Особенности формирования механизма финансовой устойчивости бюджетной системы Российской Федерации

Кризисная ситуация и дефицит бюджетов не позволяет энергично сокращать разрыв в уровнях социально-экономического развития и бюджетной обеспеченности разных субъектов Российской Федерации. Однако и в период экономического и финансового кризиса можно проводить отдельные мероприятия, способствующие сглаживанию таких различий. Выделим три из них.

1. Преодоление сложившегося у представителей исполнительной власти российских регионов убеждения в том, что бюджетные средства следует вкладывать исключительно в приносящие большую и быструю отдачу сферы и виды деятельности, территории и ареалы. Это убеждение появилось в период становления «олигархического капитализма» в России.

Исходя из данного мировоззрения, функционеры (не только в субъектах РФ) финансируют, например, медицину в центральном городе региона и не выделяют средств отдаленным поселениям. Свою позицию они аргументируют тем, что в столице региона на выделенную сумму можно вылечить 100 человек, в отделенном поселении - только 10, и называют это бюджетированием по конечному результату.

Конечным результатом такого подхода будет сначала вымирание населения отдаленных поселений в регионах, затем субъектов Федерации, последовательно оказывающихся замыкающими «по конечному результату» (то есть тех, где на выделенные из бюджетов средства можно вылечить наименьшее число жителей). Итогом такого процесса будет то, что выживет сначала население одного субъекта РФ, а потом (в предельном случае) - одного города в этом субъекте.

Поскольку основной функцией (миссией) органов государственной власти является служение народу своей страны, а не получение прибыли, от названного убеждения, последствия следования которому выше доведены до логического конца, надо отказаться.

Государства развитых стран давно уже взяли на себя бремя неприбыльных для частного предпринимателя или инвестора, но безусловно необходимых не просто для выживания, не только для нормального, а для устойчивого развития общества, видов и сфер деятельности.

В условиях изолированного развития всех форм бизнеса в регионах малые и средние предприятия, могут рассматриваться под углом зрения их масштаба и роли как источника создания рабочих мест, а не через призму экономической специфичности, и значения в инновационном процессе в регионе. Именно изолированное функционирование регионального бизнеса предопределяет его незначительный вклад в производство ВВП - около 17%, которые созданы МСБ. Одна из причин связана с наследием советской экономической системы, которая поощряла создание крупных, иногда просто гигантских промышленных предприятий, сводя на нет малое и среднее предпринимательство (по крайней мере, на официальном уровне). Вторая причина состоит в наличии огромных запасов полезных ископаемых, что привело к формированию экономики рентного типа, где ключевая роль принадлежит добывающим секторам, в которых, по определению, доминируют большие компании.

При сохранении такой модели развития территорий субъекты РФ могут постепенно превратиться в одно из ключевых препятствий для развития как региональной, так и общенациональной экономики. Это обусловлено тем, что за эффективную экономику региональные власти в настоящее время не отвечают, прямо управлять ею фактически не могут, собственных проектов в этой сфере не имеют. Уровень диспропорций между территориями продолжает расти. Ставка федеральной власти на наиболее успешно адаптировавшиеся к глобальному рынку субъекты -- крупные корпорации -- как на региональных девелоперов, в неявном виде сложившаяся к концу 1990-х годов, не оправдывается. Единственный выход для федеральной власти -- стимулировать появление новых субъектов, которые возьмут на себя выполнение функций региональных девелоперов и обеспечат экономический рост территорий. Одним из важнейших инструментов, способных реализовать этот сценарий, связан с ускорением процессов контрактации отношений различных форм бизнеса, сконцентрированных в регионах. Именно эти сетевые структуры должны выполнить функции девелоперов для своих регионов, будучи заинтересованными в эффективном использовании их ресурсов для получения стратегической роли в развитии территорий, а следовательно, и ожидаемого значительного экономического эффекта.

Основной целью формирования сетевых структур с участием всех форм бизнеса в регионе становится извлечение синергетического эффекта, который выражается, в частности, в том, что компании-партнеры сетевых (контрактных) отношений могут опираться на интегрированные возможности друг друга в решении собственных проблем. Синергия может быть также вызвана возможностями снижением издержек, оптимизацией эффективной налоговой ставки, ростом инвестиционных возможностей и снижением стоимости привлечения капитала и др.

