Размещено на http://www.allbest.ru/

Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, на стадии исполнения бюджетов

Мария Соломко

Концептуальной основой преобразований в сфере государственных и муниципальных финансов выступает внедрение бюджетирования, ориентированного на результат. Термин «бюджетирование, ориентированное на результат» (далее - БОР) заимствован из иностранного лексикона. Ряд исследователей рассматривает БОР как метод распределения бюджетных ресурсов по целям государственной политики исходя из плановых и фактических результатов её осуществления.

Другими предлагается, напротив, широкая трактовка БОР как подхода к управлению общественными финансами, предусматривающая использование специфичных методов и инструментов планирования и прогнозирования, контроля, учёта и анализа.

Подобное мнение отражает комплексный подход к модернизации системы управления общественными финансами, позволяет учитывать взаимовлияние всех функций и компонент менеджмента, в силу чего представляется более логичным и обоснованным. В самом общем смысле бюджетирование представляет собой управление процессом при помощи бюджета, составленного с соблюдением принципов прозрачности, полноты, достоверности, требований раскрытия информации в форме, оптимальной для анализа и оценки.

В сфере общественных финансов бюджетирование - это модель организации бюджетного процесса, при этом особенности планирования бюджетных показателей, приоритеты бюджетного контроля, методы учёта определяют ориентацию механизмов управления на обеспечение воспроизводства системы в практически неизменном виде, с сохранением темпов роста и пропорций развития и, следовательно, недостатков и дисбалансов, либо на непрерывную модернизацию, направленную на повышение качества оказания общественных услуг, содействие инновационному развитию экономики и т.д. Первая из описанных моделей бюджетирования представляет собой управление «по затратам», вторая - БОР.

Следует понимать, что БОР - это не автономный самодостаточный комплекс инструментов управления или модель взаимодействия органов управления между собой и объектом управления. БОР, являясь, с одной стороны, весьма сложным по содержанию и взаимосвязи компонентом системой, с другой стороны, служит лишь средством достижения целей государственной социальной и экономической политики.

Этот аспект обязательно должен быть учтён при осуществлении преобразований в сфере управления общественными финансами, во-первых, для сохранения и достижения большей корреляции между направлениями государственной политики государства и бюджетом, во-вторых, для недопущения превращения БОР в систему, существующую ради самой себя и не столько оптимизирующую использование общественных ресурсов, сколько генерирующую дополнительные затраты.

БОР не предусматривает применение однозначно определённых инструментов, не предъявляет жёстких требований к содержанию и структуре бюджетных программ, систем оценки показателей качества оказания общественных услуг и осуществления государственных (муниципальных) функций, контрольных мероприятий и т.д. В данном контексте это означает высокую степень самостоятельности публично-правовых образований в вопросах повышения качества бюджетирования на соответствующем уровне. Законодательно это положение закреплено посредством наделения органов власти (органов местного самоуправления) полномочиями по разработке пакета документов, регламентирующих порядок бюджетного планирования и прогнозирования, проведения бюджетного контроля, отдельные аспекты исполнения бюджета, оперативного управления бюджетным процессом. Очевидно, что публично-правовые образования главным образом руководствуются едиными подходами и широко используют рекомендации, разрабатываемые научно-исследовательскими институтами, но при этом особенности внедряемых методик и инструментов определяются в конечном итоге социально-экономическими, демографическими особенностями региона, его отраслевой структурой, кадровым, организационно-техническим, инфраструктурным потенциалом. С другой стороны, независимо от особенностей внедрения БОР в конкретном публично-правовом образовании, необходимо соблюдение принципов, определяющих эффект преобразований в области управления. В частности, выше было указано на ключевое значение обеспечения системного подхода в вопросах совершенствования бюджетирования. На наш взгляд, системность в данном случае следует рассматривать как совершенствование всех механизмов и инструментов управления бюджетным процессом, модернизацию деятельности, в том числе финансового менеджмента, всех участников бюджетного процесса, внедрение управления по результатам на федеральном, региональном и местном уровне, постепенный переход к созданию систем взаимодействия «субъект РФ - муниципальные образования - хозяйствующие субъекты» при реализации крупномасштабных проектов [12]. Последний аспект предусматривает декомпозицию целей региона в программах муниципалитетов и их дальнейшую детализацию в инвестиционных проектах организаций. При этом предполагается интеграция технологий управления, инноваций, финансовых ресурсов. Основным инструментом управления финансовыми потоками выступает бюджет. По отношению к публично-правовым образованиям в данном контексте понимается часть бюджетных ассигнований, направляемых на финансовое обеспечение реализации обязательств публично-правового образования, возникших при принятии программы. Применительно к хозяйствующим субъектам, участвующим в реализации проекта, бюджет трактуется как план поступления и использования средств в рамках его осуществления. Допускается любая степень детализации (или, напротив, форма агрегирования) показателей, главное требование - обеспечение сопоставимости данных бюджетов всех участников проекта, прозрачность системы декомпозиции целей и задач, единый подход к проведению предварительной, оперативной, последующей оценки проекта.

