Повышение эффективности местного бюджета в контексте реформирования бюджетного процесса и системы местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

1

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Повышение эффективности местного бюджета в контексте реформирования бюджетного процесса и системы местного самоуправления

Общая характеристика работы

Актуальность темы. Формирование эффективной бюджетной системы является неотъемлемой частью процесса становления и развития рыночной экономики. Социально-экономические преобразования в России, произошедшие в начале 1990-х гг. обусловили коренное реформирование всей финансовой системы России и ее основного звена - бюджетной системы. При этом роль бюджетной системы в рыночной экономике, как одного из важнейших инструментов регулирования, в условиях сузившихся возможностей оказывать влияние на экономические процессы в стране административными способами, значительно возросла. Важнейшим направлением реформирования государственных финансов стало формирование трехуровневой бюджетной системы, включающей федеральный бюджет Российской Федерации, региональные и местные бюджеты.

С принятием закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» наступил новый этап развития местных бюджетов. В соответствии с этим законом, существенно изменились структура и функции местного самоуправления, принципы его территориального устройства, в результате чего формируются два уровня местных бюджетов; упорядочены межбюджетные отношения, жестко разграничены предметы ведения и полномочий бюджетов разных уровней. Несмотря на практически единодушное признание необходимости реформирования существующей системы, процессы, инициированные этим законом до сих пор являются одними из самых дискутируемых.

В условиях российской экономики, вялотекущие процессы бюджетной политики по отношению к отдельным муниципальным образованиям, их несогласованность с реформированием системы местного самоуправления, остаются одним из основных факторов, тормозящих развитие предпринимательской и инвестиционной активности. Изменения в системе местного самоуправления тесно связаны с общей реформой бюджетного процесса, целью которой является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными и муниципальными финансами. В контексте дальнейшей трансформации бюджетного процесса актуализируется и проблема повышения эффективности местных бюджетов.

Степень разработанности проблемы. Различные теоретические и прикладные аспекты комплексной научной проблемы разработки эффективных рыночных инструментов интенсивного развития местных бюджетов и критерии их эффективности изучались многими зарубежными и российскими исследователями.

Среди зарубежных экономистов фундаментальный вклад в развитие теории бюджетного регулирования и бюджетной эффективности внесли А. Вагнер, Ю Дж.М. Кейнс, С. Милль, У. Митчелл, Д. Рикардо, А. Смит и др. Изучению влияния бюджетного процесса на экономику посвятили свои работы Э. Аткинс, Р. Бодвей, А. Лаффер, А. Оукен, А. Пигу, П. Самуэльсон.

Решение проблем бюджетного процесса, реформирования местных бюджетов и местного самоуправления нашли отражение в работах таких российских ученых, как М.П. Афанасьев, А.М. Бабич, С.И. Берлин, И.В. Бакша, Л.И. Баранова, М.В. Васильева, В.В. Гамукин, А.Г. Грязнова, Л.А. Дробозина, Л.Л. Игонина, А.Г. Игудин, Г.Б. Поляк, Ю.А. Пудров, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Б.М. Сабанти, Н.М. Сабитова и др.

В то же время, часть вопросов оказывается как бы «в тени» основных проблем, в частности проблема эффективности местных бюджетов, тогда как именно исполнение бюджета и является основной целью бюджетной деятельности, индикатором «качества» местной власти, основным показателем действенности и приемлемости системы правового и финансового обеспечения местных бюджетов и местного самоуправления.

Актуальность проблемы, степень ее научной разработанности и практическая значимость вопросов повышения эффективности местных бюджетов и совершенствования их планирования и реализации определили выбор темы, цели и задачи диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является разработка и обоснование методических подходов к оценке эффективности местных бюджетов в контексте происходящей в стране бюджетной реформы.

Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих задач:

- рассмотреть роль местных бюджетов в общей бюджетной системе государства

- проанализировать принципы финансовых взаимоотношений бюджетов муниципальных образований с федеральными и региональными бюджетами в контексте реформирования системы межбюджетных отношений;

- выявить сущность понятия «эффективность бюджета» и исследовать методологические подходы к оценке эффективности местного бюджета;

- исследовать зарубежный опыт повышения эффективности бюджетного процесса;

- разработать комплекс критериев оценки эффективности местного бюджета, приемлемый для муниципальных образований в Российской Федерации;

- обосновать основные направления повышения эффективности регулирования межбюджетных отношений.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования в данной работе выступает местный бюджет муниципального образования (Туапсинского района Краснодарского края). Предметом исследования выступает бюджетный процесс и система местного самоуправления, а также направления их реформирования, механизмы оценки и критерии эффективности на местном уровне. Область исследования по паспорту специальности ВАК 08.00.10: 2.3. Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике; 2.5. Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования.

Теоретико-методологической основой исследования выступают фундаментальные концепции бюджетной эффективности, представленные в классических и современных исследованиях отечественных и зарубежных ученых, а также концепции бюджетного прогнозирования и планирования. Методологической основой диссертационной работы послужили подходы к исследованию межбюджетных отношений, механизмов бюджетного обеспечения финансовой базы реформирования местного самоуправления, разработанные в эволюционной и институциональной экономической теории, теории бюджетирования, теории эффективности.

Инструментарно-методический аппарат исследования включает принципы, обеспечивающие возможность применения эволюционного подхода, воспроизводственного и системного подходов к исследованию эффективности бюджетного процесса и межбюджетных отношений по отношению к муниципальному уровню. В работе использованы методы финансово-инвестиционного анализа, статистических исследований, ретроспективного, функционального и структурного анализа.

Информационной и нормативно-правовой базой обеспечения достоверности полученных в работе выводов и рекомендаций стали данные, содержащиеся в следующих источниках: труды российских и зарубежных ученых по проблемам эффективности местных бюджетов, бюджетного процесса и межбюджетных отношений; законы, указы Президента и постановления Правительства РФ; материалы научных конференций; официальные данные федеральных, региональных и муниципальных органов статистики; сетевые электронные информационные ресурсы.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования заключается в предположении о том, что оптимизация управления бюджетными средствами на местном уровне и повышение эффективности бюджетного процесса требует концептуальных разработок в понимании сущности и научно обоснованных методов оценки эффективности местного бюджета, в том числе определения наиболее значимых критериев эффективности и кардинального изменения подходов к процессу бюджетирования.

Основные положения работы, выносимые на защиту.

1. Особенности местных бюджетов обусловлены спецификой экономических и социально-политических условий конкретного муниципального образования, а также местом и ролью данного муниципального образования в системе межхозяйственных связей. Местные бюджеты в наибольшей степени приближены к потребностям конкретной территории и имеют ярко выраженную социальную направленность. Однако, расширение реальной финансовой самостоятельности местных бюджетов в оказании населению бюджетных социально значимых услуг мешает острая нехватка финансовых средств, высокий уровень дотационной зависимости и задолженности, низкая эффективность местных бюджетов.

2. Для обеспечения финансовой самостоятельности субъектов бюджетной системы отношения между ними должны строится с соблюдением принципов единства общегосударственных интересов и интересов населения как основы сбалансированности всех трех уровней бюджетной системы, сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, распределении доходов и расходов между бюджетами на объективной основе, определении бюджетной обеспеченности исходя из налогового потенциала муниципального образования на базе предоставления им налоговой инициативы.

3. Определенные федеральными и региональными органами законодательной и исполнительной власти и управления приоритеты и критерии повышения эффективности местных бюджетов в длительном процессе реформирования бюджетного процесса и системы местного самоуправления в Российской Федерации недостаточно конкретизированы и размыты, по причине чего являются малоэффективными. Для преодоления сложившейся тенденции возникла острая необходимость разработки новых принципов финансовых взаимоотношений бюджетов муниципальных образований с федеральным и региональными бюджетами в виде сочетания системы местных налогов с дотационными формами межбюджетного регулирования.

4. Стратегической целью современного этапа реформирования является повышение эффективности бюджетного процесса на всех уровнях бюджета, что ставит перед органами местного самоуправления принципиально новые задачи по переходу к бюджетированию по результатам, применению среднесрочного планирования местного бюджета, обеспечение постоянного и объективного мониторинга бюджетного процесса, при этом методическая база указанных механизмов пока находится в стадии формирования.

