Российский опыт развития теоретических представлений о местных финансах

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Российский опыт развития теоретических представлений о местных финансах

Кривоносова Н.Я.

доцент кафедры финансов и кредита Читинского института

Байкальского государственного университета,

кандидат экономических наук

В статье рассмотрены актуальные вопросы формирования местных финансов. Выделены основные этапы развития теории местных финансов в России. Проанализированы точки зрения различных авторов на проблему определения сущности, содержания и состава муниципальных (местных) финансов. Сделан вывод о необходимости их комплексного и системного исследования

Ключевые слова: муниципальные (местные) финансы, муниципальные образования, бюджет, местные бюджеты

Муниципальные финансы являются финансовой основой местного самоуправления, однако их реформирование в Российской Федерации превратилось в некий постоянный процесс. Изменяются законодательные основы, внедряются программы и концепции, а оптимальная модель организации финансов муниципалитетов пока не найдена. В связи с этим особую актуальность приобретает исследование теоретических основ формирования местных финансов, а также изучение истории развития представлений о местных финансах в российской финансовой науке.

В настоящее время рассмотрением сущности и содержания местных финансов занимается значительное количество специалистов. Однако, как самостоятельная экономическая категория, местные финансы сформировались относительно недавно.

Первые исследования в указанной области знаний эпизодически встречаются в работах экономистов-классиков А. Смита, Д. Риккардо, которые уделяли внимание исследованию налогообложения, доходов и расходов местных союзов, объединений. В XIX в. в мировой экономической литературе усилился интерес к понятию «местные финансы», поскольку именно в данный период во многих странах, в том числе и России, происходит окончательное формирование административно-территориальных единиц, возникает необходимость управления их финансовыми ресурсами.

Исследование сущности и содержания местных финансов в российской финансовой науке носило поступательный характер. Историю развития представлений о местных финансах в работах экономистов-финансистов России можно условно разделить на три этапа:

1) досоветский период (1864-1917 гг.);

2) советский период (1918-1990 гг.);

3) постсоветский период (1991 г. -- по настоящее время).

В свою очередь каждый из этих этапов подразделяется на отдельные периоды, которые характеризуются определенными изменениями в толковании сущности, содержания и организационной структуры (состава) местных финансов.

Первый этап развития теории местных финансов (досоветский период) охватывает отрезок времени от проведения земской реформы 1864 г. до принятия первой Конституции 1918 г. Именно в этот временной лаг появились наиболее существенные изыскания в области местных финансов. Формирование и использование средств отдельных территорий становиться предметом научных интересов таких деятелей финансов как С.Ю. Витте, Л.В. Ходский, И.Х. Озеров, В.Н. Твердохлебов, В.А. Лебедев и другие (табл.1).

Таблица 1

Трактовка понятия «местные финансы» в экономической литературе России конца XIX -- начала XX вв.

Особенностью первого этапа в развитии теории местных финансов было выявление лишь сущности и содержания местных финансов, поскольку авторы того периода рассматривали местные финансы чаще всего как «местное финансовое хозяйство».

Несмотря на то, что на первый взгляд, у авторов того периода, наблюдалось единодушное мнение на сущность местных финансов, некоторые представители финансовой мысли России обращали внимание на отдельные аспекты рассматриваемой категории. Например, С.Ю. Витте в своей работе раскрыл не только вопрос о сущности местного самоуправления и о компетенции местных общественных союзов, а также подробно, в соответствии с действующим на тот период законодательством, определил порядок формирования доходов и направления расходов каждого из хозяйств (земского, городского и мирского).

Л.В. Ходский выделил несколько иные местные союзы, нежели С.Ю. Витте, тем не менее, также как и предыдущий автор, обратил внимание на местные потребности таких союзов и средства для их покрытия. Особый интерес у Л.В. Ходского вызвали состав местных налогов, порядок финансового управления местных союзов, а также кредит, как источник покрытия чрезвычайных нужд местных союзов.