Не случайно, в современных условиях главными факторами успеха становятся эффективно функционирующие региональные сети, число которых в списке РЭ - 400 увеличилось только за 2009 год с 247 до 254. Отражением этих тенденций можно считать лидерство по показателям роста в промышленности в 2010 г. Сибирского ФО (5,7%), прежде всего за счет Кемеровской области (24,5%), Алтайского (13%) и Забайкальского (24,3%) краев (рис. 4). В этих регионах основу промышленности составляют экспортоориентированные сектора и распространены соответствующие формы сетевых структур крупных корпораций и МСБ.

Регионы, в экономике которых преобладают предприятия обрабатывающей промышленности, также демонстрируют рост производства. Это, прежде всего, Центральный ФО (4,2%) - за счет Белгородской (19,8%), Липецкой (25,8%) и Курской (27,7%) областей. Традиционно сильная и диверсифицированная промышленность в Белгородской области успешно противостояла кризису - ей практически в течение всего 2009 года удавалось избежать спада промышленного производства. Этому способствовали благоприятный экономический и социальный климат, позволяющий расширяться различным формам контрактации регионального бизнеса, высокий ресурсно-сырьевой, технологический и интеллектуальный потенциал и инвестиционная привлекательность региона (что неоднократно подтверждалось независимыми рейтинговыми агентствами), а также интенсивное развитие внешнеэкономических связей благодаря выгодному приграничному положению.

Рис. 4. Динамика роста региональной промышленности и валовых инвестиций в январе-ноябре 2010 г.

На протяжении 2010 года динамика промышленности неоднократно меняла траекторию - то небольшой рост, то падение. Поскольку экономическую динамику в целом и промышленного производства, в частности, определяют внешние факторы, то устойчивость положительного тренда будет определяться тем, насколько удастся восстановить внутренний спрос. Так, ситуация с инвестициями в ноябре 2010 г. продолжала практически повсеместно ухудшаться (рис. 4). Исключение составил Дальневосточный ФО, где этот показатель неоднократно в течение года демонстрировал рост в связи с выполнение федеральных целевых программ, включая комплексную программу развития Дальнего Востока и Забайкалья, а также федеральную подпрограмму «Развитие Владивостока как центра международного сотрудничества в АТР».

В Сибирском ФО, зафиксировано замедление падения инвестиций до минус -15,9%. Такая негативная динамика инвестиций может серьезно осложнить восстановление внутреннего спроса.

Такая неоднозначность тенденций социально-экономического развития российских регионов ставит вопрос о существовании или отсутствии объективных закономерностей сходимости динамики различных макрорегионов в РФ. При положительном ответе на этот вопрос встает проблема выделения ключевой формы регионального бизнеса, которая должна получить преференции в финансовом обеспечении своей деятельности, дабы ускорить процессы сближения инвестиционных возможностей субъектов РФ. В нашем случае эта проблема может быть успешно решена только в контексте ее нацеленности на социальное предпринимательство и при условии приоритетности финансовых инструментов его реализации со стороны субфедеральных органов власти.

Именно таким образом можно подойти к решению проблем финансовой устойчивости субъектов РФ в условиях падения доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в условиях растущей волатильности финансовых потоков на глобальном экономическом пространстве и неустойчивости доходов на уровне федерального центра.

Финансовый кризис изменил основные нормы структурных взаимосвязей в рамках механизма вертикального финансового выравнивания. Эти новые обстоятельства связаны с необходимостью введения чрезвычайного режима функционирования субфедеральных бюджетов в условиях дефицита федерального бюджета и отсутствия необходимых ресурсов для выделения в нижестоящие бюджеты в форме межбюджетных трансфертов. В этих условиях процесс вертикального бюджетного выравнивания может строиться только на основе программ развития региональных и муниципальных финансов. В этой связи следует перенести упор в сохранении вертикальных бюджетных потоков в условиях дефицита федерального бюджета с Фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР) на Фонд реформирования региональных и местных финансов (ФРРМФ с 2004 г.).