Другим аспектом комплексного подхода к внедрению БОР выступает параллельная модернизация всех видов управленческой деятельности, составляющих содержание бюджетирования, всех стадий бюджетного процесса. Рассмотрим более подробно практику внедрения БОР на стадии исполнения бюджета. Очевидно, что на современном этапе в данной области сделаны определённые достижения, касающиеся обеспечения контроля над потоками общественных финансовых ресурсов, своевременности и полноты формирования доходов бюджетов, оперативности платежей от имени публично-правовых образований, целевого использования бюджетных средств и т.д. С другой стороны, сохраняют актуальность проблемы методологического, методического, практического характера. На наш взгляд, в числе причин, эти проблемы обусловивших, необходимо назвать несовершенство нормативной правовой базы, регламентирующей исполнение бюджетов.

В бюджетном законодательстве РФ нет дефиниции «исполнение бюджетов». Изменения, внесённые в Бюджетный кодекс РФ Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ, обеспечили разграничение полномочий участников бюджетного процесса, касающихся исполнения бюджетов. Несмотря на это, содержание данной стадии бюджетного процесса определено бюджетным законодательством не вполне однозначно. В подобных условиях учёными-экономистами предлагаются различные трактовки этого понятия. Анализ подходов к определению содержания понятия «исполнение бюджета» позволяет сделать вывод о возможности выделения, по крайней мере, трёх аспектов этой категории.

Во-первых, исполнение бюджета может рассматриваться как финансовые отношения, возникающие в ходе формирования, распределения и использования централизованных (государственных или муниципальных) финансовых ресурсов [9]. Во-вторых, исполнение бюджета есть совокупность регламентированных законодательством процедур, обеспечивающих оперативное, полное и эффективное осуществление государством (муниципальным образованием) возложенных на него полномочий. Комплекс этих процедур, а также система взаимодействия участников бюджетного процесса в первую очередь финансовых органов, органа, осуществляющего кассовое обслуживание исполнения бюджета, главных администраторов средств и поступлений в бюджеты, получателей бюджетных средств, составляет содержание центральной, наиболее продолжительной по времени стадии бюджетного процесса - исполнения бюджета. Наряду с подобной широкой трактовкой, имеет место понятие исполнения бюджета в узком смысле слова. Так, согласно БК РФ, исполнение бюджета есть одно из полномочий главных распорядителей, распорядителей, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита бюджета [1]. Также к числу участников бюджетного процесса, осуществляющих исполнение бюджета, следует отнести получателей бюджетных средств. В соответствии с бюджетным законодательством получатели средств бюджета исполняют бюджетную смету, принимают и исполняют бюджетные обязательства, обеспечивают целевой характер и результативность использования выделенных бюджетных ассигнований (лимитов бюджетных обязательств). Совокупность указанных полномочий составляет, на наш взгляд, непосредственное исполнение бюджета. Исполнение бюджета по доходам предусматривает зачисление, распределение и учёт доходов бюджетов бюджетной системы на соответствующих счетах. Указанные полномочия возлагаются на территориальные органы Федерального казначейства, при этом уточнение принадлежности невыясненных поступлений, обеспечение своевременного возврата излишне (ошибочно) уплаченных сумм осуществляется в непосредственном взаимодействии с администраторами доходов бюджетов [1].

