Фінансовий потенціал територіальних громад

Размещено на http://www.allbest.ru/

УНІВЕРСИТЕТ БАНКІВСЬКОЇ СПРАВИ

НАЦІОНАЛЬНОГО БАНКУ УКРАЇНИ (м. КИЇВ)

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата економічних наук

ФІНАНСОВИЙ ПОТЕНЦІАЛ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД

Тимошенко Оксана Валеріївна

Спеціальність 08.00.08 - гроші, фінанси і кредит

Київ - 2014

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Вищому навчальному закладі Укоопспілки «Полтавський університет економіки і торгівлі»

Науковий керівник:

доктор економічних наук, доцент

Єгоричева Світлана Борисівна,

ВНЗ Укоопспілки «Полтавський

університет економіки і торгівлі»,

завідувач кафедри фінансів

Офіційні опоненти:

доктор економічних наук, доцент,

Балацький Євген Олегович,

ДВНЗ «Українська академія банківської

справи Національного банку України»,

завідувач кафедри менеджменту

кандидат економічних наук,

Возняк Галина Василівна,

Інститут регіональних досліджень

Національної академії наук України,

старший науковий співробітник

відділу регіональної фінансової політики

Захист відбудеться «29» квітня 2014 р. о 1300 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.883.01 в Університеті банківської справи Національного банку України (м. Київ) за адресою: 04070, м. Київ, вул. Андріївська, 1, ауд 207.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Університету банківської справи Національного банку України (м. Київ) за адресою: 04119, м. Київ, вул. Білоруська, 17.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради,

доктор економічних наук, професор О. О. Лапко

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. У сучасних умовах стабільне й ефективне функціонування територіальних громад значною мірою обумовлено рівнем їх фінансового потенціалу та здатністю представницьких органів щодо використання його можливостей. Проте загальна спрямованість бюджетно-податкової політики уряду України на розширення прав і повноважень органів місцевого самоврядування не знаходить належної практичної реалізації. У результаті збільшується кількість дотаційних територій, поглиблюється залежність формування доходів і видатків місцевих бюджетів від рішень державних органів влади, зростає невідповідність між потребами у фінансових ресурсах і реальною здатністю представницьких органів щодо їх мобілізації.

За таких умов, питання, пов'язані з нарощуванням фінансових можливостей територіальних громад та забезпечення на цій основі їх соціально-економічного розвитку, набувають особливого значення. Тому об'єктивно виникає необхідність подальшого розвитку теоретичних засад фінансового потенціалу територіальних громад.

Багато науковців приділяють увагу проблемним питанням формування фінансових ресурсів і фінансового потенціалу на рівні регіону, зокрема: А. Б. Ахмедов, В. Г. Боронос, Г. В. Возняк, О. О. Єрмакова, Е. А. Ісаєв, І. М. Камінська, М. А. Козоріз, Е. К. Конярова, М. М. Миколайчук, М. І. Назарчук, В. М. Опарін та інші. Різноманітні аспекти формування і використання фінансових ресурсів системи місцевого самоврядування досліджуються такими вітчизняними й зарубіжними науковцями, такими як В. М. Алексєєв, М. П. Бадида, Є. О. Балацький, Г. М. Бібля, О. І. Дем'янчук, С. Б. Єгоричева, А. В. Єфремов, О. П. Кириленко, І. О. Луніна, А. В. Лучко, П. В. Мельник, Н. Ю. Мельничук, К. В. Павлюк, Л. В. Панасюк, Ю. В. Пасічник, С. В. Слухай, О. О. Сунцова, І. В. Шульгіна та інші.

Актуальні проблеми організації управління на рівні самоврядних структур знайшли відображення у працях В. М. Андрієнко, Т. О. Безземельної, І. О. Дробота, О. В. Заїки, І. Р. Залуцького, В. С. Куйбіди, М. І. Лахижі, С. М. Мічківського, В. Є. Момота, В. О. Пантюхіна, В. І. Торкатюка, П. І. Шевчука та інших.

Водночас, незважаючи на велику кількість науково-прикладних публікацій із зазначених питань, в Україні недостатньо уваги приділено комплексним дослідженням об'єктивних та суб'єктивних можливостей фінансового потенціалу на рівні територіальних громад. Залишаються нез'ясованими закономірності та особливості діяльності представницьких органів територіальних громад у процесі формування та реалізації їх фінансового потенціалу, потребує розвитку відповідний понятійний апарат. Актуальним є розв'язання комплексу проблемних питань щодо обґрунтування шляхів нарощення фінансового потенціалу територіальних громад.