5. Создание новой системы показателей эффективности местного бюджета предполагает четкую дифференциацию понятий социальной эффективности (результативности) и экономической эффективности, при этом под прямым результатом следует понимать объем предоставляемых органами местного самоуправления бюджетных услуг (выпуск), а конечными (социальными) результатами будут достижение определенных параметров социального развития (качества) жизни населения.

5. На современном этапе реформирования бюджетного процесса и системы местного самоуправления весьма фрагментарно учитывается более чем полувековой международный опыт повышения эффективности местных бюджетов. Основными способами такого повышения являются методы бюджетирования, ориентированного на результаты и среднесрочного планирования бюджета. Они в корне отличаются от доминирующего в России затратного метода формирования бюджета, несмотря на декларирование результативности бюджета как стратегической его цели.

6. Ежегодно принимаемые программы социально-экономического развития муниципальных образований постоянно сталкиваются с бюджетной необеспеченностью заявленных мероприятий. Для предотвращения таких ситуаций и повышения эффективности местных бюджетов, необходим новый подход к программно-целевому методу бюджетирования, когда каждая из целей программы должна быть сформулирована в виде количественно измеримых показателей, что позволит конкретизировать механизм оценки социально-экономической эффективности местных бюджетов.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в новой интерпретации сущности эффективности местных бюджетов, классификации принципов финансовых взаимоотношений между бюджетами всех уровней, использования зарубежного опыта регулирования бюджетного процесса для создания системы повышения эффективности местных бюджетов в контексте реформирования бюджетного процесса и системы местного самоуправления.

Полученное в работе конкретное приращение научного знания представлено следующими основными элементами:

- сформулировано понятие «эффективность бюджета»: исходя из того, что в наиболее общем виде эффективность - это оценочный показатель результативности деятельности, представляющий собой сопоставление целей и результатов данной деятельности. Эффективность бюджета, по мнению автора, есть уровень оптимизации консолидации и распределения финансовых ресурсов в зависимости от степени достижения конкретных общественно значимых социальных и экономических целей. Подобный подход существенно расширяет господствующую точку зрения об эффективности бюджета, как «степени его исполнения» либо «экономичности» и «результативности расходов»;

- обосновано положение о том, что для повышения эффективности бюджета необходимо, как изменить подходы к целеполаганию, так и разработать систему критериев, приемлемую для каждого из уровней бюджета и позволяющую с высокой степенью достоверности оценить эффективность всех этапов бюджетного процесса - от его планирования и формирования до реализации;

- дана авторская оценка существующих методических подходов к оценке эффективности бюджета и доказано, что они либо дублируют подходы, принятые в классическом бюджетном анализе, либо отличаются абстрактностью и неопределенностью как критериального, так и методического подхода;

- на базе обобщения международного опыта реформирования бюджетов с использованием методов БОР (бюджетирование ориентированное на результаты) и MTEF (среднесрочное планирование) и анализа отечественной практики бюджетного процесса, когда принципы БОР внедряются преимущественно на верхнем уровне бюджетной системы (отчасти на региональном), показано, что местные бюджеты по прежнему формируются по принципу сметы. Таким образом, воспроизводится классический российский подход «сверху» к общественным, социальным и экономическим реформам, тогда как повышение эффективности местного бюджета возможно только путем внедрения принципов ориентации на результат и среднесрочного планирования на местном уровне, для чего разработана авторская концептуальная схема;

- обоснован авторский критериальный подход к оценке эффективности местного бюджета с учетом меняющихся требований к организации бюджетного процесса. Сформулированы два подхода к оценке эффективности: количественный (на основе оценки уровня социального эффекта) и рейтинговый (качественный) позволяющий сравнивать динамику социально-экономического развития муниципальных образований в рамках региона или страны;

- разработан механизм использования методов бюджетирования по результатам и среднесрочного планирования на уровне местного бюджета и определен комплекс правовых и финансовых инструментов повышения эффективности местного бюджета в условиях реформирования местного самоуправления, включающий внесение поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы, совершенствование контрольно-ревизионной системы, обеспечение прозрачности местного бюджета.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные положения и выводы развивают и дополняют ряд существенных аспектов теории эффективности и бюджетного планирования, в разработке модернизированных подходов к экономическому содержанию муниципальных финансов, в развитии теории бюджета как финансовой категории, а также могут служить методологической основой для разработки концепции повышения эффективности местных бюджетов.