Многоаспектность исполнения бюджета как совокупности финансовых отношений, возникающих на одноименной стадии бюджетного процесса, обусловила необходимость разделения таких понятий, как «обеспечение исполнения бюджета», «организация исполнения бюджета», «кассовое обслуживание исполнения бюджета» и непосредственно «исполнение бюджета». Следует отметить, что подобное разграничение понятий и видов деятельности, а также полномочий, из них следующих, нашло отражение в бюджетном законодательстве. Так, согласно БК РФ, полномочия по обеспечению исполнения бюджетов возлагаются на высший орган исполнительной власти публично-правового образования; организацию исполнения бюджетов осуществляют финансовые органы; кассовое обслуживание исполнения бюджетов - функция Федерального казначейства. При этом БК РФ устанавливает возможность передачи отдельных полномочий по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований региональным и местным финансовым органам по согласованию с Федеральным казначейством и при выполнении предусмотренных законодательством требований. Непосредственно исполнение бюджета, как следует из логики БК РФ, реализуется главными распорядителями, распорядителями и получателями средств во взаимодействии с органами Федерального казначейства, финансовыми органами и другими участниками бюджетного процесса.

Кратко поясним суть представленных выше понятий. Так, под обеспечением исполнения бюджета, на наш взгляд, следует понимать формирование правовых условий, необходимых для экономически целесообразного, юридически корректного и эффективного осуществления участниками бюджетного процесса процедур по исполнению бюджетов. Основой организации исполнения бюджета выступают сводная бюджетная роспись, представляющая собой детализированный план распределения бюджетных ассигнований в разрезе главных распорядителей средств соответствующих бюджетов и главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета, и кассовый план - прогноз кассовых поступлений и выплат. При этом полномочия по определению порядка составления и ведения указанных документов, а также непосредственному их составлению и ведению возлагаются на финансовые органы. БК РФ регламентированы лишь основообразующие положения по части составления и ведения кассового плана и сводной бюджетной росписи, что обеспечивает значительную степень самостоятельности финансовых органов публично-правовых образований в данной сфере и, следовательно, возможность максимального учёта специфики бюджетного процесса на региональном и местном уровнях.

В отличие от понятий «обеспечение исполнения бюджета» и «организация исполнения бюджета», точные определения которых не приведены в бюджетном законодательстве, дефиниция «кассовое обслуживание исполнения бюджета» содержится в ст. 6 БК РФ. Кассовое обслуживание исполнения бюджета трактуется как проведение и учёт операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета [1]. На наш взгляд, если обеспечение и организация исполнения бюджета могут быть достаточно чётко отграничены от непосредственного исполнения бюджета и по временному признаку, и по содержанию деятельности, то кассовое обслуживание исполнения бюджета неразрывно с ним связано. Подобная взаимосвязь нашла отражение не только в теоретических работах многих авторов, но и в бюджетном законодательстве. Анализ статей БК РФ, посвящённых описанию этапов исполнения бюджета по доходам и по расходам, содержит как процедуры, выполняемые непосредственно получателями бюджетных средств (например, принятие денежных обязательств), так и операции, однозначно относимые к учёту, распределению бюджетных средств, то есть к кассовому обслуживанию исполнения бюджетов. Уточнение содержания категории «исполнение бюджета» выступает необходимым условием для выявления основных направлений повышения эффективности бюджетирования посредством оптимизации системы взаимодействия участников бюджетного процесса, модернизации механизмов осуществления ими возложенных на них полномочий, определения сфер, требующих особого контроля.

