Финансовое обеспечение государственной системы размещения заказов в россии в условиях посткризисной модернизации общественного сектора

Например, МЧС и Министерству обороны еще на стадии подготовки закона удалось добиться введения предквалификации поставщиков по закупкам для этих ведомств. Насколько нам известно, из-за проблем при применении Закона 94-ФЗ к закупкам сложной продукции и услуг на определенном этапе было принято решение вывести госкорпорации из-под его действия. Менее влиятельным ведомствам удавалось добиться лишь частичного ослабления требований Закона 94-ФЗ: так было с ограничением доли ценовых параметров при закупке НИР или с разрешением на предквалификацию для крупных строительных проектов.

Анализ базовых положений Закона 94-ФЗ показывает, что его идеология была ориентирована на один тип рынков, а именно -- рынки, близкие к идеальной модели совершенной конкуренции между «атомизированными» фирмами, которые производят однородные товары и обладают полной информацией о них. Однако этот тип рынков отнюдь не единственный. Так, экономическая теория, опираясь на различия в структуре издержек оценки качества товаров, делит товары на инспекционные, экспериментальные и доверительные. Анализ параметров рыночных сделок с каждым из перечисленных типов товаров позволяет сделать вывод: проблемы, порождаемые Законом 94-ФЗ на рынках товаров, отличных от «стандартных инспекционных», были предсказуемыми.

На практике при отсутствии разграничения процедур закупок разных типов товаров, работ и услуг сегодня для большинства добросовестных госзаказчиков наиболее важны риски неисполнения или некачественного исполнения госконтрактов и связанные с этим потенциальные издержки. Разработчики Закона 94-ФЗ считают, что механизмы последующих судебных санкций к поставщикам за нарушение условий контрактов достаточны для компенсации всех возможных потерь, которые могут нести госзаказчики. Однако такой подход не учитывает многих реалий См.: Пивоварова С. Стимулы к оппортунистическому поведению и неформальные институты обеспечения качества в российской системе государственных закупок / Доклад на 11-й Международной научной конференции по проблемам развития экономики и общества ГУ--ВШЭ. Москва, 6 -- 8 апреля 2010 г..Во-первых, получение денег далеко не всегда возмещает потери времени, особенно с учетом специфики бюджетного процесса, в рамках которого действуют госзаказчики. Во-вторых, недостаточно высокое качество работ творческого характера (научных и проектных разработок, произведений искусства и т. п.) в суде, как правило, сложно доказать. В-третьих, даже если качество поставки удается со временем оспорить, закупка, например, некондиционных лекарств для медицинских учреждений или поставка некондиционного оборудования для очистных сооружений чреваты потерями, которые могут значительно превосходить стоимость первоначальной закупки. В-четвертых, если речь идет о высокотехнологичной продукции, которая быстро обновляется и дешевеет, требование однозначно фиксировать в конкурсной документации все качественные характеристики товара и невозможность пересматривать контракты иначе, чем через суд, ведут к прямым потерям с точки зрения не только качества, но и расходов бюджета.

Снижение рисков при закупке сложных товаров, работ, услуг предполагает учет квалификации и репутации поставщиков^. При этом в зарубежной литературе обсуждается не вопрос его уместности, а то, какие механизмы учета наиболее рациональны в тех или иных обстоятельствах. В мировой науке и практике убедительно обоснованы конкретные рекомендации по использованию в этих целях специальных процедур (двухэтапные торги, конкурентные переговоры и др.), а также по оптимизации соотношения качественных и ценовых критериев применительно к разным типам закупаемых товаров и услуг. За рубежом также действуют научно проработанные механизмы адаптации уже заключенных контрактов к изменению внешних условий с обеспечением должной прозрачности таких изменений.

К сожалению, при подготовке Закона 94-ФЗ зарубежный опыт не был учтен. Более того, были безосновательно отвергнуты оправдавшиеся впоследствии предостережения Всемирного банка о рисках, заложенных в концепции закона. В соответствии с ним в России разрешено использовать менее половины способов закупок, которые в настоящее время применяются в международной практике, -- преимущественно наиболее простые и легче поддающиеся контролю. Иными словами, под запрет попала значительная часть общепринятых способов повышения эффективности госзакупок. Это создавало серьезные проблемы для добросовестных госзаказчиков, заинтересованных в том, чтобы поставляемые им товары и услуги соответствовали определенным стандартам качества и были предоставлены в установленные сроки.

Другое направление вытеснения участников процесса госзакупок в зону неформальных отношений связано с обязательным применением конкурсных процедур для мелких закупок. Акцентируя внимание на широком распространении коррупции и барьерах для участия МСП в системе госзакупок, разработчики Закона 94-ФЗ сознательно настаивали на распространении обязательных процедур даже на мелкие закупки. В международной практике использование конкурсных процедур характерно для закупок, стоимость которых превышает 50 тыс. долл. Введение в России на порядок более низких «ценовых порогов» (сейчас это около 3 тыс. долл.) существенно повысило издержки организаций-заказчиков.