Следует отметить, что исследование природы и особенностей местных финансов России (особенно в части земского хозяйства) базировалось у И.Х. Озерова на изучении практики зарубежных стран (Англии, Франции, Пруссии), поскольку именно в указанных странах Европы к тому времени сложились устойчивые традиции организации местного хозяйства.

Развитие взглядов на местные финансы в период советской финансовой науки было неоднозначным. Советский этап развития теории местных финансов условно можно разделить на два периода, первый из которых продолжался с начала 20-х годов и до начала 50-х годов XX века. Особенностью данного этапа развития теории местных финансов стало то, что после революции 1917 г. местное самоуправление было практически ликвидировано, а местные финансы, как элемент финансовой системы, прекратили свое существование. Однако в период НЭПа усилился интерес к местным органам власти и местным финансам. В связи с этим, был принят ряд законодательных актов, устанавливающих их порядок формирования и использования. На основании этих норм права, рядом авторов была предпринята попытка систематизации взглядов на местные финансы (табл.2).

Таблица 2

Трактовка понятия «местные финансы» в экономической литературе советского этапа (первый период)

местный муниципальный финансы

На основании табл. 2 видно, что местные финансы в рамках первого периода советского этапа считались частью единой финансовой системы СССР и под ними понимались финансовые ресурсы, находящиеся в распоряжении местных советов и комитетов (местные бюджеты), а также средства социалистических предприятий всех отраслей местного хозяйства. Таким образом, местные финансы признавались в качестве отдельного звена финансовой системы СССР.

Однако такое представление о финансовой системе государства и о месте в ней местных финансов в советской экономической литературе просуществовало недолго. Начиная с конца 50-х годов XX века можно выделить второй период развития теоретических основ местных финансов. Именно в этот временной лаг набирает концепция разделения финансовой системы государства в зависимости от общественно-экономического и политического устройства (капитализм и социализм).

В связи с этим, среди авторов того периода начала проявляться определенная специализация в изучении финансовой системы государства. Так, исследованию вопросов сущности, содержания, теоретических основ финансов капиталистических государств посвящены работы, подготовленные такими деятелями советской финансовой науки как К.Я. Чижов [13], В.Н. Сутормина [14], Л.П. Павлова [15], П.Г. Васильев, Л.А. Дробозина [16], авторский коллектив под руководством профессора Г.Б. Болдырева [17]. По мнению данных специалистов, категория «местные финансы» являлась обязательным атрибутом финансовой системы капиталистических стран. Тем не менее, с позиции структурных составляющих местных финансов, в подходах теоретиков советской финансовой школы не сложилось единообразного мнения. Так, К.Я. Чижов полагал, что под местными финансами капиталистических стран понимаются доходы и расходы местных органов власти и подведомственных им предприятий и организаций. А.М. Румянцев трактовал местные финансы как совокупность местных бюджетов, специальных фондов местных органов власти и финансов предприятий, находящихся в ведении местных властей [18].

Следует подчеркнуть, что местные финансы капиталистических стран, по мнению отдельных авторов, рассматривались и как система экономических отношений. Например, Л.Д. Павлова под местными финансами капиталистических государств понимала экономические отношения, при посредничестве которых, образуются фонды денежных средств, которые используются местными органами власти для исполнения возложенных на них функций [19]. В.Н. Сутормина полагала, что местные финансы представляют собой систему денежных отношений, связанных с аккумулированием части совокупного общественного продукта, его распределением и использованием в соответствии с функциями местных властей [20]. Б.Г. Болдырев утверждал, что местные финансы в условиях капитализма представляют собой систему экономических отношений, посредством которых местные органы управления распределяют, перераспределяют и используют национальный доход в соответствии с возложенными на них функциями [21].