Важливість дослідження окресленого кола питань й недостатній рівень їх наукового обґрунтування та практичної реалізації обумовили вибір теми дисертаційної роботи, визначили її мету й завдання.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Матеріали дисертації є складовою частиною науково-дослідних робіт ВНЗ Укоопспілки «Полтавський університет економіки і торгівлі». При виконанні теми «Ринковоадаптований механізм управління сучасною соціально-економічною системою» (номер державної реєстрації 0110U000932) дисертантом визначено особливості механізму формування та реалізації фінансового потенціалу територіальних громад та проаналізовано чинники, що перешкоджають здійсненню ефективної діяльності представницьких органів у процесі реалізації наявних і потенційних можливостей на місцевому рівні. У процесі дослідження теми «Фінансові ресурси місцевого самоврядування як основа досягнення фінансової безпеки адміністративно-територіальних одиниць» (номер державної реєстрації 0112U005873) автором уточнено теоретичні засади процесу формування фінансових ресурсів місцевого самоврядування, проведено моніторинг їх джерел, а також визначено особливості впливу змін бюджетно-податкового законодавства на рівень фінансового забезпечення адміністративно-територіальних одиниць. У рамках виконання теми «Фінансування стратегічного розвитку регіону: проблеми і перспективи» (номер державної реєстрації 0108U003909) дисертантом обґрунтовано основні напрями удосконалення формування та реалізації фінансового потенціалу територіальних громад з урахуванням світового досвіду.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є розвиток теоретичних засад та розробка практичних рекомендацій щодо удосконалення формування та реалізації фінансового потенціалу територіальних громад для забезпечення їх фінансової самодостатності.

Досягнення зазначеної мети обумовило постановку таких завдань:

- з'ясувати економічну сутність, складові елементи та класифікаційні ознаки фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування як основи матеріально-фінансового забезпечення територіальних громад;

- обґрунтувати економічну сутність фінансового потенціалу територіальних громад та розвинути наукові підходи до його структуризації;

- удосконалити наукові засади функціонування механізму формування та реалізації фінансового потенціалу територіальних громад;

- здійснити оцінку сучасного стану формування та реалізації фінансового потенціалу територіальних громад;

- поглибити науково-методичні підходи до оцінки результатів реалізації бюджетно-податкової політики з фінансового забезпечення функціонування і розвитку територіальних громад;

- удосконалити методичний підхід до виявлення можливостей фінансового потенціалу територіальних громад та оцінки результативності їх формування та реалізації;

- визначити наукові засади нарощення фінансового потенціалу територіальних громад;

- удосконалити наукові підходи до оподаткування доходів фізичних осіб та покращення фінансового забезпечення територіальних громад.

Об'єктом дисертаційної роботи є процес формування та реалізації фінансового потенціалу територіальних громад.

Предметом дисертаційної роботи є теоретичні засади та прикладні аспекти формування та реалізації фінансового потенціалу територіальних громад.

Методи дослідження. В основу проведеного дослідження покладено діалектичний та системний підходи, фундаментальні положення теорій фінансів, управління, функціонування і розвитку місцевого самоврядування.

Залежно від цілей та завдань дисертаційної роботи у процесі дослідження використано такі наукові методи: метод теоретичного узагальнення - для обґрунтування змісту економічних понять; метод класифікації - для удосконалення класифікаційних ознак джерел формування фінансових ресурсів територіальних громад та їх представницьких органів; історичний і логічний методи - для виділення етапів бюджетно-податкової політики уряду щодо фінансового забезпечення розвитку місцевого самоврядування та аналізу розвитку ринку місцевих облігаційних позик в Україні; системний метод - для моделювання фінансового потенціалу і дослідження його як цілісної системи можливостей територіальних громад та структуризації фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування; методи аналізу і синтезу, індукції та дедукції - для дослідження теоретичних аспектів управління фінансовим потенціалом територіальних громад; економетричні методи, зокрема, індексний метод визначення впливу факторів на узагальнюючий інтегральний показник оцінки ефективності діяльності органів місцевого самоврядування з формування та реалізації фінансового потенціалу, метод найменших квадратів - при проведенні кількісного регресійного аналізу наявних можливостей комунальних підприємств, нелінійне економетричне моделювання - для визначення форми та типу економічного розвитку територіальних громад; статистичні методи (групування, порівняння, графічний аналіз, ряди динаміки тощо) - для обробки емпіричних результатів реалізації фінансового потенціалу територіальних громад. фінансовий територіальний громада самоврядування

Інформаційну основу дослідження склали законодавчі та нормативно-правові акти України з питань фінансового забезпечення місцевого самоврядування, звітні та аналітичні матеріали Міністерства фінансів України, Державної казначейської служби України, Національного агентства України з питань державної служби, статистичні дані Державної служби статистики України, Головного управління статистики у Полтавській області, річні звіти Департаменту фінансів Полтавської обласної державної адміністрації та Головного управління Державної казначейської служби України у Полтавській області, монографічні дослідження та публікації вітчизняних й зарубіжних науковців.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у вдосконаленні теоретичних засад й розвитку методичних підходів до формування та реалізації фінансового потенціалу територіальних громад з метою забезпечення їх фінансової самодостатності:

уперше:

– введено у науковий обіг дефініцію «фінансовий потенціал територіальних громад», під яким слід розуміти спроможність суб'єктів системи місцевого самоврядування до оптимального залучення та раціонального і ефективного використання фінансових ресурсів з урахуванням можливостей розширення та поповнення їх у перспективі для забезпечення функціонування й розвитку територіальних громад. Трактування фінансового потенціалу з точки зору комплексної єдності суб'єктивних та об'єктивних можливостей місцевого самоврядування дозволить розвинути теоретичні засади фінансового забезпечення територіальних громад;

удосконалено:

– класифікацію джерел формування фінансових ресурсів територіальних громад за рахунок:

- доповнення додатковим критерієм - за ступенем освоєння, з виділенням освоєних і потенційних джерел, а у складі останніх - можливих і перспективних, що дозволяє чіткіше з'ясувати та оцінити ресурсні можливості фінансового забезпечення територіальних громад;