Отдельные результаты диссертационного исследования могут быть использованы в целях совершенствования структуры, содержания и методики преподавания дисциплин высшей школы «Государственный бюджет», «Финансы», «Муниципальные финансы», «Финансовый менеджмент».

Практическая значимость работы состоит в том, что содержащиеся в ней основные выводы и рекомендации могут быть использованы при разработке системы повышения эффективности местных бюджетов, при подготовке законодательных и нормативных актов различного уровня в части формирования и исполнения местных бюджетов, регулирующих межбюджетные отношения и организацию бюджетного процесса на местном уровне, практической работе органов местного самоуправления.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения, выводы и практические рекомендации, полученные в ходе исследования, были апробированы в докладах, выступлениях соискателя на международных, всероссийских, региональных и вузовских научно-практических конференциях в городах Ростове-на-Дону, Сочи, Москве, Краснодаре в 2005-2009 годах.

Публикации результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в 14 научных публикациях соискателя общим объемом 14,9 п.л., в том числе в одной статье в научных журналах, рекомендованных ВАК РФ и в одной монографии.

Структура диссертационной работы определена поставленной целью и последовательностью решения сформулированных задач и построена по проблемно-тематическому принципу. Диссертация состоит из введения, трех глав, восьми параграфов, заключения, списка использованных источников

Основные положения диссертационной работы

бюджет муниципальный федеральный

Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, дана характеристика степени разработанности проблемы в экономической литературе, определены цели, задачи и гипотеза исследования, раскрыты научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации.

В первой главе «Основные этапы реформирования местных бюджетов и системы межбюджетных отношений в Российской Федерации» раскрыта роль местных бюджетов в общей бюджетной системе государства. Местные бюджеты представляют собой один из элементов консолидированного бюджета государства. В условиях бюджетного федерализма, предполагающего наличие трех уровней власти, местный бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств для обеспечения местного самоуправления.

Анализ эволюции роли местных бюджетов в России показывает, что исторические особенности развития нашего государства являются основной причиной того, что регулирование местных финансов традиционно осуществлялось «сверху». Высокий уровень централизации власти, обуславливал и тот факт, что система местного самоуправления не столько являлась продуктом развития гражданского общества, сколько «продолжением» системы государственного управления на местах, связующим звеном между жителями отдельных территорий и государственной машиной. Подобная система отношений предопределила и роль местных финансов, в частности местного бюджета, как вторичную по отношению к государству, стремившемуся мобилизовать максимальное количество финансовых ресурсов. При этом уровень децентрализации финансов на протяжении всего исторического периода развития России, включая дореволюционную и советскую эпохи, колебался в зависимости от степени демократизации отношений в стране. Так, например, отмена крепостного права повлекла за собой системную реформу организации местного самоуправления и придание ей большей самостоятельности, аналогичный процесс характерен также для первого постреволюционного периода (1917-1921 гг.), а затем оттепели 1951-1965 гг. Усиление административно-командных тенденций, напротив резко ограничивало самостоятельность муниципальным образований, «сужало» и жестко регламентировало их финансовые, в том числе и бюджетные возможности.

Переход к рыночным отношениям и демократизация российского общества в начале 90-х гг. ХХ в. послужили мощным стимулом реформирования системы местного самоуправления. Основными этапами реформы стали:

- принятие в апреле 1990 года Закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (закреплено понятие - самоуправление, экономической основой местного самоуправления стало самофинансирование территорий);

- принятие Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.95 г., гарантировавшего обеспечение территориям минимальных местных бюджетов и минимально необходимых расходов местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Доходная часть минимальных местных бюджетов обеспечивалась доходными источниками, закрепленными на долговременной основе;

- вступление в силу в 1997 г. Федерального Закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (определены источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в местных сообществах и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления. Дано определение местного бюджета - «бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления» (ред. от 25.09.1997 г. №126-ФЗ);

- принятие в 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», предполагающего полное разделение полномочий между уровнями власти, обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях - в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий, повышение эффективности расходования бюджетных средств.