Другим направлением исследования многих специалистов во втором периоде советского этапа развития финансовой мысли было изучение теоретических основ финансовой системы социалистических государств. Выявлением сущности, формы и содержания финансовой системы страны в условиях социализма занимались такие представители финансовой науки, как А.М. Александров [22], Э.А. Вознесенский Э.А. [23], Г.М. Точильников Г.М. [24]. По мнению данных теоретиков, финансовая система социалистических государств представляет собой совокупность сфер и звеньев финансовых отношений, посредством которых в стоимостной форме путем образования фондов денежных средств осуществляется распределение общественного продукта в интересах развития социалистической экономики и повышения благосостояния трудящихся. При этом финансовая система социалистических стран включала три крупных сферы:1) общегосударственные (межотраслевые) финансы, объединяющие три звена (государственный бюджет; социальное обеспечение и страхование; государственное имущественное и личное страхование); 2) финансы материального производства и 3) финансы непроизводственной сферы [25].

Кроме того, структура и основные составляющие финансовой системы социалистического государства была предметом исследования и отдельных специалистов советского финансового права. Так, Е.А. Ровинский считал, что советская финансовая система включает в себя:1) бюджетную систему; 2) финансы социалистических предприятий и отраслей хозяйства; 3)государственный кредит; 4) государственное социальное страхование; 5) государственное имущественное и личное страхование; 6) краткосрочный и долгосрочный кредит [26].

Таким образом, анализ показал, что советскими теоретиками, исследовавшими финансовую систему социалистических стран во второй половине XX века, местные финансы, как отдельный элемент (звено) финансовой системы не определялся, а формирование и использование средств на местах отождествлялось лишь с местными бюджетами.

С распадом СССР и формированием новых экономических отношений в России возобновляется интерес к местному самоуправлению и местным финансам, что стало началом постсоветского этапа развития теории местных финансов.

Формирование представлений о местных финансах в этот период связано со становлением российского законодательства в области местного самоуправления и его финансовых основ. Хронологию становления и развития российского законодательства в области местных финансов постсоветского этапа отражает рис. 1.

Рис. 1. Хронология развития российского законодательства в области местных финансов постсоветского этапа

Первой попыткой формирования нормативно-правовой базы финансовых основ местного самоуправления стал Закон РСФСР от 06.07.1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР», который не вводил понятия «местные финансы», но в соответствии со ст. 42 определял состав финансовых ресурсов местного самоуправления.

Следующим нормативным актом, определяющим порядок формирования и использования финансовых ресурсов местного самоуправления, стал Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный нормативный акт также не трактовал понятие местные финансы, однако в ст. 28 определил экономическую основу местного самоуправления, в состав которых входили и местные финансы.

Впервые на законодательном уровне понятие «местные финансы» в новейшей истории России было закреплено в соответствии со ст. 1 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» от 25.09.1997 г. №126-ФЗ. Следует отметить, что указанный закон содержал более широкую трактовку местных финансов в ст. 1, а состав местных финансов был определен ст. 2. Однако более широкое определение местных финансов ст. 1 было упразднено 1 января 2000 г., т.е. с момента вступления в действие Бюджетного кодекса РФ, и в дальнейшем (до 1 января 2006 г.), местные финансы рассматривались как совокупность местного бюджета, государственных, муниципальных ценных бумаг и других финансовых средств.

Впоследствии, в связи с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, законодательное определение местных финансов в российском праве прекратило свое существование.

Таким образом, анализ нормативной базы постсоветского этапа развития теории местных финансов показал, что российское законодательство практически не определяло сущность и содержание местных финансов. Нормативные акты этого периода давали лишь представление о составе местных финансов, чаще всего как совокупности местного бюджета, внебюджетных фондов, муниципальных ценных бумаг и другого имущества, принадлежащего муниципальным органам власти.

На основании этой законодательной неопределенности особенностью указанного этапа развития теории местных финансов стало значительное количество научных и учебных работ, посвященных данной проблематике. Так, анализ экономической литературы данного периода показал, что для характеристики организации финансовых отношений на отдельном (локальном) уровне стали использоваться такие термины как «территориальные финансы», «муниципальные (местные) финансы», «финансы муниципальных образований». При этом следует подчеркнуть, что в отдельных случаях данные дефиниции использовались как тождественные. Полное представление об изменении подходов к трактовке понятия «муниципальные (местные) финансы» в российской финансовой науке постсоветского этапа дает табл.3, в которой систематизированы подходы российских специалистов в области финансов на содержание и состав рассматриваемой категории в широком и узком толковании.