Выделить ключевые направления совершенствования процедур исполнения бюджета в рамках внедрения БОР - значит выяснить, что необходимо для достижения заявленных в бюджетных программах, а также в законе (решении) о бюджете целей, задач, показателей, то есть запланированного результата. При этом следует соизмерять социально-экономический и непосредственно финансовый эффект, который может быть получен с затратами ресурсов, отвлекаемых на указанные цели. Безусловно, повышение результативности бюджетного контроля, в том числе внедрение мониторинга эффективности, разработка и применение оценки соответствия фактически оказываемых общественных услуг стандартам качества, расширение состава бюджетной отчётности и изменение её содержания посредством включения аналитической составляющей невозможно без увеличения затрат на непосредственно саму систему менеджмента. Но эти дополнительные затраты должны быть компенсированы долгосрочным эффектом от выявления и устранения нерациональных расходов, недостатков управления и оптимизации состава и структуры деятельности каждого главного распорядителя и подведомственных получателей бюджетных средств.

Поскольку исполнение бюджета - система процедур и операций, осуществляемых в непосредственном и постоянном взаимодействии нескольких групп участников бюджетного процесса, оптимизация исполнения бюджета требует определения того, каким образом обеспечивается эффективность выполнения полномочий каждой из них. Полномочия финансовых органов состоят, главным образом, в разработке методологической базы и методического обеспечения исполнения бюджетов. Соответственно их задача в сфере повышения эффективности бюджетирования на данной стадии бюджетного процесса - формирование полной, непротиворечивой и понятной для пользователей системы правил осуществления ими предусмотренных бюджетным законодательством функций. На протяжении 1990 - начала 2000-х гг. существенным недостатком нормативной правовой базы организации бюджетного процесса в РФ оставался неконкретный характер многих положений, сложность их применения, несоответствие механизмов и технологий осуществления операций на практике с нормами законодательства. Решением данной проблемы явилась выработка и поступательное внедрение нового подхода к регламентации исполнения участниками бюджетного процесса бюджетных полномочий. Суть нового подхода - в алгоритмическом (пошаговом) описании последовательности действий участника бюджетного процесса. Очевидными его преимуществами являются прозрачность, однозначность трактовки, прикладная направленность, широкие возможности для выявления ошибок, недостатков осуществления участниками бюджетного процесса полномочий, определения факторов риска исполнения бюджетов, оценки результата и результативности деятельности органа государственной власти (органа местного самоуправления).

Наряду с осуществлением полномочий по методологическому обеспечению исполнения бюджетов, финансовые органы получают, консолидируют и анализируют предоставляемую главными распорядителями бюджетных средств, Федеральным казначейством и другими участниками бюджетного процесса плановую и отчётную информацию. Очевидно, что корректность и оперативность её обработки служит в этом случае основным критерием качественного исполнения финансовыми органами бюджетных полномочий.

Эффективное выполнение бюджетных полномочий органами, осуществляющими кассовое обслуживание исполнения бюджетов, также содействует созданию условий для своевременного и полного осуществления расходных обязательств распорядителями средств бюджетов. К таковым условиям следует отнести обеспечение надёжности процедур прогнозирования и планирования, доведения бюджетных показателей до главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета, получателей бюджетных средств, санкционирования расходов, формирования полной и достоверной бюджетной отчётности.

Реализация этих и других задач органами, осуществляющими кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, является неотъемлемым компонентом эффективного контроля и формирования информационной базы органов власти (местного самоуправления) для определения стратегических ориентиров бюджетной и макроэкономической политики и их последующей конкретизации в целевых бюджетных программах, а также основой оперативного управления, обеспечивающего преодоления выявленных диспропорций. Исполнение бюджета состоит в совершении финансовых и технических операций, обеспечивающих достижение предусмотренных законом (решением) о бюджете показателей. В силу ряда объективных и субъективных причин уровень качества бюджетного планирования требует постоянного мониторинга состояния общественных финансов, проводимого именно в ходе осуществления и учёта операций по поступлениям и выбытиям бюджетных средств. Отметим также, что более высокому уровню бюджетирования соответствует учёт не только кассовых операций, входящий в состав полномочий органов, осуществляющих кассовое обслуживание исполнения бюджетов, но обязательств и активов (прав требования) в момент их возникновения (учёт по методу начислений).

