Налоговый потенциал региона как фундамент бюджетной системы страны

Иванов В.В.

заведующий кафедрой теории кредита и финансового менеджмента Санкт-Петербургского государственного университета, доктор экономических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ

Увеличение налоговых поступлений в бюджетную систему страны во многом связано с созданием условий для наращивания налогового потенциала регионов. В статье раскрывается процесс образования и исполнения экономическими субъектами налоговых обязательств, которые трансформируются либо в налоговые платежи, либо в задолженность перед бюджетом, либо в коррупционно-криминальные платежи в системе теневого бизнеса. Обосновывается важность и необходимость структуризации и раздельного учета составляющих налогового потенциала регионов, что позволит создать объективную базу о наличии реальных резервов по его увеличению

Ключевые слова: налоговая база, налоговый потенциал, налоговые поступления, налоговые обязательства, уклонение от уплаты налога, задолженность по налогам, налоговая дисциплина

Реформирование налоговой системы Российской Федерации осуществляется по двум направлениям. Первое направление связано с созданием налоговой системы, ориентированной на интенсивное развитие экономики, обеспечивающей внешнюю и внутреннюю безопасность страны, решение острых социальных проблем на основе учёта интересов налогоплательщиков. Второе направление реформирования налоговой системы РФ ориентировано на создание условий для повышения налогового потенциала всех уровней и наращивание налоговых платежей и сборов как фундамента бюджетной системы страны.

Вопросам исследования сущности, экономического содержания, формализованной оценки налогового потенциала, как на региональном уровне, так и на уровне государства в целом, посвящены работы многих российских учёных. Среди публикаций последнего времени следует отметить работы таких авторов, как В.В. Ангархаева, Л.М. Архипцева, Л.И. Гончаренко, И.В. Горский, Е.В. Лятина, И.А. Майбуров, Л.А. Мещерякова, Л.Р. Слепнева, А.Е. Суглобов, Г.Д. Торопыгин и др. В то же время по ряду положений точки зрения авторов в отношении содержания вышеуказанной категории расходятся. Можно выделить два основных подхода к трактовке понятия «налоговый потенциал» -- объектно-ресурсный и фискальный.

С точки зрения объектно-ресурсного подхода налоговый потенциал в широком смысле представляет собой совокупный объём налогооблагаемых ресурсов (объектов) территорий. Налоговые поступления здесь зависят от двух основных факторов: налогооблагаемой базы и налоговых ставок. С фискальной точки зрения под налоговым потенциалом в широком смысле слова, как правило, понимается максимально возможная сумма налоговых платежей на данной территории в условиях действующего налогового законодательства. При таком подходе объёмы налоговых платежей во многом предопределяются платёжеспособностью юридических и физических лиц. Указанные теоретические подходы к трактовкам налогового потенциала принципиальных возражений не вызывают. Однако при использовании их на практике, т.е. при попытках произвести количественную оценку налоговых потенциалов регионов, набор его составляющих у отдельных авторов значительно варьируется. Указанное выше свидетельствует о важности исследования составляющих налогового потенциала, как с теоретической, так и с практической точек зрения.

Всемирный банк определяет налоговый потенциал через способность базы налогообложения в пределах какой-либо административной единицы приносить доходы в виде налоговых поступлений [10, с. 32]. В приведённом выше определении акцент делается на собираемость налоговых платежей. В данной трактовке налогового потенциала подразумевается возможность базы налогообложения трансформироваться в налоговые поступления по итогам налогового периода. В то же время, необходимо учитывать, что значительная часть причитающихся налоговых поступлений «зависает» в виде недоимки, уклонений от уплаты налогов.

Рассматривать налоговый потенциал, опираясь исключительно на «способность налоговой базы приносить доходы», представляется не совсем корректным, т.к. сложно оценить саму «способность налоговой базы приносить доходы», учитывая, что она находится под воздействием различных факторов, обеспечивающих фактические налоговые поступления.