В третьей главе - «Основные направления совершенствования российской модели размещения заказов государства для социальных нужд в условиях посткризисной модернизации общественного сектора» - обосновываются принципы повышения эффективности институционального обеспечения системы бюджетных закупок в РФ, предлагаются меры по оптимизации системы финансирования заказов государства для социальных нужд общества в условиях посткризисной модернизации общественного сектора, разрабатываются механизмы устранения оппортунистического поведения агентов и профилактики коррупции в сфере закупок для нужд государства, а также определяются основные направления модернизации квазирыночной модели в системе финансирования социальных функций государства в посткризисный период.

Одним из аргументов в защиту модели госзакупок, реализованной в Законе 94-ФЗ, выступает экономия бюджетных средств за счет снижения цен закупок в рамках конкурсных процедур. Так, в СМИ неоднократно приводилась сумма накопленной за годы действия закона экономии в размере 500 млрд. руб. Она получена путем вычитания из суммы всех когда-либо объявленных начальных цен закупок той реальной общей стоимости заключенных контрактов, которая содержится в форме Росстата «Торг-1». Но размеры объявленных начальных цен, по сути, никогда не контролировались и могли заявляться сколь угодно высокими, особенно чтобы продемонстрировать масштабную экономию. Кроме того, в первую часть формы Росстата (со стартовыми ценами) длительное время включались данные о всех торгах, как состоявшихся, так и не состоявшихся. Во второй части отражались итоговые результаты только тех торгов, которые были признаны состоявшимися. Соответственно экономический эффект Закона 94-ФЗ автоматически увеличивался на сумму торгов, признанных несостоявшимися.

В последнее время неоднократно звучали предложения специально стимулировать закупщиков, выплачивая им в виде премий часть разницы между стартовой ценой и финальной, сложившейся на торгах. Такая схема, очевидно, создаст стимулы к еще большему искусственному завышению стартовых цен, а также к дополнительному давлению в сторону снижения конечных цен независимо от качества поставляемых товаров и услуг.

На основании проведенного анализа необходимо выделить следующие системные проблемы, которые требуется решить в рамках совершенствования законодательства о закупках.

Во-первых, необходимо создать комплексную систему управления рисками госзакупок, охватывающую все типы рисков и формы их проявления на этапах закупочного цикла. При разработке и принятии Закона 94-ФЗ главным фактором риска считалась коррупция. Однако практика применения закона продемонстрировала существенные риски недобросовестного поведения и некомпетентности поставщиков, что порождает риски неисполнения заказа. Одновременно выяснилось, что коррупционные риски трансформировались и переместились на другие стадии закупочного цикла.

Система запретов не столько уменьшила коррупцию и злоупотребления, сколько перевела их в другие формы: сговор заказчика и поставщика путем излишней детализации технического задания под конкретных поставщиков; увеличение числа несостоявшихся торгов, где остается один участник, с которым заключается контракт по цене, близкой к стартовой; сговор потенциальных поставщиков, которых регистрируют и допускают на аукционы, но они не принимают в них непосредственного участия, а контракт заключается по цене, близкой к начальной; срыв процедур размещения заказов «серыми» участниками посредством демпинга в заявках или необоснованных жалоб на действия заказчиков; неформальное урегулирование споров в связи с неисполнением, несвоевременным или недобросовестным исполнением контрактов в результате как выбора недобросовестных поставщиков, так и некомпетентных действий заказчиков.

Важно минимизировать оба типа рисков -- как коррупции, так и неисполнения заказа -- и научиться управлять ими. Решить эту задачу можно при комплексном рассмотрении системы удовлетворения государственных нужд, включая стадии не только размещения заказа (на которой сфокусирован Закон 94-ФЗ), но и планирования закупок и исполнения контрактов. Возобновившееся в 2009 г. обсуждение концепции Федеральной контрактной системы свидетельствует о том, что правительство осознает данную проблему.

Нужно создать эффективные барьеры для доступа в систему госзакупок недобросовестных и некомпетентных агентов -- как на стороне поставщиков, так и на стороне заказчиков -- через соответствующие механизмы селекции, стимулов и санкций. Решение этой проблемы тесно связано с критериями «добросовестного поведения» и «компетентности», которые можно сформулировать в контексте оценки конечных результатов деятельности: соблюдения и качественного исполнения поставщиками их обязательств по поставкам товаров, работ и услуг; эффективного выполнения госзаказчиками основных функций, для обеспечения которых осуществляются госзакупки.