- уточнення сутності та виділення нових видів джерел фінансових ресурсів у складі таких класифікаційних ознак, як право володіння і розпорядження, з метою врахування не тільки права власності на ресурси, а й можливості розпорядження ними в процесі діяльності, а також участь у забезпеченні місцевих потреб, що дає змогу враховувати не участь ресурсів у фінансовому забезпеченні виконання функцій представницьких органів територіальних громад, а їх функціональне призначення у задоволенні соціально-економічних потреб останніх;

– науковий підхід до структуризації фінансового потенціалу, який відрізняється тим, що базується на взаємодії двох складових: ресурсних можливостей матеріально-фінансового забезпечення і можливостей системи управління місцевого самоврядування, які охоплюють всі елементи, що найбільш повно відображають можливості функціонування й розвитку територіальних громад та створюють підґрунтя для досягнення поставлених цілей;

– методичний підхід до оцінювання результативності формування та реалізації фінансового потенціалу територіальних громад, що, на відміну від існуючих, ґрунтується на врахуванні показників ефективності використання не лише ресурсних можливостей матеріально-фінансового забезпечення, а і можливостей системи управління місцевого самоврядування; системи кількісних і якісних індикаторів та їх співвідношення; моделі економічного зростання для визначення форми й типу економічного розвитку територіальних громад. Це дозволить забезпечити комплексний підхід до оцінки результативності використання можливостей фінансового потенціалу територіальних громад;

– науковий підхід до оподаткування високих і надвисоких доходів фізичних осіб, який, на відміну від існуючих, заснований на порівнянні темпів зростання доходів у формі заробітної плати й податку на доходи фізичних осіб та досягненні стабільного темпу зростання податку з високих і надвисоких доходів незалежно від їх розміру. Його застосування дає змогу забезпечити місцеві бюджети додатковими надходженнями та дотримуватися принципу соціальної справедливості й рівності усіх платників податку за рахунок пропорційного оподаткування доходів у формі заробітної плати;

дістали подальшого розвитку:

– науково-методичні підходи до оцінки ступеня бюджетно-фінансової децентралізації шляхом виділення етапів бюджетно-податкової політики та обґрунтування її впливу на стан фінансового забезпечення територіальних громад, а також розширення системи показників, що дозволяють дослідити ефективність участі органів державної влади у формуванні доходів первинних суб'єктів місцевого самоврядування;

– наукові засади нарощення фінансового потенціалу територіальних громад на основі обґрунтування напрямів трансформації основних елементів податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, а також зміни механізму перерозподілу непрямих податків, що стягуються з підприємств комунальної власності, та коштів, які вилучаються із місцевих до державного бюджету. Врахування цього сприятиме зростанню доходів місцевих бюджетів і забезпечить розширення можливостей представницьких органів з фінансування власних повноважень;

– наукові підходи до оптимізації фінансового потенціалу територіальних громад, які полягають у математичній формалізації фінансового потенціалу і застосуванні методів векторного програмування для моделювання та прийняття багатокритеріальних рішень з оптимізації фінансових ресурсів за рахунок максимального використання наявних та потенційних можливостей системи управління й матеріально-фінансового забезпечення місцевого самоврядування, що дозволить підвищити рівень фінансової самодостатності територіальних громад.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що основні висновки, сформульовані й обґрунтовані в дисертаційній роботі, доведені до рівня практичних рекомендацій і можуть бути використані для вирішення завдань, пов'язаних із підвищенням ефективності функціонування територіальних громад на основі реалізації представницькими органами можливостей фінансового потенціалу.

Внесені у дисертації пропозиції стосовно вдосконалення порядку встановлення і стягнення податку на доходи фізичних осіб використано у діяльності Державної податкової інспекції у м. Полтаві Головного управління Міндоходів у Полтавській області при підготовці законодавчих ініціатив щодо внесення змін до системи оподаткування (довідка про впровадження від 24.02.2014 р. № 2507/10/1601-17).

Пропозиції щодо удосконалення наукових підходів до оцінки ефективності формування та реалізації фінансового потенціалу територіальних громад та теоретичні положення щодо сутності й складових об'єктів права комунальної власності використано у практичній діяльності Департаменту фінансів Полтавської ОДА, а також при підготовці ініціатив стосовно внесення змін до нормативно-правової бази функціонування місцевого самоврядування (довідка про впровадження від 27.02.2014 р. № 258/05.1-39).

Рекомендації дисертанта щодо вдосконалення методичних підходів проведення діагностики сучасного стану використання можливостей фінансового потенціалу територіальної громади з точки зору оцінки результативності його формування та реалізації, а також пропозиції стосовно застосування моделі економічного зростання, яка відображає залежність динаміки обсягу власних доходів місцевого бюджету від динаміки індикаторів результативності формування та реалізації фінансового потенціалу територіальної громади, запроваджено у практичну діяльність Новосанжарської селищної ради Новосанжарського району Полтавської області (довідка про впровадження від 13.10.2012 р. № 02-15/1085).

Наукові положення та результати дисертації впроваджені у навчальний процес ВНЗ Укоопспілки «Полтавський університет економіки і торгівлі» та використовуються при викладанні дисциплін: «Фінанси», «Бюджетна система», «Бюджетний менеджмент», «Місцеві фінанси» (довідка про впровадження від 12.12.2012 р. № 45-185/12 ).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є одноосібним, завершеним дослідженням. Наукові положення, висновки та рекомендації, що виносяться на захист, сформульовані автором самостійно. Результати, опубліковані у співавторстві, використані у дисертаційній роботі лише у межах особистого внеску дисертанта.

