для потенциальных держателей облигационных займов. Одним из достоинств государственных облигаций является градация со стороны эмитента облигации сроков размещения, что является преимуществом с позиции прогнозирования доходности и возможности погашения.

? внедрение механизма государственно-частного партнерства для увеличения государственного капитала, посредством привлечения частных инвестиций на заемных началах с предоставлением права участия в управлении инвестиционным проектов.

Для увеличения финансирования второй группы государственного капитала, объединенной под нефинансовыми активами посредством привлечения внешних заимствований возможно, на наш взгляд, применение исключительно эмиссионных методов привлечения заимствований, которые прямо связаны с увеличением стоимости части принадлежащих государству нефинансовых активов.

Необходимо создание новых форм привлечения внутренних займов для финансирования обновления и увеличения государственного капитала. Нужно выработать комплексный подход к решению задач социально-экономического развития страны посредством увеличения масштабов использования государственного имущества. В этой связи важно определить те направления, по которым возможно привлечение внутренних заимствований со стороны государства для инвестирования в капитал страны. Существующие возможности внутренних заимствований государством у физических и юридических лиц ограничены. Имеется ряд факторов, которые препятствуют участию населения Российской Федерации в процессах увеличения государственного капитала посредством заимствования. В кризисных экономических условиях вероятность повышения интереса физических лиц к государственным ценным бумагам долгового характера практически сводится к минимуму, например, по причине низкой потенциальной доходности долговых обязательств.

Одной из задач государства в рамках привлечения внутренних заимствований для увеличения государственного капитала является нейтрализация негативного эффекта от влияния вышерассмотренных факторов. Одним из основных факторов, негативно воздействующий на развитие рынка внутренних долговых обязательств можно считать психологический фактор -- недоверие потенциальных инвесторов. Репутация государственных облигаций серьезно снизилась после кризиса в августе 1998 года. Пирамида государственных краткосрочных обязательств (ГКО), построенная для покрытия дефицита государственного бюджета, рухнула, подорвав доверие инвесторов к государственным ценным бумагам. Понадобилось почти два года, чтобы государство смогло восстановить свою надежность как заемщика. Поскольку объем этого рынка после кризиса стал значительно меньше, а государство больше не совершает столь масштабных заимствований на внутреннем рынке, то существующие выпуски государственных облигаций являются достаточно надежными для инвесторов. Однако, доходность по государственным ценным бумагам самая низкая среди российских облигаций. Государственные облигации на рынке представлены преимущественно так называемыми облигациями федерального займа (ОФЗ), которые представляют собой купонные облигации со сроком погашения от нескольких месяцев до пяти лет в зависимости от выпуска. Данное обстоятельство лишь подчеркивает ограниченность инструментов инвестирования на внутреннем рынке и низкую доходность существующих долговых бумаг.

Эти обстоятельства подчеркивают низкую вероятность использования существующих инструментов привлечения внутренних инвестиций для увеличения государственного имущества и актуализируют разработку новых форм привлечения финансовых ресурсов на внутреннем рынке для развития государственного капитала.

На наш взгляд, можно предложить следующие новые формы привлечения внутренних займов для финансирования государственного капитала, которые могли бы дать новый импульс развитию внутреннего рынка долговых обязательств (рис 2.)

Рис. 2. Новые формы организации привлечения внутренних займов для финансирования государственного капитала

В условиях экономического кризиса в первую очередь в зону риска сокращения попадают инвестиционные программы. Но, несмотря на это проблемы по завершению текущих инвестиционных проектов, а также модернизации и реконструкции существующих инфраструктурных объектов не теряют своей актуальности и требуют решения. Однако при значительном снижении доходной части бюджетов решить данные задачи становится все сложнее, в результате чего органы государственной власти обращают внимание на возможность привлечения внебюджетного финансирования некоторых публичных функций. Это с одной стороны. С другой -- в условиях неблагоприятной конъюнктуры растет интерес бизнеса к государственной поддержке, которая позволяет не только значительно снизить риски частных инвестиций, но и повысить надежность инвестиционных проектов в глазах кредитных организаций.

В этой связи в отечественной теории и хозяйственной практике используется термин «государственно-частное партнерство» (ГЧП), который, заимствован из зарубежного опыта -- public-private partnership. В России, чтобы подчеркнуть приоритетную роль частного сектора в таких проектах, иногда используется термин «частно-государственное партнерство». Мы считаем, что, исходя из содержания понятия ГЧП и современных российских экономических реалий, для наших условий более целесообразно применение термина «государственно-частное партнерство», который четко определяет ведущую роль государства [3].