В пользу выбранного механизма субсидирования комплексной программы стабилизации региональных (муниципальных) финансов свидетельствует ряд обстоятельств. Субсидии предоставляются на условиях софинансирования, что требует от региона заинтересованности в реализации именно предусмотренных программой мероприятий. Элементы соревновательности позволяют максимизировать эффект от предоставления субсидий, поскольку при проведении конкурса отсеиваются субъекты РФ и муниципалитеты, не имеющие необходимых возможностей и реального желания для проведения антикризисных мероприятий. При получении субсидий не происходит роста долговой нагрузки и просроченной задолженности региона и муниципалитета, что позволяет стабилизировать субфедеральные финансы, не снижая оценки уровня их кредитоспособности. Отражение сумм субсидий и софинансирования в законе (решении) о региональном и местном бюджете на очередной финансовый год требует объективной оценки возможностей региона или муниципалитета предоставить средства на указанные мероприятия при разработке программы стабилизации региональных (местных) финансов и расчете доли софинансирования.

В условиях резко выросшего дефицита федерального и субфедеральных бюджетов региональные и муниципальные органы власти вынуждены рассматривать альтернативные источники финансирования их бюджетных дефицитов. Одним из эффективных механизмов сбалансированности бюджетов является привлечение, обслуживание и погашение долговых обязательств субфедеральных органов власти, оптимизация форм, структуры и размеров заимствований. Активная и гибкая долговая политика доступна не всем субъектам РФ (муниципалитетам), поскольку требует значительной «финансовой подушки» для поддержания достаточного уровня ликвидности своих обязательств.

Возникающие при этом риски могут мотивировать власти региона к централизации доходных и расходных полномочий, к более активному вмешательству в дела частного сектора и наращиванию собственной экономической деятельности для приобретения активов, которыми можно воспользоваться в случае неудачной для регионального бюджета конъюнктуры. В долгосрочной перспективе это сковывает экономическую активность на территории региона.

Квалифицированное управление долгом, профессиональный учет рисков, выстроенная система управления обязательствами бюджетного сектора, в свою очередь, способствуют не только оптимизации управления бюджетами, но и позволяют строить и реализовывать стратегии развития территорий, а также стабилизируют финансовые рынки. Эти цели вполне достижимы в рамках модели ответственного управления долгом на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. В ее основе лежит процедура жесткого планирования обслуживания и погашения действующих долговых обязательств, которая включает в себя несколько этапов.

Выбирается горизонт планирования, который разбивается на одинаковые интервалы времени (периоды расчета). Для каждого обязательства в каждом периоде расчета определяется объем платежей по обслуживанию и погашению обязательства (в случае условных обязательств -- ожидаемых платежей). В зависимости от целей планирования (оперативного, краткосрочного или долгосрочного) периодом расчета графика может быть день, неделя, месяц, квартал или год.

Для каждого временного интервала внутри горизонта планирования составляется сводный график обслуживания и погашения обязательств. При этом следует учесть два случая:

если доступная долговая емкость отрицательна по итогам какого-либо года внутри интервала планирования, то необходимо провести рефинансирование или частичное досрочное погашение имеющихся обязательств для соответствия их пределам долговой емкости бюджета. В этом случае, если не предусмотрено рефинансирование или досрочное погашение долга, нельзя привлекать новые заимствования, поскольку они увеличивают расходы на погашение и обслуживание обязательств в выбранном году;

если доступная долговая емкость положительна для каждого планируемого года в целом, но отрицательна для какого-либо более короткого периода внутри какого-то года, то это означает кассовый разрыв бюджета. В этом случае целесообразно рефинансировать обязательства или привлечь в соответствующем году краткосрочные заимствования на его финансирование.

Таким образом, категория доступной долговой емкости бюджета для новых заимствований оценивается для каждого периода внутри интервала планирования и представляет собой средства бюджета, остающиеся после осуществления расходов на исполнение уже принятых прямых долговых обязательств и резервирования средств на ожидаемые платежи по принятым условным обязательствам в соответствующем периоде.

Первый год внутри горизонта планирования играет особую роль. Доступная долговая емкость бюджета для новых заимствований в этом году представляет собой превышение доходов над текущими расходами бюджета и необходимым объемом средств на обслуживание и погашение уже имеющихся прямых и условных обязательств, т. е. является «свободными средствами бюджета». Эти средства целесообразно использовать, прежде всего, на досрочное погашение обязательств, выходящих за пределы долговой емкости в будущие периоды, а затем на финансирование первоочередных инвестиционных проектов в финансовом году.

Положительные значения доступной долговой емкости в последующие годы внутри горизонта планирования являются ограничениями по объему при планировании новых долговых обязательств.