Параллельно с реформой местного самоуправления происходит в стране и совершенствование устройства бюджетной системы в целом:

1991-1993 гг. - Закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (октябрь 1991 года), Конституции РФ (декабрь 1993 г.) выделение трех качественно новых звеньев в составе бюджетной системы России: федеральные, региональные и местные бюджеты;

1994 г. - 1998 г. - реформирование системы межбюджетных отношений, совершенствование принципов гарантирования бюджетной обеспеченности, создание механизмов перераспределения бюджетных доходов; принятие Бюджетного кодекса;

1999-2001 г. - реализация Концепции реформирования межбюджетных отношений;

2001-2005 г. - в рамках программы развития бюджетного федерализма - работа по разграничению бюджетных полномочий, повышение ответственности субъектов бюджетного процесса.

В настоящий момент Россия находится на заключительном этапе реформирования как бюджетного процесса (в обозначенных рамках), так и системы местного самоуправления и его финансового обеспечения (полное реформирование системы первоначально предполагалось к 2006 г., а теперь отложено до 2010 г.).

Одним из результатов реформы стало сокращение доли доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации. Соответственно возрастала в этот период и доля финансовой помощи в расходах федерального бюджета (табл. 1).

Таблица 1. Доля финансовой помощи в расходах федерального бюджета, в%

Рисунок 1. Динамика помощи бюджетам других уровней в расходах федерального бюджета в 2000-2008 гг. (рассчитано автором)

Как показывают проведенные расчеты, доля финансовой помощи в структуре расходов федерального бюджета снижалась с 2000 по 2003 гг., но затем вновь стала расти. К 2008 г. объем межбюджетных трансфертов достиг доли 31,3% от общего объема расходов федерального бюджета.

Усиление централизации налогов в федеральном бюджете привело к снижению бюджетных доходов как высокообеспеченных, так и малообеспеченных территорий. Последним, в порядке перераспределения через вышестоящий бюджет осуществлялось возмещение выпадающих доходов (часто не полностью). Таким образом, произошла замена имеющихся, хотя и недостаточных налогов дотационными формами межбюджетного регулирования.

В соответствии с действующим бюджетным законодательством, за местным уровнем власти закреплены достаточно большие расходные обязательства, включая предоставление таких гарантированных Конституцией РФ услуг, как образование и здравоохранение. Однако, после отмены Налоговым кодексом ряда местных налогов и сборов, доходы от местных налогов среднестатистического органа местного самоуправления составили в 2008 г. около 3% от их расходов.

Основной целью реформирования является повышение эффективности бюджетного процесса на всех уровнях бюджета, что ставит перед местными органами власти принципиально новые задачи: так необходим переход к бюджетированию по результатам, принципам среднесрочного планирования, обеспечение постоянного и объективного мониторинга бюджетного процесса. При этом методологическая база указанных механизмов пока находится в стадии формирования.

Во второй главе «Оценка эффективности местного бюджета» раскрыты существующие подходы к понятию «эффективность бюджета» и проанализированы методологические подходы к его оценке.

Достижение «эффективности» бюджетного процесса объявлено одной из главных целей проводимых в России реформ. Так, в Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999-2001 гг., принятой Постановлением Правительства Российской Федерации 30.07.1998 г. основной целью реформирования было определено «повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы Российской Федерации». В «Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2011 г.» эффективность бюджетной системы, наряду со сбалансированностью и устойчивостью также объявляется одной из главных целей совершенствования системы межбюджетных отношений.