Апробація результатів дисертації. Основні положення та результати дисертаційної роботи доповідалися й одержали схвалення на 7 міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях: «Економічна безпека і проблеми господарсько-політичної трансформації соціально-економічних систем» (м. Полтава, 2009), «Фінансова система держави: проблеми і перспективи розвитку» (м. Київ, 2010), «Банківська система України в умовах глобалізації фінансових ринків» (м. Черкаси, 2011), «Фінансова безпека та економічне зростання: домогосподарство, підприємство, регіон, держава» (м. Полтава, 2011), «Методи і моделі фінансового забезпечення стійкого економічного росту» (м. Севастополь, 2012), «Aplikovane vedecke novinky - 2012» (м. Прага, Чехія, 2012), «Вивчення та впровадження в Україні іноземного досвіду удосконалення діяльності органів влади» (м. Полтава, 2012).

Публікації. За результатами дисертаційного дослідження опубліковано 17 наукових праць загальним обсягом 6,9 друк. арк., у тому числі 9 статей у наукових фахових виданнях і 1 стаття у зарубіжному науковому виданні.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Повний обсяг роботи становить 262 сторінки, основний текст викладено на 205 сторінках, що містять 26 таблиць і 42 рисунки (з них 4 таблиці й 5 рисунків займають 10 окремих сторінок). Список використаних джерел включає 249 найменувань і займає 30 сторінок, 21 додаток розміщено на 28 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У першому розділі «Теоретичні засади фінансового потенціалу територіальних громад» узагальнено теоретичні підходи до визначення змісту, складових елементів і класифікаційних ознак фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування як основи матеріально-фінансового забезпечення територіальних громад, обґрунтовано економічну сутність їх фінансового потенціалу та розвинуто наукові підходи до його структуризації, розкрито механізм формування та реалізації фінансового потенціалу територіальних громад.

Результати дослідження сутності і складових матеріально-фінансової основи територіальних громад, проведеного з урахуванням практики їх функціонування, дозволили зробити висновок про більш широкий економічний зміст терміну «матеріально-фінансова основа місцевого самоврядування», ніж «об'єкти права комунальної власності». Встановлено, що матеріально-фінансова основа функціонування територіальних громад відображає матеріально-речовий зміст суспільних відносин, пов'язаних із формуванням і використанням об'єктів права комунальної та іншої власності. У той час право комунальної власності розповсюджується лише на матеріальні і фінансові ресурси, які є надбанням територіальної громади та щодо яких представницькі органи мають можливість самостійно приймати необхідні рішення з приводу використання і розпорядження в інтересах власника. Вищезазначене дозволяє територіальну громаду розуміти як автономну соціально-територіальну спільноту людей, об'єднану локальною матеріально-фінансовою основою для задоволення спільних інтересів щодо вирішення питань функціонування і розвитку.

Запропонований у дисертації підхід до визначення сутності цих понять надає можливість поділити доходи місцевих бюджетів на окремі складові відповідно до права власності на них територіальної громади, зокрема, на: власні доходи територіальних громад та трансферти між місцевими бюджетами, закріплені доходи для виконання органами місцевого самоврядування власних і делегованих повноважень, офіційні трансферти з державного бюджету.

Актуальність питань забезпечення фінансової самодостатності територіальних громад потребує вивчення та теоретичного обґрунтування економічного змісту їх фінансового потенціалу. Проведений аналіз існуючих у вітчизняній літературі точок зору з цього питання показав, що ресурсна концепція терміну «фінансовий потенціал» не повністю відповідає етимологічному значенню базового поняття «потенціал». Запропоновано сутність фінансового потенціалу розглядати, базуючись на системному підході й, крім ресурсної складової, виділяти інші компоненти, які лише у взаємодії забезпечуватимуть максимальне використання можливостей суб'єкта. На цій основі в дисертації запропоновано визначення змісту фінансового потенціалу територіальної громади.

Проведене дослідження привело до висновку, що структуру фінансового потенціалу територіальної громади доцільно розглядати як поєднання та взаємозв'язок об'єктивних і суб'єктивних ресурсних можливостей матеріально-фінансового забезпечення й можливостей системи управління місцевого самоврядування, оптимальне використання яких дозволить створити необхідні умови для комплексного соціально-економічного розвитку територіальних громад (рис. 1).



Рис. 1. Модель фінансового потенціалу територіальної громади

Запропоновану модель фінансового потенціалу можна визначити як відображення способу організації взаємодії елементів організаційно-правової та матеріально-фінансової основ функціонування територіальних громад. За такого підходу фінансовий потенціал об'єднує всі цикли діяльності представницьких органів: від створення умов і джерел до формування фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення ефективного функціонування місцевого самоврядування та соціально-економічного розвитку територіальної громади.

Виходячи з твердження, що ефективність матеріально-фінансового забезпечення економічних суб'єктів залежить не лише від наявності ресурсів, а й від організації процесу їх формування і використання, запропоновано механізм формування та реалізації фінансового потенціалу територіальних громад визначати як систему заходів щодо використання можливостей фінансового потенціалу за допомогою набору економічних методів і важелів в умовах відповідного нормативно-правового та інформаційного забезпечення виконання бюджетних повноважень й функціональних обов'язків представницьких органів з метою впливу на соціально-економічний розвиток територіальних громад.