Следует понимать, что преимущества метода начислений не означают целесообразность отказа от кассового метода учёта. Последний применяется органами, осуществляющими кассовое обслуживание исполнения бюджетов, и необходим для прогнозирования, анализа и контроля денежного потока, возникающего в ходе исполнения бюджета. Метод начислений служит основой для корректной оценки стоимости государственных (муниципальных) услуг, государственных функций, полномочий, бюджетных программ [12]. Наличие двух подходов к ведению бюджетного учёта, обусловленное несовпадением сроков возникновения и исполнения обязательств, обеспечивает формирование полной информационной базы для анализа состояния общественных финансов. Например, возникает возможность достоверной оценки полноты и своевременности уплаты исчисленных налоговых и неналоговых доходов бюджетов, поступлений из источников финансирования дефицита бюджета; выявления факторов, обусловивших соответствующие отклонения; контроля кредиторской и дебиторской задолженности. Указанные факторы служат основанием для непрерывного совершенствования системы бюджетного учёта и отчётности финансовых органов и органов, осуществляющих кассовое обслуживание исполнения бюджетов, с одной стороны, и распорядителей, получателей бюджетных средств и администраторов поступлений в бюджет - с другой. Основные направления повышения качества управления поступлениями и выплатами из бюджета, применяемые финансовыми органами и органами, осуществляющими кассовое обслуживание исполнения бюджетов, включают следующее: обеспечение ликвидности единого казначейского счёта, оперативности исполнения расходных обязательств; достижение прозрачности финансовых потоков, минимизация избыточных финансовых потоков; создание целостной и надёжной системы формирования и передачи отчётной информации.

Специфический характер бюджетных полномочий органов, осуществляющих кассовое обслуживание исполнения бюджетов, обусловливает особые подходы к оценке эффективности их деятельности. В частности, необходим учёт фактора непосредственного взаимодействия главных распорядителей бюджетных средств и администраторов бюджетных поступлений, с одной стороны, и органа, осуществляющего кассовое обслуживание исполнения бюджетов (далее - КОИБ) - с другой. Например, объём поступлений в бюджеты бюджетной системы, мобилизованных на счетах, открытых органу, осуществляющему КОИБ (в данном случае - Управлению Федерального казначейства по субъекту РФ), и впоследствии перечисленных на счета для учёта средств соответствующих бюджетов, зависит не только от оперативности и корректности выполнения полномочий органом Федерального казначейства. Принципиальное значение имеет также своевременность принятия и доведения до администраторов поступлений нормативных правовых актов главных администраторов доходов бюджета, качество администрирования доходов, в том числе начисления платежей в бюджет, взыскания задолженности, проведения разъяснительной работы с плательщиками по вопросам оформления платёжных документов и др. Орган, осуществляющий КОИБ, несёт ответственность за проверку корректности распределения бюджетных ассигнований (лимитов бюджетных обязательств, объёмов финансирования расходов) главным распорядителем бюджетных средств, целевого назначения платежа, наличия неиспользованных лимитов бюджетных обязательств (объёмов финансирования расходов) на счёте получателя и ряда других аспектов, связанных с ведением лицевых счетов и осуществлением кассового расхода. При этом орган, осуществляющий КОИБ, не может повлиять на эффективность использования выделенных тому или иному распорядителю (получателю) бюджетных средств бюджетных ассигнований.