Таким образом, в новых условиях финансового кризиса субфедеральные органы власти вынуждены использовать собственные возможности привлечения дополнительных источников финансирования социальных расходов в регионах и на местах, привлекая дополнительные ресурсы путем размещения ценных бумаг под гарантии государства и укрепляя доверие инвесторов путем ответственного управления долгом. В этом случае территориальные органы власти смогут сформировать систему укрепления доверия на местах, что является существенным обстоятельством для профилактики кризисных явлений в стране.

Кроме того в чрезвычайных условиях нехватки ресурсов одним из важнейших инструментов стабилизации субфедеральных финансов является системный подход в организации управления бюджетными организациями. Он предполагает необходимость тесной увязки всех ключевых элементов управления: бюджетным процессом, доходами, расходами, инвестициями, ликвидностью, бюджетными закупками, долгом и заимствованиями, межбюджетными трансфертами и активами, которые должны функционировать как единая система. Основным принципом функционирования такой системы управления (в том числе управления каждым из этих элементов) является цикличность процесса управления, который состоит из следующих основных стадий: планирования, исполнения и отчета, оценки и контроля эффективности, повышения качества управления по результатам, оценки.

Основные стадии этого цикла можно представить в виде «бюджетирование -- учет -- аудит». При этом все три стадии цикла должны находиться в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Так, выбор модели бюджетирования -- бюджетирование по затратам или бюджетирование по результатам -- во многом определяет организацию и методы исполнения бюджета и последующего аудита и контроля эффективности.

Только все механизмы в совокупности способны сохранить достигнутый уровень вертикальной сбалансированности в российской бюджетной системе даже в условиях финансовой нестабильности. В любом случае в условиях кризисного развития бюджетной системы необходимо проводить жесткий мониторинг циклических изменений в состоянии экономики, оценивать соответствие налогово-бюджетной политики среднесрочным целям и разрабатывать рекомендации по различным мерам антикризисного и антиинфляционного порядка на региональном и муниципальном уровнях. Это позволит свести к минимуму политическую пристрастность оценок экономической информации и избежать принятия решений исключительно на основании статистических показателей состояния экономики, которые могут быть неточными. Такой подход позволит повысить своевременность бюджетных стимулов и строже ограничивать их воздействие во времени. Очевидно, что, прежде чем применять такие подходы, требуется тщательное изучение их потенциальных издержек и рисков. Помимо выбора налогово-бюджетных инструментов и административной сложности изменения ставок налогов или планов расходов, система должна координироваться с целями денежно-кредитной политики. Даже в новых условиях финансовой нестабильности в стране приоритетной целью бюджетного выравнивания остается выравнивание способности регионов и муниципалитетов к самообеспечению и саморазвитию на базе использования антикризисного потенциала всех форм экономической активности на субфедеральном уровне.

Литература

1. Переверзев Т.В. Глобальный финансовый кризис и ограничения механизма межбюджетных трансфертов в качестве главного инструмента вертикального бюджетного выравнивания // Экономические науки, № 8, 2011. - С. 67-72 (0,5 п.л.)

2. Переверзев Т.В. Вертикальное неравновесие в бюджетной системе - причина неэффективной фискальной политики в условиях финансового кризиса // Вопросы экономики и права, № 7, 2011. - С. 78-86 (0,5 п.л.)

3. Переверзев Т.В. Формирование эффективной модели ответственного управления долгом субъекта Российской Федерации и муниципального образования // Экономические науки, № 9, 2011. - С. 93-102 (0,5 п.л.)

4. Переверзев Т.В. Механизм обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов в Российской Федерации в условиях финансовой нестабильности // Актуальные проблемы совершенствования финансово-кредитных отношений в регионах (вопросы теории и практики): коллективная монография. - Курган: КФ АТиСО, 2009. - С. (0,4 п.л.)

5. Переверзев Т.В. Оценка эффективности существующего механизма межбюджетного выравнивания в России // Актуальные проблемы экономической науки и образования / Сборник научных статей. Под ред. проф. Стерликова Ф.Ф. - М.: МИЭМ, 2009, вып. 1. - С. 68-76 (0,5 п.л.)

6. Переверзев Т.В. Повышение устойчивости субфедеральных бюджетов в системе мер профилактики кризисных явлений в централизованных финансах России / Переверзев Т.В. Брошюра. - М.: ООО Издательство «Компания Спутник+», 2010, - 2,6 п.л.

Размещено на Allbest.ru