Обґрунтовано, що для розширення мобілізації ресурсних можливостей фінансового потенціалу територіальних громад важливе значення має чітке уявлення про класифікаційні ознаки, джерела та види фінансових ресурсів, що вимагає вдосконалення їх наукової типології. За результатами дослідження, автором розвинуто теоретичні підходи до їх класифікації.

У другому розділі «Сучасний стан формування та реалізації фінансового потенціалу територіальних громад» здійснено оцінку результатів реалізації бюджетно-податкової політики з питань фінансового забезпечення територіальних громад й удосконалено методичні підходи до оцінювання результативності формування та реалізації їх фінансового потенціалу.

Використання запропонованої автором матриці оцінки рівня бюджетно-фінансової децентралізації (табл. 1) та узагальнення досвіду формування й перерозподілу бюджетних ресурсів Полтавської області за 2001-2012 рр. дозволило оцінити результати втілення основних напрямів бюджетно-податкової політики уряду України щодо фінансового забезпечення територіальних громад, а також виділити етапи, для яких характерним є високий рівень централізації бюджетних ресурсів (2001-2005 рр., 2009 р. - до теперішнього часу) й етап, для якого характерним є орієнтація на бюджетну децентралізацію за рахунок підвищення частки бюджетних ресурсів, які залишаються у розпорядженні органів місцевого самоврядування (2006-2008 рр.).

Таблиця 1

Матриця оцінки рівня бюджетно-фінансової децентралізації

	Частка доходів місцевих бюджетів (без міжбюджетних трансфертів) у валовому регіональному продукті
	Приріст (+)	Зниження (-)
Частка доходів місцевих бюджетів (без міжбюджетних трансфертів) у бюджетних ресурсах регіону	Приріст (+)	Курс бюджетно-податкової політики уряду країни на бюджетно-фінансову децентралізацію за рахунок перерозподілу бюджетних ресурсів регіону на користь місцевих бюджетів	Забезпечення пасивного збільшення доходів місцевих бюджетів за рахунок підвищення частки останніх у бюджетних ресурсах регіону
	Зниження (-)	Зниження рівня бюджетно-фінансової децентралізації за рахунок перерозподілу бюджетних ресурсів регіону на користь державного бюджету	Курс бюджетно-податкової політики уряду країни на бюджетно-фінансову централізацію за рахунок перерозподілу бюджетних ресурсів регіону на користь державного бюджету

Обґрунтовано, що участь держави у формуванні фінансових ресурсів територіальних громад доцільно оцінювати не лише за часткою офіційних трансфертів з державного бюджету у доходах місцевих бюджетів, а і за часткою в них першого кошика, кошти якого органи місцевого самоврядування використовують для фінансування делегованих їм повноважень. Розрахунок запропонованих дисертантом показників (табл. 2) виявив суттєву залежність доходів місцевих бюджетів від участі органів державної влади та коштів державного бюджету в їх формуванні.

Примітка: ДК1 - доходи першого кошика місцевих бюджетів; Офт - офіційні трансферти з державного бюджету; Дмб - сукупні доходи місцевих бюджетів; ДВ - дотація вирівнювання з державного бюджету; ДодДВ - додаткові дотації з державного бюджету на вирівнювання фінансової забезпеченості місцевих бюджетів; ДвДб - доходи місцевих бюджетів, які вилучені до державного бюджету; НбрДб - надходження бюджетних ресурсів до державного бюджету.

Таблиця 2

Динаміка показників оцінювання ефективності участі органів державної влади у формуванні доходів територіальних громад Полтавської області за 2005-2012 роки

Показники	Алгоритм розрахунку	Роки
		2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Коефіцієнт загальної залежності		0,817	0,832	0,827	0,838	0,850	0,852	0,822	0,808
Коефіцієнт дотаційності		0,588	0,677	0,502	0,593	0,695	0,742	0,552	0,541
*Коефіцієнт дотаційності		0,033	0,031	0,099	0,037	0,106	0,148	0,135	0,010
*Коефіцієнт вилучення		0,197	0,113	0,145	0,224	0,126	-	0,168	0,056
*Коефіцієнт повернення І		0,170	0,271	0,681	0,163	0,841	-	0,802	0,178
*Коефіцієнт повернення ІІ		4,211	4,834	5,941	3,893	6,851	-	6,562	10,981
Коефіцієнт повернення ІІІ		0,259	0,321	0,320	0,308	0,278	0,223	0,172	0,196

* Значення коефіцієнтів розраховано для місцевих бюджетів-донорів

Дослідження практичних аспектів реалізації основних напрямів бюджетно-податкової політики уряду України з фінансового забезпечення місцевого самоврядування привело до висновку про необхідність акцентування уваги на питаннях ефективного використання можливостей фінансового потенціалу територіальних громад. Утім, відмічено негативну тенденцію поступового зниження ефективності використання органами місцевого самоврядування можливостей залучення і акумуляції податкових, неподаткових надходжень та доходів від операцій з капіталом, що підтверджується значенням комплексного (інтегрального) показника (Jоб), розрахованого за розробленою автором методикою (табл. 3).