Из приведённых примеров следует некорректность подхода к оценке результатов деятельности органов, осуществляющих КОИБ, через такие показатели, как объём поступлений, зачисленных и распределённых на соответствующем счёте; объём кассовых выплат из бюджетов бюджетной системы. В то же время показатели объёма средств бюджета, сохранённых в результате проведения текущего и предварительного контроля, своевременности (оперативности) обработки платёжных документов, минимизация кассовых разрывов и, следовательно, минимизация потребности привлечения краткосрочных заимствований для их покрытия представляются более обоснованными и информационно насыщенными индикаторами. Неотъемлемым компонентом внедрения БОР является повышение качества управления бюджетными потоками. С позиций теории финансового менеджмента это направление предусматривает достижение баланса двух противоположных, но взаимосвязанных аспектов - обеспечения ликвидности, с одной стороны, и максимальной эффективности использования временно свободных бюджетных ресурсов - с другой. Безусловно, стратегия и тактика управления бюджетными потоками имеет принципиальные отличия от системы организации денежных потоков хозяйствующего субъекта. Но, несмотря на то, что получение дополнительных доходов не является самоцелью бюджетной политики публично-правового образования, а служит лишь обеспечению полного, качественного и своевременного исполнения его расходных обязательств, оптимизация денежных потоков столь же значима для сектора государственного управления, сколько и для негосударственных организаций.

В качестве одного из показателей, отражающих эффективность выполнения уполномоченным органом полномочий по краткосрочному бюджетному прогнозированию и управлению средствами на счетах бюджетов, может быть предложен размер дохода, полученного в результате размещения остатков временно свободных средств на депозитах. Большей информационной насыщенностью характеризуются относительные показатели, обеспечивающие возможность сопоставления результатов инвестирования, в том числе соотношение размера полученного дополнительного дохода к объёму инвестиций [1]; доля доходов от размещения средств на депозитах в объёме неналоговых доходов бюджетов [2]. Кроме того, представляет интерес оценка роли дополнительно мобилизованных в ходе размещения на депозитах доходов бюджетов в финансировании кассовых разрывов.

Неотъемлемым условием для эффективного бюджетирования выступает повышение качества менеджмента главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджетов. Выделим лишь некоторые направления совершенствования управления финансами этих участников бюджетного процесса.

В 2007 г. принят приказ Министерства финансов РФ «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета», определяющий состав, порядок расчёта, интерпретации показателей качества планирования и исполнения федерального бюджета главными распорядителями средств федерального бюджета [2].

В целях достижения прозрачности финансовой системы и внедрения принципов управления по результатам на региональном и местном уровнях органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления муниципальных образований должны принять аналогичные нормативные правовые акты. Отметим, что рядом публично-правовых образований, реализующих программу повышения эффективности общественных финансов, данная задача уже решена; остальным субъектам РФ и муниципальным образованиям следует активизировать процесс нормотворчества в указанном направлении.

Логично предположение об идентичности не только концептуальных подходов к оценке качества финансового менеджмента, но и состава показателей, формирующих информационную базу анализа. С другой стороны, система индикаторов эффективности менеджмента, разработанная публично-правовыми образованиями, отразит специфику проблем и недостатков управления общественными финансами.

При разработке системы оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей средств бюджета субъекта РФ (местного бюджета) особое внимание должно быть уделено анализу результативности управления кредиторской задолженностью. В частности, анализ должен обеспечивать выявление основных факторов формирования кредиторской задолженности и, соответственно, предусматривать оценку структуры кредиторской задолженности по срокам; по виду расходных обязательств, в связи с невыполнением которых образовалась задолженность; по удельному весу в величине бюджетных ассигнований (ЛБО), выделенных по соответствующему направлению.

Вторым принципиально важным направлением, которому следует уделить внимание при разработке систем мониторинга менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов), является риск-менеджмент.

Критерии оценки качества управления рисками основываются на содержании системы риск-менеджмента. Полагаем, что в самом общем виде система показателей должна иметь следующую структуру:

1. Оценка внутриведомственного правового регулирования в области риск-менеджмента.

2. Регистрация фактов реализации рисков.

3. Масштаб и характер финансовых последствий.

4. Степень воздействия на качество оказания общественных услуг, выполнение государственных (муниципальных) функций.