Понятие «эффективности» бюджета раскрывается и в Бюджетном кодексе в ст. 34 «Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств», где подчеркивается, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Анализ различных источников позволил нам сформулировать следующее определение эффективности бюджета. Исходя из того, что в наиболее общем виде эффективность представляет собой оценочный показатель результативности деятельности, представляющий собой сопоставление результатов этой деятельности, эффективность бюджета есть уровень оптимизации консолидации и распределения финансовых ресурсов и степень достижения конкретных общественно значимых социальных и экономических целей в соответствии с приоритетами государственной политики.

Подобный подход существенно расширяет господствующую точку зрения об эффективности бюджета, как «степени его исполнения», либо «экономичности» и «результативности расходов».

В современных условиях определение эффективности бюджета должно стать составной частью общей процедуры управления финансовым состоянием государства, а это превращает определение эффективности бюджета в постоянную работу финансового аппарата.

Анализ существующих точек зрения на оценку эффективности бюджета показал, что они либо дублируют подходы, принятые в классическом бюджетном анализе, либо отличаются абстрактностью и неопределенностью как критериального, так и методического подхода. Из всего спектра исследовательских работ в этом направлении можно выделить предложения по формированию рейтинговых показателей муниципальных образований (С.Н. Яшина, Н.И. Яшин), а также работы Е.В. Шипиловой сформулировавшей систему показателей эффективности с учетом как экономических, так и социальных задач.

По мнению автора, создание системы показателей эффективности бюджета предполагает четкую дифференциацию понятий социальной эффективности (результативности) и экономической эффективности. Под эффективностью следует понимать результативность или социальную эффективность, то есть достижение определенного социального результата в расчете на единицу затрат. Экономическая эффективность представляет собой объем выпуска на единицу затрат.

Подобный подход предполагает разграничение понятий прямых и конечных результатов деятельности субъектов бюджетного процесса. Под прямым результатом мы понимаем объем предоставляемых местными органами власти товаров и услуг - «выпуск». Конечными (социальными) результатами в этих случаях будут поддержание (достижение) определенных параметров социального развития (качества жизни). Достижение конечных результатов при таком подходе есть цель государственной (муниципальной) политики, а производство бюджетными организациями работ, товаров и услуг - ее инструмент. Разделение результатов на прямые и конечные придает новый смысл показателям социальной эффективности (результативности) и экономической эффективности, позволяет их измерять. Так, для измерения социальной эффективности бюджетных расходов достаточно сравнить намеченные и реальные конечные результаты, а для измерения экономической эффективности - сравнить запланированный объем услуг с реально предоставленным.

Анализ международного опыта показывает, что многие государства мира в целях повышения эффективности бюджета широко применяют такие методы как БОР (бюджетирование ориентированное на результаты) и MTEF (среднесрочное планирование). В мире накоплен уже более чем полувековой опыт использования подобного подхода к бюджетному процессу, тогда как в России до сих пор доминирует затратный метод формирования бюджета, несмотря на декларирование результативности бюджета как главной его цели.

Таблица 2. Отличие бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР), от затратного метода бюджетирования

Весьма удручающим представляется автору сложившаяся в последние годы ситуация, когда принципы БОР внедряются преимущественно на верхнем уровне бюджетной системы (отчасти на региональном), практически не затронув местный бюджет, где по прежнему сохраняется сметный подход. Таким образом, воспроизводится классический российский подход «сверху» к общественным, социальным и экономическим реформам. Изучение нормативно-правовой базы, регулирующей как бюджетный процесс в стране в целом, так и деятельность местных органов власти, подтверждает полное отсутствие норм, закрепляющих принципы ориентации бюджета на результат. Такая ситуация может превратить декларируемые бюджетные новации в очередную «кампанию», не приведя к сколько-нибудь позитивным результатам.

Повышение эффективности местного бюджета возможно только путем внедрения принципов ориентации на результат и среднесрочного планирования, для чего необходимо:

а) адаптировать механизм планирования, реализации, контроля и оценки местного бюджета в рамках БОР;

б) разработать базовую систему критериев социальной и экономической эффективности, основанную на закрепленных за органами местной власти бюджетных полномочий и поддающуюся качественной и количественной оценке. Данная система может корректироваться с учетом территориальных и социально-экономических особенностей конкретного муниципального образования.