Таблиця 3

Динаміка індикаторів залучення і акумуляції бюджетних ресурсів територіальних громад Полтавської області за 2006-2012 роки, %

Показники	Роки
	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Частка податкових надходжень місцевих бюджетів у податкових надходженнях території (Чпн)	31,3	29,4	33,4	24,4	20,2	20,0	20,4
Частка неподаткових надходжень місцевих бюджетів у неподаткових надходженнях території (Чнн)	11,7	15,3	13,2	14,7	13,5	9,5	11,4
Частка доходів від операцій з капіталом у доходах від операцій з капіталом території (Чдок)	92,4	95,5	93,3	93,6	93,0	92,1	93,7
Інтегральний показник ефективності використання можливостей фінансового потенціалу територіальних громад з залучення і акумуляції бюджетних ресурсів (Jоб),	х	1,084	0,985	0,935	0,910	0,851	0,849

Примітка: ІЧпн - індекс частки податкових надходжень місцевих бюджетів у податкових надходженнях території; ІЧнн - індекс частки неподаткових надходжень місцевих бюджетів у неподаткових надходженнях території; ІЧдок - індекс частки доходів від операцій з капіталом у доходах від операцій з капіталом території.

Проведене узагальнення оцінки ефективності діяльності представницьких органів свідчить про низький та нестабільний рівень віддачі від реалізації можливостей фінансового потенціалу територіальних громад у рамках системи управління місцевого самоврядування, що підтверджується значеннями показників, розрахованих за розробленою автором методикою:

Еомс = Дмб на 1 по / Вомс на 1 по , (1)

, (2)

де Еомс - показник ефективності діяльності органів місцевого самоврядування з формування та реалізації фінансового потенціалу територіальних громад;

Дмб на 1 по - доходи місцевих бюджетів у розрахунку на 1 посадову особу;

Вомс на 1 по - витрати на утримання органів місцевого самоврядування у розрахунку на 1 посадову особу;

Jупр - інтегральний показник, який показує умовний середній економічний ефект складової фінансового потенціалу територіальних громад, що відображає можливості системи управління місцевого самоврядування;

ІДмб 1 по - індекс доходів місцевих бюджетів у розрахунку на 1 посадову особу;

ІЕомс - індекс ефективності діяльності органів місцевого самоврядування з використання фінансового потенціалу територіальних громад.

За результатами дослідження доведено, що ефективність діяльності органів місцевого самоврядування у ході формування та реалізації фінансового потенціалу територіальних громад підвищується лише тоді, коли темпи збільшення доходів місцевих бюджетів перевищують темпи зростання витрат на фінансування їх діяльності. Незначні позитивні тенденції визначеного інтегрального показника у 2012 році є наслідком адміністративної реформи в країні та змін бюджетно-податкового законодавства в частині фінансового і функціонального забезпечення територіальних громад.

Розроблена автором методика визначення рівня результативності формування та реалізації фінансового потенціалу дозволяє оцінити використання об'єктивних і суб'єктивних можливостей територіальних громад для забезпечення їх фінансової самодостатності (табл. 6).

Запропонована методика, що є інструментом діагностики процесу формування та реалізації фінансового потенціалу територіальних громад, максимально наближена до компетентнісних й інформаційних можливостей експертів і має суттєвий практичний інтерес для органів місцевого самоврядування.

Таблиця 6

Методика визначення рівня результативності формування та реалізації фінансового потенціалу територіальних громад

Рівень результативності формування та реалізації фінансового потенціалу	Алгоритм визначення рівня результативності формування та реалізації фінансового потенціалу	Результат економічного зростання
Високий	ТрДвп > ТрДмб > ТрВмб > 100%	збільшення Двп / Дмб; збільшення Дмб / Вмб; збільшення Двп / Вмб
Наближений до високого	ТрДвп > ТрДмб < ТрВмб > 100%, за умови, що ТрДвп > ТрВмб	збільшення Двп / Дмб; зниження Дмб / Вмб; збільшення Двп / Вмб
	ТрДвп < ТрДмб > ТрВмб > 100%, за умови, що ТрДвп > ТрВмб	зниження Двп / Дмб; збільшення Дмб / Вмб; збільшення Двп / Вмб
Середній	ТрДвп > ТрДмб < ТрВмб > 100%, за умови, що ТрДвп < ТрВмб	збільшення Двп / Дмб; зниження Дмб / Вмб; зниження Двп / Вмб
	ТрДвп < ТрДмб > ТрВмб > 100%, за умови, що ТрДвп < ТрВмб	зниження Двп / Дмб; збільшення Дмб / Вмб; зниження Двп / Вмб
Низький	ТрДвп < ТрДмб < ТрВмб > 100%	зниження Двп / Дмб; зниження Дмб / Вмб; зниження Двп / Вмб
Критично низький	ТрДвп < ТрДмб < ТрВмб < 100%

Примітка: ТрДвп - темп зростання доходів місцевих бюджетів для виконання власних повноважень; ТрДмб - темп зростання доходів місцевих бюджетів (без міжбюджетних трансфертів); ТрВмб - темп зростання видатків місцевих бюджетів (без міжбюджетних трансфертів); Двп / Дмб - частка доходів на виконання власних повноважень у доходах місцевих бюджетів (без міжбюджетних трансфертів); Дмб / Вмб - частка доходів у фінансуванні видатків місцевих бюджетів (без міжбюджетних трансфертів); Двп / Вмб - частка доходів на виконання власних повноважень у фінансуванні видатків місцевих бюджетів (без міжбюджетних трансфертів).