При построении системы оценки качества финансового менеджмента в сфере управления рисками следует руководствоваться принципом достаточности информации. Иными словами, нет необходимости в требовании от всех главных распорядителей подробной, высокодетализированной отчётности. Однако минимальная информация об организации и непосредственном управлении рисками, предоставляемая главными распорядителями по итогам квартала, обеспечивает следующие возможности для оценки и выработки мер совершенствования бюджетирования в целом:

1. Позволяет делать оперативные выводы об уровне эффективности риск-менеджмента, следовательно, о способности главного распорядителя своевременно распознавать, предотвращать реализацию рисков и минимизировать негативные последствия ошибок и недостатков своей деятельности.

2. Создаёт основу для прогнозирования рисков финансовых потерь для бюджета в целом, генерируемых конкретным главным распорядителем.

3. Позволяет определить основные недостатки бюджетирования, осуществляемого на уровне главных распорядителей бюджетных средств, и факторы, их обусловливающие.

В отношении главных распорядителей, организация риск-менеджмента которых характеризуется невысоким уровнем качества, недостатки (ошибки) в деятельности которых явились фактором неоднократных (либо значительных по величине) финансовых последствий для бюджета, допустимо требование о предоставление по итогам года более детализированной отчётной информации. С одной стороны, риск-менеджмент представляет компонент системы организации контроля, осуществляемого главным распорядителем в отношении его подведомственных учреждений, и в отношении главного распорядителя органами финансового контроля. С другой стороны, риск-менеджмент - подход к управлению общественными финансами, предполагающий выявление аспектов основной и обеспечивающей деятельности главного распорядителя (подведомственных получателей) бюджетных средств, уровень организации которых (либо действие объективных факторов) требует особого контроля и принятия превентивных мер.

Одним из показателей оценки системы риск-менеджмента главных распорядителей является наличие внутриведомственного акта, регламентирующего порядок управления рисками. Очевидно, что его соответствие требованиям полноты, прозрачности, однозначности трактовки норм, а также прикладная направленность, то есть возможность непосредственного применения в практической деятельности получателей бюджетных средств, во многом определяет уровень организации риск-менеджмента и результаты использования этого подхода. Оптимальным вариантом представляется изложение внутриведомственного акта в форме алгоритма действий по предварительному текущему анализу рисков; оперативной их идентификации; проведению профилактических мероприятий; ликвидации последствий и др. Кроме того, важнейшее значение имеет определение состава рисков, представляющих актуальность для главного распорядителя и подведомственных ему получателей бюджетных средств. Поскольку непосредственное оказание бюджетных услуг (формирование непосредственного результата деятельности публично-правового образования) является полномочием получателей бюджетных средств - бюджетных учреждений, модернизация их деятельности на принципах ориентации на результат выступает неотъемлемым блоком совершенствования бюджетирования в РФ. В составе основных направлений оптимизации системы управления в бюджетных учреждениях, обеспечивающих повышение эффективности исполнения бюджета, следует выделить следующее:

1. Внедрение управленческого учёта; анализ и мониторинг на основе данных управленческого учёта.

2. Анализ и контроль качества выполнения задач и полномочий, закреплённых правовыми актами за получателем средств бюджета.

3. Модернизация системы управления нефинансовыми активами (в части определения оптимальной потребности в соответствующих активах, разработки рациональных подходов к экономии материальных запасов; оценки обоснованности инвестиций в нефинансовые активы).

4. Обеспечение рационального использования выделенных бюджетных ассигнований, в том числе посредством формирования оптимальной системы государственных закупок.

5. Организация выполнения государственных функций, процедур и операций, оказания общественных услуг на основе системы регламентов, стандартов качества и др.

6. Риск-менеджмент.

7. Модернизация системы отчётности.

Одним из важнейших вопросов дальнейшего реформирования организации бюджетного процесса на принципах ориентации на результат является определение рациональной степени самостоятельности как главных распорядителей, так и получателей бюджетных средств. На современном этапе в данной области уже реализованы следующие мероприятия:

1. Предоставление финансовым органам (главным распорядителям) полномочий по определению степени детализации показателей сводной бюджетной росписи (бюджетной росписи), в том числе дифференцированно в отношении различных главных распорядителей (распорядителей, получателей) бюджетных средств.