Л.А. Дробозина первой среди авторов рассматриваемого периода обратила внимание на вопросы организации финансовых отношений на региональном и местном уровне в Российской Федерации и выделила термин «территориальные финансы». Однако бюджеты районов, городов, поселков и других поселений, т.е. местные бюджеты, по мнению данного специалиста, являлись частью территориальных финансов и не выделялись в самостоятельный элемент (звено) финансовой системы государства.

Представление о территориальных и местных финансах развивают А.М. Бабич, Л.Н. Павлова, которые считали, что территориальные финансы образуют региональные финансы (финансы субъектов РФ) в совокупности с муниципальными (местными) финансами, а последние в свою очередь следует рассматривать как самостоятельную экономическую категорию.

Л.Л. Игонина ввела понятие «муниципальные финансы» и исследовала его с позиции денежных отношений, определяя их сущность, содержание и основные элементы, как в узком, так и в широком смысле.

Г.Б. Поляк обобщил представления о местных финансах, наделив такие экономические отношения денежным характером, указал на тождественность понятий «муниципальные» и «местные финансы», а также определил систему муниципальных финансов.

И.Д. Мацкуляк придал экономическим отношениям социальный характер и включил в состав местных финансов помимо местных бюджетов, финансов предприятий различных форм собственности, финансы населения.

Ряд авторов, среди которых можно назвать Л.М. Подъяблонскую, отождествляют состав местных финансов лишь с местными бюджетами, а местные финансы представляют как совокупность денежных отношений.

М.Л. Белоножко, А.Л. Скифская замечают лишь материально-вещественный аспект местных финансов, поскольку определяют местные финансы как совокупность фондов денежных средств и, в связи с этим, в их состав включают все типы бюджетов муниципального уровня, ценные бумаги, муниципальный кредит и финансовую помощь.

Необходимо отметить, что отдельные представители российской финансовой мысли рассматривают понятие «местные финансы» лишь с позиции экономической категории, т.е. как систему экономических отношений, либо с позиции структурных составляющих, исходя из ее основных элементов. Например, Д.В. Раст рассматривает муниципальные финансы как экономические отношения, возникающие в процессе формирования, последующего распределения и рационального использования денежных средств для решения вопросов местного значения, не выделяя при этом структурных составляющих данной категории [38]. Е.Н. Старченко, напротив, разграничивая категории «муниципальные (местные) финансы» и «финансы муниципальных образований», опирается лишь на структурный состав данных понятий. В первом случае, под «муниципальными (местными) финансами» указанным автором рассматривается совокупность местных бюджетов, а под «финансами муниципальных образований» понимается совокупность местных бюджетов, финансов хозяйствующих субъектов и финансов домохозяйств, направленных на социально-экономическое развитие муниципального образования [39].

Таким образом, исследование российской учебной и научной литературы постсоветского этапа по вопросам развития теории местных финансов позволило установить, что в настоящее время нет единого мнения о трактовке такой категории, как «муниципальные (местные) финансы». Анализ показал, что местные финансы являются многоаспектным понятием, которое следует рассматривать комплексно и системно, выделяя их сущность, содержание, признаки и определяя состав.

Подводя итог, следует отметить, что проведенное исследование не охватывает всех вопросов, связанных с формированием теоретических основ местных финансов в России, однако позволило решить ряд задач:

1) выделены основные этапы развития российской теории местных финансов: досоветский, советский и постсоветский;

2) рассмотрены основные теоретические взгляды ведущих российских (советских) специалистов в области финансов конца XIX- начала XXI вв. на сущность, содержание и состав местных финансов;

3) детально проанализирована хронология развития российского законодательства в области местных финансов постсоветского этапа;

4) обоснована необходимость комплексного и многоаспектного исследования местных финансов.