Вопросы совершенствования бюджетного планирования и повышения эффективности местного бюджета в целом должны рассматриваться в едином комплексе с вопросами совершенствования системы муниципального самоуправления, в этой связи требуют своего решения сохраняющиеся проблемы чрезмерной зарегламентированности бюджетной системы (в первую очередь на местном уровне), ее нацеленности на содержание сложившейся сети бюджетных учреждений, отсутствие стимулов к эффективному оказанию услуг.

Анализ внедряемых элементов программно-целевого планирования показал, что утверждаемые программы носят, как правило, декларативный характер, не определяют механизмов достижения целей, не формулируют четких критериев на основании которых может быть дана оценка эффективности реализации элементов Программы социально-экономического развития. Так, в соответствии с такой Программой Туапсинского района на 2008-2011 гг., стратегическими целями местных органов власти определены повышение уровня жизни населения, увеличение реальных доходов населения, решение экономических и социальных проблем. При этом участие собственно бюджета муниципального образования в реализации Программы предполагается на уровне 11%.

Рисунок 3. Распределение расходов на реализацию Программы социально-экономического развития Туапсинского района на 2008-2011 гг.

Анализ существующей структуры расходов бюджета показал, что в 2008 г. резко сократились расходы на статьи раздела «национальная экономика», в рамках которого предусмотрены ведомственной классификацией расходы по статье «мероприятия в области занятости», но средства не выделены. Снижены и расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, начиная с 2007 г. практически не выделяются средства на экологические программы (табл. 3).

Таблица 3. Расходы бюджета Туапсинского района в 2003-2008 г.

В 2008 г. основной объем расходов бюджета направлен на содержание двух ключевых отраслей - здравоохранения и образования, прочие расходы, включая и такую «проблематичную» статью, как жилищно-коммунальный комплекс и носят остаточный характер. Практически не выделены в системе расходов бюджета муниципального образования средства на реализацию большинства целевых программ, прописанных в Программе социально-экономического развития.

В такой ситуации сложно прогнозировать не только эффективность бюджета, но и рассматривать местный бюджет, как инструмент экономической политики на местном уровне.

Подобный подход к программно-целевому бюджетированию отнюдь не является частной проблемой отдельного муниципального образования. Анализ различных государственных, ведомственных и региональных программ показывает, что, как правило, ни цели, ни их конечные результаты не формулируются в виде количественно измеримых показателей. В законодательных и подзаконных актах не дается ответа на вопрос, как будет производиться оценка социальной и экономической эффективности местного бюджета.

Рисунок 4. Структура расходов в 2005 г.

Рисунок 5. Структура расходов в 2008 г.

По нашему мнению, в процессе формирования бюджета муниципального образования на основе программно-целевых методов бюджетирования необходим принципиально иной подход. Так, каждая из целей (задач) Программы должна быть сформулирована в виде количественно измеримых показателей, необходимо конкретизировать и механизм оценки социально-экономической эффективности.

Одним из элементов оценки социально-экономической эффективности могут стать опросы населения независимыми социологическими компаниями. Подобный подход широко распространен в странах, перешедших на программно-целевое бюджетирование, и практически не используется в России.

На основании проведенного исследования сформулирован вывод о том, что основными инструментами совершенствования бюджетного процесса на местном уровне должны стать:

1) законодательное закрепление принципов среднесрочного планирования и бюджетирования, ориентированного на результат, для бюджетов всех уровней;

2) признание того факта, что максимальная концентрация финансовых ресурсов на верхнем этаже власти является лишь вынужденным этапом в развитии бюджетного федерализма. Стабилизация в финансовой сфере и изменение подходов к бюджету, как документу, призванному обеспечить эффективные консолидацию и распределение ресурсов должны в итоге привести к большей децентрализации бюджетной системы и реальной бюджетной самостоятельности, в том числе и местных органов власти;

3) обеспечение действенной системы контроля за бюджетами всех уровней, что предполагает создание адекватной системы контрольно-ревизионных органов;

4) обеспечение истинной «прозрачности» бюджета, начиная именно с бюджетов муниципальных образований. Эта работа должна включать не только публикацию законов о бюджете (современное понимание прозрачности), но и стимулирование интереса граждан к подобной информации (обучающие программы, начиная со школы, целевые гранды на изучение финансов органов власти, проведение конкурсов на лучшее знание финансовой системы региона или территории), организацию публичных лекций и диспутов о состоянии и качестве исполнения бюджетов.