Реализация государственно-частного партнерства на государственном уровне является продуктивной формой увеличения государственного капитала путем привлечения внутренних займов. ГЧП по своей экономической природе является развитием традиционных механизмов взаимодействия государственной власти и частного сектора в целях разработки, планирования, финансирования, строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры. Мы считаем, что система организации государственно-частного партнерства может рассматривать не только с точки зрения финансирования развития инфраструктуры, что делает ее функционально ограниченной, а значительно шире. Государственно-частное партнерство может стать инструментом развития отдельных сегментов государственного капитала в современных условиях. Следовательно, партнерство государства и частного сектора можно охарактеризовать как долгосрочное партнерство, не ориентированное на краткосрочное участие частного партнера, с целью привлечения дополнительных источников финансирования, достижения успешного выполнения обязанностей органов государственной власти. В этой связи цель ГЧП можно сформулировать как увеличение государственной собственности и ее смешанных форм в интересах общества путем объединения ресурсов и опыта каждой из сторон, реализация общественно значимых проектов с наименьшими затратами и рисками при условии предоставления экономическим субъектам высококачественных услуг.

Таким образом, ГЧП -- качественно новый и эффективный способ привлечения внутренних заимствований, поскольку партнерства такого типа могут не только способствовать росту экономики страны, но и развивать социально важную инфраструктуру.

Принято выделять исключительно инвестиционный характер привлечения средств в форме государственно-частного партнерства. Однако, на наш взгляд, следует расширить функции государственно-частного партнерства по привлечению средств, включив в качестве источников формирования ресурсов ГЧП -- внутренние заимствования.

Механизм реализации государственно-частного партнерства в организации социальных учреждений, например, медицинского назначения, может выглядеть следующим образом. Проект может быть реализован посредством концессионного соглашения, которое предусматривает привлечение частной компании в качестве инвестора, генподрядчика и управляющего государственным объектом. Концессионер, с которым будет заключено концессионное соглашение на условиях открытого конкурса, осуществит реконструкцию и капитальный ремонт здания центра, которое может находится в аварийном состоянии, или постройку нового, а также оснастит всем необходимым оборудованием. По окончании реализации проекта партнерство позволяет приобрести современный медицинский центр в составе государственного имущества. При этом предполагается сохранить объем бесплатной медицинской помощи гражданам.

В целях эффективной реализации механизма государственно-частного партнерства в целях увеличения государственного имущества, мы считаем возможным на основе государственно-частного партнерства создание кластера генерации государственного капитала (КГГК). Для этого должна быть сформирована государственная комиссия по отбору конкретных проектов государственно-частного партнерства, где должны быть представлены не только органы государственной власти, но и общественные организации промышленников и предпринимателей, органы государственного финансового контроля и др.

Привлечение внутренних займов для финансирования процессов формирования КГГК может быть реализовано в двух вариантах:

? кредитором выступает держатель частного капитала, который доверяет свои финансовые средства государству, и получает доход либо в виде процентного дохода по государственным ценным бумагам (с плавающей доходностью), либо выгоду в виде арендных преференций. Участники КГГК со стороны государства должны отчитываться перед частным кредитором по всем стадиям реализации проекта, так как привлеченные финансовые ресурсы носят строго целевой характер.

? кредитор непосредственно участвует в реализации проекта, воздействуя на управленческие решения, в том числе и финансового характера. В данном случае выгодой кредитора от участия в проекте может стать предоставление во временное управление пакетов акций вновь созданного предприятия или возможность права долгосрочной аренды части созданных материальных благ.

Эффективность функционирования кластера генерации государственного капитала должна оцениваться с двух позиций: для частного инвестора (кредитора) и для государства (заемщика). Достижение оптимального баланса между интересами различных групп инвесторов является залогом успешной реализации государственно-частного партнерства в Российской Федерации в целях увеличения государственного капитала.

Второй формой организации привлечения внутренних заимствований для увеличения государственного капитала является создание закрытых паевых инвестиционных фондов. Сфера возможной реализации подобных форм организации довольно обширна. В современных условиях деятельность закрытых паевых инвестиционных фондов может быть направлена на финансирование мероприятий инновационного характера.

Инновационная привлекательность проектов должна быть критерием отбора проектов для совместного финансирования проектов со стороны государственных структур и паевых фондов, формы взаимодействия которых представлены на рис. 3.

Рис. 3. Формы взаимодействия государственных структур и закрытых паевых инвестиционных фондов

Деятельность закрытых паевых инвестиционных фондов должна носить характер максимизации финансовых результатов от реализации инновационных технологий с учетом интересов всех сторон взаимодействия.

Таким образом, разработка и обоснование новых форм привлечения внутренних займов для финансирования государственного капитала обеспечит повышение результативности участия частного капитала в процессах увеличения государственного имущества.

Литература

1. Астапов К.Л. Управление внешним и внутренним долгом в России // Мировая экономика и международные отношения. -- 2009. -- № 2.

2. Бикалов М.С. Внутренний долг РФ: тенденции и перспективы // Финансы и кредит. -- 2009. -- № 5.

3. Воронин Ю.С. Управление государственным долгом // Экономист. -- 2008. -- № 1.

4. Жигаев А.Ю. Система макроэкономических ограничений на размер государственного долга // Деньги и кредит. -- 2007. -- № 7.

5. Бюджетный кодекс РФ с изменениями и дополнениями от 21.01.2010 г.

6. Постановление Правительства РФ «Об организации работы, связанной с привлечением и использованием иностранных кредитов»

Размещено на Allbest.ru