Во-вторых, надо сбалансировать цели регулирования относительно конечной эффективности закупок. В настоящее время предметом законодательного регулирования выступают лишь процедуры торгов, а эффективность закупок рассматривается контролирующими органами только с точки зрения соблюдения процедур Закона 94-ФЗ. В действительности конечная цель госзакупок -- обеспечить государственные потребности, и система регулирования должна быть настроена на решение именно этой задачи. Важным элементом такой перенастройки и качественного расширения системы регулирования выступает построение эффективного мониторинга госзакупок.

В-третьих, необходимо гармонизировать права и ответственность поставщика и госзаказчика. Если до 2005 г. баланс был нарушен в пользу госзаказчиков, то с принятием Закона 94-ФЗ маятник резко качнулся в сторону поставщиков. Сегодня важно найти оптимальное сочетание прав и ответственности поставщика и заказчика и обеспечить защиту интересов добросовестных участников процесса госзакупок.

В международной практике развитию добросовестной конкуренции в секторе государственных закупок и повышению качества поставляемых товаров и услуг способствует недискриминационное применение ко всем участникам процесса квалификационных требований, которые должны быть точно определены и стандартизированы, отвечая предмету конкретной закупки. При этом качество конкуренции оценивается не по одному критерию минимальной цены, а по совокупным критериям конкурентоспособности и экономической эффективности закупки за период жизненного цикла: цене, качеству, надежности.

Наконец, в-четвертых, важно учитывать издержки всех участников торгов (как поставщиков, так и госзаказчиков) в связи с соблюдением процедур Закона 94-ФЗ. До сегодняшнего дня система регулирования формировалась скорее с целью упростить процессы администрирования для регулятора. Это действительно позволяло снижать стоимость регулирования и контроля. Однако надо также учитывать издержки, которые несут поставщики и заказчики в связи с необходимостью соблюдать требования Закона 94-ФЗ. В конечном счете они всегда заложены в цену закупок -- либо за счет абсолютного завышения цен поставок при отсутствии достаточной конкуренции на торгах, либо путем относительного завышения цен при поставке товаров низкого качества. Одновременно в силу избыточных издержек госзаказчики реализуют свои основные функции в меньшем объеме или со сниженным качеством.

Чтобы решить названные системные проблемы, нужно расширить полномочия госзаказчиков, предоставив им больше прав по выбору процедур закупок. Для предотвращения рисков коррупционного поведения целесообразно наделить такими правами госзаказчиков более высокого уровня -- в первую очередь в лице главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС). В дальнейшем с учетом оценок конечной эффективности ранее проведенных закупок можно распространить такие права «квалифицированного госзаказчика» на иные крупные организации. При этом следует расширить спектр используемых способов закупки и обеспечить легальные возможности адаптации заключенных контрактов к изменению внешних условий. В результате сократится сфера нерегламентированных закупок (включая закупки госкорпораций и естественных монополий, регулирование которых в настоящее время обсуждается в правительстве).

Необходима многоуровневая система мониторинга и контроля, опирающаяся на публичную систему сбора информации о госзакупках и служащая основой для оценки их конечной эффективности, а также выявления возможных злоупотреблений в данной сфере. Тогда государство сможет контролировать не только соблюдение процедур Закона 94-ФЗ, но и весь закупочный цикл, оценить конечные результаты проводимых закупок. При проектировании такой системы следует осуществить ряд мер.

В частности, нужно разделить информационные потоки по стандартизованной (массовой) и нестандартизованной продукции, структурировав эти массивы данных по группам товаров, работ и услуг (на основе принятых классификаций). В случае массовой продукции это даст возможность сравнивать цены и другие условия поставки в разрезе отдельных ГРБС, государственных заказчиков, разных способов закупки и т.д., а также проверять обоснованность стартовых цен закупок. Для нестандартизованной продукции это чаще всего невозможно. Но аккумулирование этой информации позволит впоследствии анализировать условия закупок с привлечением экспертов, которые не аффилированы с заказчиком, проводившим закупку.

Необходимо разделить информацию о закупках на несколько блоков: общедоступную (для граждан, общественных организаций, потенциальных поставщиков, заинтересованных государственных заказчиков и т.д.); доступную только для государственных заказчиков (по их собственным закупкам, а также по закупкам других заказчиков в объемах, достаточных для корректного анализа рынка, сопоставления результатов аналогичных закупок и т.д.); доступную для вышестоящих органов (ГРБС по закупкам подведомственных организаций), а также для контролирующих инстанций (по всем закупкам). Общедоступная часть информации о государственных закупках должна содержать сведения о новых торгах и ценах, сложившихся на предшествующих торгах. Закрытая часть информационной системы позволит ГРБС и контролирующему органу отслеживать ход реализации закупок на всех стадиях закупочного цикла.