Таким образом, решение выше перечисленных задач может стать основой для дальнейших научных изысканий, которые должны быть направлены на определение сущности, содержания, состава (элементов), признаков и функций местных финансов. Такое комплексное исследование финансов муниципалитетов будет способствовать эффективности управления ими для адекватного реагирования на возникающие вызовы современной экономики.

Таблица 3

Систематизация взглядов российских финансистов-теоретиков на сущность местных финансов постсоветского этапа

Литература

1. Витте С.Ю. Конспект лекций о Народном и государственном хозяйстве, читанных Его Императорскому Высочеству Великому Князю Михаилу Александровичу в 1900-1902 гг. -- СПб.: Тип. Акц. Общ. Брокгауз-Эфрон, 1912. -- 568 с. -- С. 545, 554.

2. Ходский Л.В. Политическая экономия в связи с финансами, Т. 2. -- СПб.: Типография «Правда», 1908. -- 412 с. -- С. 338.

3. Озеров И.Х. Основы финансовой науки. -- М.: Тип. т-ва И.Д. Сытина, 1914. -- 364 с. -- С.118.

4. Твердохлебов В. Местные финансы. -- Одесса: Книгоиздательство А.А. Ивасенко, 1919. -- 304 с. -- С. 55.

5. Временное положение о местных финансах [электронный ресурс]: Постановление ЦИК СССР от 12.11.1923 г. // Справочно-правовая система «Консультант плюс». Версия Проф.

6. Положение о местных финансах [электронный ресурс]: Постановление ЦИК СССР от 25.04.1926 г. // Справочно-правовая система «Консультант плюс». Версия Проф.

7. Положение о местных финансах РСФСР [электронный ресурс]: Постановление ВЦИК от 19.11.1926 г.// Справочно-правовая система «Консультант плюс». Версия Проф.

8. Озеров Н.М., Оптивцев А.Н., Орлов Ф.Е. Местные финансы и местный бюджет. -- М.: Госфиниздат, 1931. -- 321 с.-- С. 9.

9. Местные финансы СССР / Под ред. Н.Н. Ровинского. -- 2-е изд. -- М.: Госфиниздат, 1936. -- 484 с. -- С. 7.

10. Белькович Н.Н., Соколова Н.К., Шаврин В.А. Местное хозяйство и местные бюджеты СССР. -- М.: Из-во Госплана СССР, 1938. -- 182 с. -- С. 35.

11. Соболев М.Н., Болдырев Б.Г., Сиринов М.А. Финансы СССР. -- М.: Госфиниздат, 1941. -- 183 с.

12. Местные финансы // БСЭ. -- М.: Государственное научное изд-во «Большая советская энциклопедия», 1954. -- Т. 27. -- 664 с. -- С. 203.

13. Местные финансы капиталистических стран: Обзор соврем. положения / Науч.-исслед. фин. ин-т; Отв. ред. К. Я. Чижов. -- М.: Госфиниздат, 1958. -- 157 с.

14. Финансы капиталистических государств: учебник для экон. вузов специальности «Финансы и кредит»: пер. с укр. / В.Н. Сутормина. -- Киев: Вища шк., 1976. -- 304 с.

15. Финансы местных органов управления капиталистических стран / Л.П. Павлова. -- М.: Финансы, 1977. -- 127 с.

16. Финансы капиталистических государств: учеб. пособие для фин.-экон. вузов и фак. / Сост.: П. Г. Васильев, Л. А. Дробозина, Л. П. Павлова. -- М.: Высш. школа, 1964. -- 374 с.

17. Финансы капиталистических государств: учебник для вузов по специальности «Финансы и кредит» / авт. коллектив под рук. Б.Г. Болдырева. -- М.: Финансы, 1971. -- 392 с.