Среди составляющих налогового потенциала, оцениваемых на уровне региона, исследователи выделяют потенциальные налоговые поступления, суммы налогов, предполагаемых дополнительно к начислению по результатам контрольных проверок налоговыми органами; налоговые потери от «теневого» сектора экономики. Наряду с ними к налоговому потенциалу относят и прирост задолженности по налоговым платежам за период, и суммы налогов, приходящихся на льготы, предоставляемые налоговым либо бюджетным законодательствами [2]. Представляется, что отдельные указанные составляющие налогового потенциала вряд ли следует относить к таковым. В частности, прирост задолженности по налогам включает в себя не только сумму недоимки, но и пени, санкции, которые не связаны с налоговой базой. На наш взгляд, пени и санкции не имеют прямой связи с налоговой базой. Они носят хаотичный характер и не имеют прямой взаимосвязи с изменениями налогооблагаемой базы региона. Задолженность по пеням и санкциям, другим платежам, предусмотренным к уплате в бюджеты различных уровней, которые доначисляются контрольными органами за нарушение налоговой дисциплины, целесообразно относить к бюджетному потенциалу региона.

Спорным представляется и отнесение в состав налогового потенциала объема налоговых льгот, установленных законодательством, т.к. наличие преференций свидетельствует об особом статусе налогоплательщиков. Исключение составляют суммы, уплата по которым предполагает отсрочки, рассрочки и инвестиционные налоговые кредиты, т.к. они соотносимы с недоимками, взыскание которых приостановлено. Налоговые и бюджетные льготы также, на наш взгляд, некорректно включать в расчёт налогового потенциала, ибо изменение правил предоставления данных льгот автоматически приводит к их отмене, а в случае неуплаты в добровольном порядке предполагает принудительное взыскание.

На наш взгляд, существует ещё одна составляющая налогового потенциала. Речь идёт о суммах входящей недоимки за предыдущие налоговые периоды, которые также необходимо учитывать при оценке налогового потенциала региона, т.к. уплата определённых их частей может произойти в расчётном периоде.

При расчёте налогового потенциала представляется необходимым более чётко определить содержание понятия «налогооблагаемой базы». В п. 1 статьи 53 Налогового Кодекса РФ оно определяется как «стоимостная, физическая или иная характеристика объекта налогообложения». При этом важно учитывать, что стоимостная оценка объектов налогообложения действительна только в пределах того финансового периода, в котором наступают сроки уплаты по налоговым обязательствам. Таким образом, налогооблагаемая база может находиться, как минимум, в трёх состояниях: 1) фактическом (декларируемом, расчётном); 2) латентном (скрытном); 3) перспективном (незадействованном). Фактическая налоговая база представляет собой объекты налогообложения, являющиеся основанием для начисления налогов, которые постоянно либо периодически используются в хозяйственной деятельности, либо добровольно декларируются хозяйствующими субъектами. Латентная (скрытная) налоговая база включает в себя часть объектов налоговой базы, которые умышленно выведены из налогообложения налогоплательщиком. Перспективная (незадействованная) налоговая база -- это часть объектов хозяйственной деятельности и природопользования, способных в краткосрочном или среднесрочном периодах быть вовлеченными в экономический процесс региона и приносить доходы.

Способность фактической, латентной и перспективной налоговых баз обеспечивать налоговые поступления, включая недоимки, характеризует степень их ликвидности, т.е. способности трансформироваться в доходы бюджетов всех уровней. Для раскрытия составляющих налогового потенциала, на наш взгляд, важно понять процесс формирования налоговых обязательств, которые могут заканчиваться в течение финансового периода (месяц, квартал, год), либо выходить за его пределы. Соответственно и обязательство уплаты налога может возникнуть в течение налогового периода, либо выходить за его рамки, что свидетельствует о взаимосвязи налоговых обязательств с налоговым потенциалом региона.

Процесс образования налоговых обязательств предопределяется действующим порядком и правилами начисления налогов и сборов (рис. 1).

Рис. 1. Формирование налоговых обязательств

налоговый потенциал регион бюджетный

Фактическая налоговая база служит основой для трансформации налоговых обязательств в реальные налоговые платежи, текущие недоимки. Отдельная часть налоговой базы, а именно, латентная, выводится из сферы декларирования, что приводит к недополучению потенциальных доходов для конкретного бюджета в виде «масштаба уклонения». Перспективная же налоговая база является основой для возникновения в будущем налоговых обязательств.

Основанием для всех налоговых обязательств является совокупность налогооблагаемых объектов, которые непосредственно используются в хозяйственной деятельности налогоплательщиков региона в пределах рассматриваемого периода. В то же время фактические налоговые поступления будут иметь место только в отношении тех объектов налоговой базы, сроки платежей по которым совпадают с рассматриваемым периодом. Это означает, что не все объекты налогообложения должны учитываться при исчислении налогового потенциала за рассматриваемый период. Следует иметь в виду, что текущее налоговое обязательство может быть погашено в пределах финансового периода либо переходить за его пределы в связи с изменением срока уплаты. Кроме переходящих текущих налоговых обязательств в качестве источника доходов бюджетов выступает и объем недоимки, период образования которой может значительно варьироваться.