2. Предоставление главным распорядителям права установления формы бюджетной сметы, определения круга полномочий получателей бюджетных средств по ведению, утверждению и изменению бюджетной сметы.

Эти новации закреплены БК РФ и получили конкретизацию в приказах финансовых органов и внутриведомственных нормативных актах главных распорядителей бюджетных средств. По мнению ряда исследователей, итогом полномасштабного перехода к БОР должен стать переход к системе, предусматривающей выделение финансирования получателям бюджетных средств единой суммой, без детализации в разрезе кодов бюджетной классификации.

В среднесрочной перспективе реализация подобного подхода на практике не представляется возможной, в силу невысокого уровня финансового менеджмента преобладающей части получателей бюджетных средств, отсутствия действенных механизмов контроля результатов, аудита эффективности, риск-менеджмента и др.

С другой стороны, в рамках внедрения системы управленческого учёта предлагается модернизация системы внутренних планов и отчётов по следующей схеме:

Рисунок - Модернизация системы внутренних планов и отчётов

Как следует из рисунка, система предусматривает выделение блоков работы (общественных услуг, государственных функций, полномочий, задач) и расчёта величины расходов на их выполнение (оказание, решение). При этом объект планирования и учёта выбирается получателем бюджетных средств по согласованию с распорядителем с учётом специфики его деятельности. Для целей внутреннего планирования, учёта и анализа получатель бюджетных средств определяет приемлемую степень детализации, руководствуясь при этом данными учёта в разрезе статей КОСГУ. Уровень агрегирования показателей при представлении информации вышестоящему распорядителю обусловливается целями анализа, контроля. По этой причине обязательными требованиями, предъявляемыми к подобной системе внутреннего бюджетирования, выступают её гибкость, возможность трансформации, удобная форма представления.

Безусловно, комплекс направлений совершенствования бюджетирования не ограничивается рассмотренными нами аспектами. Реализация принципа прозрачности, расширение доступа к изучению мирового опыта реформирования общественных финансов, развитие практики заимствования корпоративных технологий управления финансами открывает значительные возможности для разработки и внедрения оптимальной для публично-правого образования системы БОР. При этом позитивный результат реформирования обеспечивается в числе прочих факторов соблюдением принципов комплексности, последовательности, учёта территориальной специфики.

бюджетирование государственный муниципальный финансы

Литература

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: ФЗ от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс».

2. Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета: приказ Министерства финансов РФ от 10.12.2007 г. № 123н // СПС «Консультант Плюс».

3. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федерального казначейства на 2008 - 2010 гг. // roskazna.ru

4. Акперов И. Г. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации: учеб. пособие. М.: Финансы и статистика, 2007.

5. Бюджетная система России: учебник / под ред. Г. Б. Поляка. - 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.

6. Демидов А. Ю. Некоторые аспекты управления результатами в органах Федерального казначейства // Бюджет. 2007. № 9.

7. Иванова Н. Г., Маковник Т. Д. Казначейская система исполнения бюджетов. СПб.: Питер, 2007.

8. Игудин А. Г, Сергиенко Н. С. Повышение эффективности казначейского исполнения бюджета // Финансы. 2007. № 12.

9. Король Е. А. Организационно-методические подходы к формированию механизма управления ликвидностью казначейства: дис.... канд. экон. наук. Хабаровск, 2006.

10. Парыгина В. А. Бюджетная система России: учебник. М.: Эксмо, 2006.

11. Прокофьев С. Е., Шубина Л. В. Федеральное казначейство: организационные аспекты создания системы бюджетирования, ориентированного на результат // Бухгалтерский учёт в бюджетных и некоммерческих организациях. 2007. № 14.

12. Руководство по управлению региональными и муниципальными финансами: в 2 т. / под общ. ред. А. М. Лаврова. М.: ЛЕНАРД, 2007. Т. 1.

13. Финансово-кредитный энциклопедический словарь / под ред. А. Г. Грязновой. М.: Финансы и статистика, 2004.

Размещено на Allbest.ru