18. Экономическая Энциклопедия. Политическая экономия (в 4 томах). Гл. ред. А.М. Румянцев. -- М.: «Советская Энциклопедия», 1980. -- т. 4. Социология -- Я. -- 672 с. -- С. 294.

19. Павлова Л.П. Финансы местных органов власти капиталистических государств. -- М.: Финансы, 1972. -- 152 с. -- С. 4.

20. Финансы капиталистических государств / В.Н. Сутормина. -- 2-е изд., перераб. и доп. -- К.: Вища школа. Головное изд-во, 1983. -- 312 с. -- С. 189.

21. Финансы капитализма: Учебник / Б. Г. Болдырев, Л. П. Окунева, Л. П. Павлова и др.; Под ред. Б. Г. Болдырева. -- М.: Финансы и статистика, 1990. -- 384 с. -- С. 176

22. Александров А.М. Финансовая система СССР / А.М. Александров. -- М.: Госфиниздат, 1956. -- 60 с.

23. Вознесенский Э.А. Дискуссионные вопросы теории социалистических финансов / Ленингр. фин.-экон. ин-т им. Н. А. Вознесенского. -- Ленинград: Изд-во Ленингр. ун-та, 1969. -- 158 с.

24. Точильников Г.М. Социалистические финансы: (Вопросы теории). -- М.: Финансы, 1974. -- 207 с.

25. Экономическая Энциклопедия. Политическая экономия (в 4 т.). Гл. ред. А.М. Румянцев. -- М.: «Советская Энциклопедия», 1980. -- т. 4. Социология -- Я. -- 672 с. -- С. 295.

26. Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. -- М.: Государственное изд-во юридической литературы, 1960 -- 193 с. -- С. 48.

27. О местном самоуправлении в РСФСР [электронный ресурс]: Закон РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1. // Справочно-правовая система «Консультант плюс». Версия Проф.

28. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [электронный ресурс]: Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ // Справочно-правовая система «Консультант плюс». Версия Проф.

29. О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации[электронный ресурс]: Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ // Справочно-правовая система «Консультант плюс». Версия Проф.

30. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [электронный ресурс]: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Справочно-правовая система «Консультант плюс». Версия Проф.

31. Финансы: Учебник для вузов / Под ред. проф. Л.А. Дробозиной. -- М.: ЮНИТИ, 2001. -- 527 с. -- С. 213.

32. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для студентов вузов / А.М. Бабич, Л.Н. Павлова. -- 2. изд., перераб. и доп. -- М.: ЮНИТИ, 2002. -- 703 с. -- С.621.

33. Муниципальные финансы: Учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности 061000 Гос. и муницип. упр. / Л.Л. Игонина. -- М.: Экономистъ, 2003. -- 330 с. -- С. 39.

34. Государственные и муниципальные финансы: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Государственное и муниципальное управление», «Финансы и кредит»: учебное пособие для курсантов и слушателей образовательных учреждений МВД России / [Г.Б. Поляк и др.]; под ред. Г.Б. Поляка. -- 3-е изд., перераб. и доп. -- М.: ЮНИТИ, 2008. -- 375 с. -- С.206-211.

35. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. -- Изд. 2-е, доп. и перераб. / Под общ. ред. И.Д. Мацкуляка. -- М.: Изд-во РАГС, 2007. -- 640 с. -- С.166-167.

36. Финансы: учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Финансы и кредит», «Государственное и муниципальное управление» / Л. М.: Подъяблонская. -- М.: ЮНИТИ, 2012. -- 407 с. -- С. 238.

37. Государственные и муниципальные финансы: учебник / М.Л. Белоножко, А.Л. Скифская. -- СПб.: ИЦ «Интермедия», 2014. -- 208 с. -- С.23.

38. Раст Д.В. Проблемы формирования местных финансов муниципальных образований региона // Современные наукоемкие технологии. -- 2015. -- №1-1. -- С.99.

39. Старченко Е.Н. Финансы муниципальных образований как объект исследования // Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований. -- 2015. -- №12-7. -- С. 1302.

Размещено на Allbest.ru