Построение подобной информационной системы будет качественно новым шагом в развитии механизмов контроля и создаст основу для эффективного выявления возможных злоупотреблений в рамках государственных закупок. К их числу относится не только коррупция (когда чиновник, принимающий решение о закупке, заведомо отдает заказ конкретному поставщику за вознаграждение), но и мошенничество (когда поставщик занижает цену на торгах, зная, что он не сможет обеспечить поставку должного качества в установленные сроки). Закон должен предотвращать оба типа злоупотреблений. Но их можно выявить не столько по критерию нарушения процедур Закона 94-ФЗ, сколько при фиксации существенного отклонения цен от сложившихся на рынке -- как вверх (в случае коррупции), так и вниз (в случае мошенничества). Отклонения второго рода свидетельствуют не об экономии бюджетных средств, а о некомпетентности заказчика или недобросовестности поставщика, которая может быть чревата для государственного заказчика срывом поставок или серьезными рисками при использовании товаров, работ, услуг, поставленных по заниженным ценам.

Практическая реализация предлагаемых подходов существенно усложнит функции регулятора. Очевидно, в этом случае ФАС потребуются дополнительные ресурсы. Для повышения эффективности администрирования регулятор должен сконцентрироваться на крупных закупках, для чего нужно поднять «стоимостной порог» применения обязательных конкурентных процедур до международно признанного уровня, а также (возможно) передать ГРБС часть нынешних контрольных функций ФАС.

Решение перечисленных задач по развитию системы регулирования госзакупок займет определенное время и даст наибольшую отдачу в средне- и долгосрочной перспективе. Поэтому параллельно надо реализовать первоочередные меры, прежде всего применительно к размещению заказа в отношении технически сложной, инновационной и уникальной продукции и услуг (включая НИР и ОКР):

установить квалификационные требования к участникам размещения заказа с четким разграничением на стадиях допуска и оценки

заявок участников;

установить аналогичные требования к субподрядчикам / соисполнителям, а также требования к поставляемой ими продукции;

разнообразить способы размещения заказа, включая многоэтапный конкурс с возможностью квалификационных требований и конкурентными переговорами;

предоставить заказчику право запрашивать у участников разъяснения и дополнительную информацию, проверять представленные данные, отклонять заявки на всех стадиях рассмотрения в случае выявления недостоверной информации;

предоставить заказчику право устанавливать способы аттестации поставляемой продукции, включая проверку ее качества и технической совместимости на стадии допуска участников;

совершенствовать механизмы оценки заявок, в том числе путем

выбора победителя на основе комплексного показателя - «наиболее экономически выгодное предложение», который должен учитывать проверенные заказчиком данные и стоимость владения в целом с учетом

сопутствующих работ, стоимости эксплуатации, ремонтопригодности,

срока службы и т.д.;

разрешить вносить обоснованные изменения в государственный контракт по мере его исполнения, в том числе в части уточнения технического задания и стоимостных характеристик.

Обоснованный выбор оптимума в отношении этих мер позволит снять наиболее острые проблемы, с которыми сталкиваются добросовестные госзаказчики, и создаст основу для конструктивного диалога о проблемах и перспективах развития системы государственных закупок.

В заключении диссертационной работы систематизированы основные выводы по результатам исследования и определены возможные направления дальнейшего развития предложенных подходов.

Публикации по теме диссертации

Основные положения и результаты диссертации изложены в следующих публикациях автора.

Опубликовано в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных ВАК

1. Сушков М.Н. Функциональная модель финансирования государственных закупок в сфере образования, науки и культуры // Экономические науки, № 6, 2010. - С. 72-80 (0,5 п.л.)

Публикации в других изданиях:

2. Сушков М.Н. Реформирование бюджетной сети в основных сегментах публичного сектора // Актуальные проблемы экономической науки и образования / Сборник научных статей. Под ред. проф. Стерликова Ф.Ф. - М.: МИЭМ, 2008. Вып. 2. - С. 93-98 (0,5 п.л.)

3. Сушков М.Н. Квазирыночные характеристики системы государственных тендерных закупок // Актуальные проблемы экономической науки и образования / Сборник научных статей. Под ред. проф. Стерликова Ф.Ф. - М.: МИЭМ, 2009, вып. 1. - С. 68-76 (0,5 п.л.)

4. Сушков М.Н. Анализ расходования бюджетных ресурсов на государственные закупки в социальной сфере / Сборник научных статей. Под ред. проф. Стерликова Ф.Ф. - М.: МИЭМ, 2010, вып. 1. - С. 79-89 (0,4 п.л.)

5. Сушков М.Н. Механизм финансирования государственной системы размещения заказов в контексте реализации социальных функций государства в РФ / М.Н. Сушков. Брошюра. - М.: ООО Издательство «Компания Спутник+», 2010. - 2,6 п.л.

Размещено на Allbest.ru