Аргументовано, що високий та наближений до нього рівень результативності формування та реалізації фінансового потенціалу територіальних громад Полтавської області спостерігається лише у період, для якого характерним є орієнтація на бюджетну децентралізацію (2007-2008 рр.), та у період законодавчих змін бюджетно-податкової сфери (2011-2012 рр.). Він пов'язаний із забезпеченням зростання витрат місцевих бюджетів приростом власних доходів, а також зниженням рівня їх фінансової залежності від міжбюджетних трансфертів.

Запропонована автором модель економічного зростання, що відображає залежність динаміки обсягу власних доходів місцевого бюджету від динаміки індикаторів результативності формування та реалізації фінансового потенціалу, дозволяє виявити форму й тип економічного розвитку територіальних громад:

Двп = Дмб х Двп / Дмб. (3)

Характер орієнтації на якісне економічне зростання на основі структурних змін у складі доходів місцевих бюджетів та підвищення ефективності використання можливостей системи управління місцевого самоврядування розглядаються автором як параметри, що визначають інтенсивний тип економічного розвитку територіальних громад. Відповідно, переважання кількісних змін ресурсних можливостей матеріально-фінансового забезпечення територіальних громад є свідченням екстенсивного типу їх розвитку. У результаті дослідження результативності формування та реалізації фінансового потенціалу територіальних громад Полтавської області за 2006-2012 рр. виявлено, як правило, екстенсивний шлях їх розвитку, незважаючи на позитивні зміни бюджетно-податкового законодавства у 2011-2012 рр. щодо фінансового забезпечення територіальних громад.

Виявлено, що економічні суб'єкти, які функціонують на території громад, за результатами своєї діяльності, насамперед, забезпечують формування доходів не місцевого, а державного бюджету. Сукупний обсяг надходжень податку на прибуток та внутрішніх податків на товари і послуги протягом 2006-2008 рр. у Полтавській області більш ніж у 2 рази перевищували доходи місцевих бюджетів територіальних громад, відповідне співвідношення у 2009 р. складало 3,8 рази, за 2010-2012 рр. - понад 5 разів. Це привело до висновку, що для забезпечення можливостей економічного розвитку територіальних одиниць інтенсивним шляхом та досягнення їх фінансової самодостатності необхідний перерозподіл дохідних джерел не між коштами для фінансування делегованих і власних повноважень представницьких органів, а між державним і місцевими бюджетами щодо забезпечення останніх стабільними та достатніми надходженнями.

У третьому розділі «Перспективні напрями формування та реалізації фінансового потенціалу територіальних громад» обґрунтовано теоретичні підходи й практичні рекомендації щодо мобілізації потенційних можливостей фінансового потенціалу територіальних громад шляхом удосконалення механізму стягнення місцевих та загальнодержавних податків і зборів, реформування підходів до фінансування комунальних підприємств, використання можливостей фінансового ринку.

З'ясовано, що ні попередня система оподаткування, ні зміни, пов'язані із введенням у дію Податкового кодексу України, не забезпечили використання місцевих податкових надходжень як потужної фінансової основи територіальних громад. Результати дослідження дають підстави стверджувати, що суттєвого економічного ефекту від запровадження податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, територіальні громади не отримають. Автором запропоновано порядок удосконалення основних елементів податку на нерухомість, відповідно до якого об'єктом оподаткування є не лише житлова нерухомість, а і дачні та садові будинки; базою оподаткування - загальна площа нерухомості. Запропоновано площу об'єктів нерухомості в межах соціальних норм, визначених законодавством, оподатковувати за єдиною ставкою - 0,1 % розміру мінімальної заробітної плати (на 1 січня звітного року) за 1 кв. метр, а до розміру площі, що перевищує зазначені норми, застосувати прогресивну шкалу нарахування податку.

Авторський підхід до розрахунку податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, представлений у такій формулі:

?Пнм = Sсоц х Смін + (Sзаг - Sсоц) х С х Кк , (4)

де ? Пнм - сума податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки;

Sсоц - площа об'єктів нерухомості в межах соціальних норм, визначених законодавством на 1 січня звітного року;

Смін - ставка податку щодо площі об'єктів нерухомості в межах соціальних норм, визначених законодавством на 1 січня звітного року;

Sзаг - загальна площа об'єктів нерухомості, що перебуває у власності платника податку;

С - ставка податку з площі об'єктів нерухомості, що перевищує соціальні норми, визначені законодавством на 1 січня звітного року;

Кк - коригуючий коефіцієнт.

Запровадження механізму адміністрування податку за запропонованим варіантом дасть змогу розширити коло платників; попередити ухилення від оподаткування об'єктів нерухомості; збільшити надходження коштів до місцевих бюджетів, зокрема, поповнити обсяг бюджету розвитку; покращити фінансування суспільних потреб територіальних громад.

Доведено необхідність посилення взаємозв'язку між фінансуванням комунальних підприємств і використанням результатів їх діяльності на потреби місцевого значення. Для забезпечення цього запропоновано до складу доходів другого кошика місцевих бюджетів зараховувати непрямі податки, що стягуються з комунальних підприємств, та кошти, які вилучаються до державного бюджету. Розраховано, що реалізація цих пропозицій у межах Полтавської області забезпечить приріст власних бюджетних надходжень територіальних громад на 22,2 %, у тому числі, за рахунок використання непрямих податків - на 17,7 %, розширить можливості підприємств місцевого господарства та підвищить їх роль у формуванні доходів місцевих бюджетів.