В заключении сформулированы основные выводы, которые были сделаны автором в процессе проведения исследования.

Основные положения и выводы диссертационного исследования опубликованы в следующих работах соискателя

1. Бондарь А.Н. Модернизация инвестиционной политики и местные бюджеты. Статья. // Экономический вестник Ростовского государственного университета. 2007. 5 том. 2 номер. Часть 3. - 0,65 п.л.

2. Бондарь А.Н. Концепция формирования эффективной бюджетной политики региона. Тезисы. // Сборник научных трудов 13-й научно-межвузовской практической конференции ИнЭП - Краснодар: изд-во ИнЭП, 2005. - 0,2 п.л.

3. Бондарь А.Н. Понятие «эффективность бюджета» и методологические подходы к оценке эффективности бюджетов административно-территориальных образований. Статья. // Экономика и финансы. - 2005. №24. - 0,75 п.л.

4. Бондарь А.Н. Внедрение принципов среднесрочного планирования и бюджетирования, ориентированного на результат, как фактор повышения эффективности местных бюджетов. Брошюра. // Краснодар: изд-во КубГУ, 2005. - 0,65 п.л.

5. Бондарь А.Н. Некоторые подходы к понятиям «эффективность», «эффективность реформ» и «эффективность государственного управления». Брошюра. - Краснодар: изд-во КубГУ, 2006. - 0,55 п.л.

6. Бондарь А.Н. Методика расчета бюджетной обеспеченности муниципального образования. Тезисы. // Сборник тезисов международной научной конференции «Инновационный фактор национальной и региональной конкурентоспособности России». - Краснодар: изд-во КубГУ, 2006. - 0,3 п.л.

7. Бондарь А.Н. Особенности планирования финансовых отношений между бюджетами различных уровней в социальной сфере. Статья. // Наука Кубани. 2006 №1. - 0,7 п.л.

8. Бондарь А.Н. Проблемы межбюджетных отношений в период реформ и становления правового государства. Тезисы. // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Власть и общество в России: опыт истории и современность 1906-2006 гг.» - Краснодар: изд-во КубГУ, 2006. - 0,3 п.л.

9. Бондарь А.Н. Дефиниции понятия «эффективность местного бюджета». Тезисы. // Материалы 15-й научно-практической конференции студентов и аспирантов ИнЭП. - Краснодар: изд-во ИнЭП, 2007. - 0,2 п.л.

10. Бондарь А.Н., Берлин С.И. Критерии эффективности межбюджетных отношений в Краснодарском крае. Статья. // Социально-экономический ежегодник Южного института менеджмента. - Краснодар: изд-во ЮИМ, 2008. - 0,6 п.л. (из них авт. - 0,4 п.л.)

11. Бондарь А.Н. Преимущества среднесрочного бюджетного планирования местного бюджета. Тезисы. // Материалы 16-й научно-практической конференции студентов и аспирантов ИнЭП. - Краснодар: изд-во ИнЭП, 2008. - 0,2 п.л.

12. Бондарь А.Н. Эффективность местных бюджетов Краснодарского края в условиях бюджетной реформы. Монография. - Краснодар: изд-во ИнЭП, 2008. - 9,5 п.л.

13. Бондарь А.Н. Реформы местного самоуправления и местные бюджеты. Тезисы. // Материалы 17-й научно-практической конференции студентов и аспирантов ИнЭП. - Краснодар: изд-во ИнЭП, 2009. - 0,2 п.л.

14. Бондарь А.Н. Финансовые и правовые инструменты совершенствования бюджетного процесса на местном уровне. Статья. // Социально-экономический ежегодник Южного института менеджмента. - Краснодар: изд-во ЮИМ, 2009. - 0,5 п.л.

Размещено на Allbest.ru