Основываясь на том, что налоговая база по каждому налогу имеет индивидуальное выражение (стоимостное, физическое и иное), комплексная оценка налогового потенциала по всем налогам возможна посредством оценки начисленных налогов, сборов, недоимки и потерь от уклонения от уплаты налогов.

Часть объектов, не попадающих под налогообложение, нами представлена в качестве перспективной налоговой базы. К ней относятся имущественные объекты, которые не используются в хозяйственной деятельности, и, следовательно, не декларируются и не учитываются регистрирующими органами, а также те природные объекты, которые способны приносить положительный экономический эффект.

Расположение налогооблагаемых объектов по принципу налоговой ликвидности, характеризующее стоимостную оценку налогового потенциала, будет следующим:

? сумма фактически уплачиваемых налогов и сборов;

? сумма засчитываемых налогов и сборов в счет имеющейся их переплаты по налоговым (отчетным) периодам;

? текущая недоимка по налогам и сборам за рассматриваемый период;

? потери от уклонения уплаты налогов и сборов;

? недоимка прошлых лет, предполагаемая к взысканию в принудительном порядке, в том числе просроченная;

? перспективная налоговая база, способная приносить налоговые доходы в будущих периодах при активизации инвестиционной деятельности налогоплательщиков.

В связи с низкой налоговой дисциплиной, неэффективностью налогового администрирования часть налоговых обязательств на практике переходит в потенциальный резерв доходов бюджетов различных уровней последующих финансовых периодов.

Авторы, придерживающиеся фискального подхода к трактовке налогового потенциала, не всегда учитывают способность налогоплательщиков своевременно и в полном объёме осуществлять платежи и сборы. Так, например, известный специалист в области налогов И.В. Горский рассматривает налоговый потенциал как «сумму максимально исчисленных налогов и сборов, в условиях действующего законодательства» [4, с. 6]. Однако, по нашему мнению, сумма исчисленных налогов носит во многом формальный характер, т.к. суммы начисленных и доначисленных налогов и сборов не в полном объеме трансформируются в налоговые платежи, в том числе и ввиду последующей их корректировки (уменьшение по уточненным декларациям, сторнирование по результатам налоговых споров и т.п.).

На наш взгляд, даже максимальная сумма налоговых платежей, зачисляемых в бюджет того или иного уровня, не в полной мере отражает налоговый потенциал, так как она не учитывает состояние и динамику налоговой базы, размеры теневой экономики и, соответственно, масштабы уклонения от уплаты налогов. Кроме того, необходимо учитывать тот факт, что из бюджетов различных уровней может возвращаться и часть налоговых платежей в случаях переплаты и возмещения сумм НДС.

При определении потенциальных объёмов налоговых платежей и сборов, характеризующих налоговый потенциал, необходимо учитывать и состояние социально-экономической среды, которая влияет непосредственно на правовое и психологическое восприятие налогоплательщиками своих прав и обязанностей, установленных налоговым законодательством. Налоговые нормы реализуются различными субъектами налогообложения либо в полном объёме, либо с частичной уплатой налогов и сборов, либо с полным их игнорированием, т.е. уклонением от уплаты налогов с применением различных методов. Для характеристики этих процессов в научной литературе и хозяйственной практике используются такие категории, как фискальная дисциплина, налоговая дисциплина, налоговая культура, правовое сознание, добросовестность налогоплательщиков и т.п. [3; 5].

Под налоговой дисциплиной в расширенной трактовке, как правило, понимается комплексное исполнение налогового законодательства, которое непосредственно сказывается на динамике фактических поступлений налогов, сборов, пени, санкций, на динамике недоимок; на масштабах уклонений от уплаты налогов. Таким образом, данная категория имеет не только правовой, но и финансовый характер; она многоаспектна и включает в себя и формальную, и платёжную, и исполнительную дисциплины.

Формальная налоговая дисциплина рассматривается через призму выполнения плательщиками налогов и сборов, налоговыми агентами определённых предписаний законодательства. Прежде всего, речь идёт о своевременной сдаче отчётности, внесении достоверных данных в соответствующие информационные базы по объектам налогообложения, своевременном предоставлении запрашиваемых документов при проверках и прочее. На динамику налоговых поступлений в бюджетную систему влияет уровень налоговой платёжной дисциплины, который определяется как отношение суммы самостоятельно уплаченных налогов к сумме начисленных и доначисленных налогов в ходе контрольных мероприятий в пределах финансового года. Этот показатель отражает реальный уровень соблюдения законодательства и связан с выполнением текущих обязательств.

Понятие самостоятельности предполагает добровольность выполнения налогоплательщиками своих обязательств до принятия мер принудительного характера, которые предусмотрены соответствующими статьями Налогового кодекса РФ. Меры, предпринимаемые налоговыми органами по администрированию текущей недоимки, ограничиваются требованиями статей 69, 70 НК РФ об уплате налога. Объёмы этих платежей не учитываются при исполнении уровня платёжной дисциплины. Это обусловлено тем, что данные отношения имеют принудительный характер с вовлечением в указанный процесс кредитных организаций (посредством выставления инкассовых поручений на расчётные счета налогоплательщиков), служб судебных приставов, арбитражных судов и судов общей юрисдикции.

При оценке налоговой платёжной дисциплины, на наш взгляд, не следует учитывать также суммы пеней и санкций, взимаемых за налоговые правонарушения. Данные платежи имеют иную природу образования и характеризуют исполнительную налоговую дисциплину, которая связана с уплатой налогов и сборов в процессе применения принудительных мер взыскания задолженности.

Следует иметь в виду и то, что рост налоговой платёжной дисциплины не только позитивно отражается на стабильности и наполняемости субфедеральных и местных бюджетов, но он также существенно уменьшает расходы федерального бюджета на налоговое администрирование. Определённые проблемы обоснованной оценки динамики платёжной дисциплины на региональном уровне связаны с неразвитостью статистического учёта налоговых правонарушений, что выражается:

-- в отсутствии объективной информации о характере платежей (уплата ли текущей недоимки или недоимки прошлых лет, недоимки по судебному приказу или после получения соответствующей повестки службы судебных приставов и т.п.);

-- в искажении итоговых сумм начисленных налогов в результате ошибок, которые возникают при расчётах. Эти искажения наиболее характерны для поимущественных налогов, так как базы данных организаций (ГИБДД, Федеральная служба земельного кадастра), предоставляющих сведения в налоговые органы об объектах налогообложения, не всегда являются достоверными.

Для оценки налоговой платёжной дисциплины, связанной с текущими налоговыми обязательствами, по нашему мнению, целесообразно использовать показатель «коэффициент налоговой платёжной дисциплины», который следует рассчитывать следующим образом:

где КПД -- коэффициент налоговой платёжной дисциплины; Тнн -- начисленные налоги и сборы в рассматриваемом финансовом году (в том числе, включая доначисленные платежи в ходе контрольных мероприятий и уточнённые платежи по декларациям за предыдущие налоговые периоды); Тун -- уменьшение начислений налогов и сборов по текущим обязательствам, произведённые налоговыми органами, а также налогоплательщиками по уточнённым декларациям; Тпн -- налоговые поступления и сборы в текущем периоде, включая взысканные недоимки за текущий и прошлые периоды; Твн -- налоговые платежи и сборы, взысканные за текущий и прошлые периоды.

Сложнее обстоит дело с оценкой исполнительной налоговой дисциплины. Многие сведения, в частности, о соотношении доначисляемых и оплачиваемых сумм по итогам контрольных проверок, имеют ограниченный доступ, что, безусловно, затрудняет аналитическую работу по оценке исполнительной налоговой дисциплины. При этом необходимо учитывать ограниченную ответственность российских организаций по своим обязательствам, в том числе по обязательным платежам (статья 48 Гражданского кодекса РФ); возможность списания задолженности в случае банкротства организации; возможность оспорить действия контрольных органов ввиду различной трактовки налогового законодательства судами.

В качестве показателей исполнительной налоговой дисциплины, на наш взгляд, можно использовать такие показатели как:

-- доля недоимки (Dн), образовавшейся за налоговый период по конкретному налогу или по всем налогам;

-- доля выявленного ущерба за налоговый период (Dу) во всем налогам, подлежащим уплате;

-- доля добровольно уплаченных налогов (Dд) в общей сумме выявленного ущерба за налоговый период.

Расчёт доли недоимки (Dн), образовавшейся за налоговый период по конкретному налогу или по всем налогам, целесообразно осуществлять по совокупным данным Управления ФНС:

Dн = (Sн/Sи) Ч 100

где Sн -- сумма недоимки за налоговый период; Sи -- сумма начисленных налогов и сборов за налоговый период.

Расчёт доли выявленного ущерба (Dу), подлежащего уплате, по всем налогам, по которым проводились контрольные мероприятия за налоговый период, следует осуществлять по следующей формуле:

Dу = (Sу/ Sобщ.) Ч 100; (%)

где Sу -- сумма ущерба, выявленного за рассматриваемый период; Sобщ. -- общая сумма налогов и сборов, подлежащая уплате налогоплательщиками за рассматриваемый период.

В расчёт следует включать сведения по налогоплательщикам различных категорий (организации, индивидуальные предприниматели, физические лица, налоговые агенты).

Расчёт доли добровольно уплаченных налогов (Dд) в общей сумме выявленного ущерба за налоговый период следует осуществлять по следующей формуле:

Dд = (Sд / Sу) Ч 100; (%)

где Sд -- сумма налогов и сборов, добровольно уплаченных, по результатам контрольных мероприятий.

Учитывая значительный объём теневого сектора, сохраняющегося до настоящего времени, а также изменчивость задолженности по отдельным налогам и сборам, обоснованная оценка налоговых потерь для бюджетов бюджетной системы России будет способствовать повышению уровня налоговой дисциплины, совершенствованию налогового администрирования, законодательства в налоговой сфере.

Подводя итог рассмотрению составляющих налогового потенциала региона, следует иметь в виду, что при практической его оценке необходимо учитывать и особенности налоговой политики, проводимой властями в определённые периоды, а также другие факторы.

При оценке перспектив формирования налоговых доходов бюджетов различных уровней налоговый потенциал региона в широком смысле целесообразно трактовать как совокупность налоговых платежей и сборов, которые могут быть уплачены налогоплательщиками с декларируемой, латентной и перспективной налоговых баз территории. При этом должны иметь место: а) обоснованность налоговых ставок и методов, применяемых при расчёте налогов и сборов; б) соблюдение всеми хозяйствующими субъектами налоговой дисциплины; в) отсутствие в стране и регионах административных барьеров, затрудняющих как функционирование налоговой системы, так и эффективное ведение хозяйственной деятельности налогоплательщиками; г) наличие институтов и инструментов, предоставляющих хозяйствующим субъектам налоговые «каникулы», беспроцентные кредиты, финансируемые за счёт специальных фондов, создаваемых бюджетами различных уровней.

В узком смысле налоговый потенциал региона можно рассматривать как совокупность налоговых обязательств его экономических субъектов в планируемом периоде, а также налоговых обязательств предшествующих периодов, которые способны трансформироваться в фактические налоговые поступления в условиях существующей налоговой системы.

Литература

1. Ангархаева В.В. Сравнительный анализ методик оценки налогового потенциала региональной экономической системы // Вестник Бурятского гос. ун-та. -- 2010. -- № 2.

2. Архипцева Л.М. Налоговый потенциал: теоретические и практические аспекты использования в планирования налоговых поступлений // Налоги и налогообложение. -- 2008. -- № 7 // СПС Консультант плюс.

3. Гончаренко Л.И. К вопросу о понятийном аппарате налогового администрирования // Налоги и налогообложение. -- 2010. -- № 2.

4. Горский И.В. Налоговый потенциал в механизме межбюджетных отношений // Финансы. -- 2000. -- № 6.

5. Лятина Е.В. Налоговый потенциал как экономическая основа функционирования налоговой системы // Вестн. Казанского технолог. ун-та. -- 2008. -- № 1.

6. Майбуров И.А., Соколовская А.Н. Теория налогообложения. Продвинутый курс. -- М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2011.

7. Мещерякова Л.А. Оценка потенциальных возможностей региона в увеличении налоговых доходов бюджета // Региональная экономика: теория и практика. -- 2008. -- № 7.

8. Слепнева Л.Р. Методологические подходы к оценке налогового потенциала региона // Проблемы современной экономики. -- 2013. -- № 1 (45).

9. Суглобов А.Е., Слободчиков Д.Н. Экономическое содержание налогового потенциала в современных моделях экономического развития // Налоги и налогообложение. -- 2009. -- № 7.

10. Торопыгин Г.Д. Общая теория налогов и фискальной политики. -- Самара: Самар. гуманитар. академия, 2001.

Размещено на Allbest.ru