Автором систематизовано результати залучення додаткових ресурсів територіальними громадами через фінансовий ринок: виділено три періоди становлення національного ринку облігацій місцевих позик в Україні, доведено його нестабільний та низький рівень розвитку. Одночасно аргументована об'єктивна необхідність випуску й розміщення місцевих облігацій та створення комунального (муніципального) банку представницькими органами Полтавської області, що дозволить забезпечити трансформацію заощаджень населення в інвестиції для фінансування потреб територіальних громад та розв'язати проблемні питання комунальних підприємств.

Автором запропоновано критерії для визнання в Україні фінансової установи комунальною (муніципальною). Відзначено, що її функціонування сприятиме зближенню економічних суб'єктів адміністративно-територіальної одиниці з місцевим господарством за рахунок використання їх фінансових ресурсів на фінансування пріоритетних напрямів розвитку територіальної громади та дозволить розв'язати низку проблемних питань підприємств комунального сектору. З метою сприяння створенню комунальних (муніципальних) банків запропоновано запровадження диференційованого підходу до формування мінімального розміру статутного капіталу новостворених фінансових установ залежно від мети та функцій їх діяльності або, враховуючи досвід зарубіжних країн, зниження нормативного значення цього показника.

Доведено, що основними платниками податку на доходи фізичних осіб (ПДФО) є громадяни, заробітна плата яких не перевищує 5 мінімальних заробітних плат (МЗП). Тому вважаємо за доцільне збільшення податкового навантаження на платників із доходом від 5 до 10 МЗП шляхом запровадження ставки податку у розмірі 16 %. Одночасно виявлено, що при використанні єдиної ставки в оподаткуванні високих й надвисоких доходів і за прогресивною шкалою, що діяла до 2004 р., і у відповідності до практики, що діє сьогодні, із зростанням зазначених доходів темп зростання податку уповільнюється. Це надало підстави для висновку про доцільність застосування диференційованого підходу до оподаткування доходів, що перевищують 20 МЗП, за запропонованою автором методикою:

, (5)

де Срозр - розрахункова ставка ПДФО при оподаткуванні високих і надвисоких доходів фізичних осіб у формі заробітної плати;

ПДФОі - сума ПДФО, що сплачується з доходу, який вдвічі менший за розрахунковий;

ТрНД - темп зростання ПДФО для доходів, кратних 20 МЗП;

ПДФОс - сума ПДФО, розрахована за порядком оподаткування, що передує зміні ставки ПДФО;

Дрозр - сума розрахункового доходу, для якого визначається ставка ПДФО;

Дс - дохід, який є базою оподаткування ПДФО, що передує зміні ставки податку.

Одночасно визначено, що запропоновані автором ставки податку для високих і надвисоких доходів фізичних осіб значно нижчі середнього значення найбільшої ставки прибуткового податку країн Євросоюзу. Рекомендовані зміни порядку оподаткування доходів громадян у процесі формування та реалізації фінансового потенціалу територіальних громад дозволять залучити до місцевих бюджетів додаткові надходження.

ВИСНОВКИ

У дисертаційній роботі здійснено теоретичне узагальнення й запропоновано вирішення важливого наукового завдання, що полягає в обґрунтуванні теоретико-методичних засад і розробці практичних рекомендацій щодо формування та реалізації фінансового потенціалу територіальних громад для забезпечення їх фінансової самодостатності. Це дозволило сформулювати ряд висновків теоретичного та науково-прикладного характеру:

1. Низький рівень децентралізації бюджетних ресурсів потребує пошуку шляхів формування фінансово самодостатніх територіальних громад за рахунок використання їх фінансового потенціалу. Саме тому він повинен розглядатися як об'єкт, що вимагає поглиблення теоретичних досліджень його економічної сутності та структури й розробки науково-практичних рекомендацій для представницьких органів з ефективної реалізації його можливостей. Зміст фінансового потенціалу територіальної громади доцільно розглядати системно, що дозволить розкрити його сутність через сукупність тих реальних можливостей, за допомогою яких здійснюються процеси формування і використання фінансових ресурсів, та комплексно дослідити проблему розвитку територіальної громади в єдності її людських, природно-ресурсних та економічних можливостей.

2. Матеріальні і фінансові ресурси створюють лише базис фінансового потенціалу територіальної громади, але самі по собі вони не можуть бути гарантом досягнення цілей її соціально-економічного розвитку. Тому іншими його важливими елементами, які забезпечують процес раціонального використання і розпорядження наявними матеріальними й фінансовими ресурсами та пошук, залучення та акумуляцію їх потенційних резервів, є можливості відповідного апарату управління, його здібності та компетенції, інформаційне та правове забезпечення діяльності. Структура фінансового потенціалу територіальної громади є поєднанням та взаємозв'язком об'єктивних і суб'єктивних ресурсних можливостей матеріально-фінансового забезпечення й можливостей системи управління місцевого самоврядування.

3. Удосконалена класифікація фінансових ресурсів передбачає їх багатоаспектний поділ за правом володіння і розпорядження й участю у забезпеченні місцевих потреб та дозволяє врахувати специфічні особливості їх формування і використання на рівні територіальної громади. Для забезпечення максимальної мобілізації ресурсних можливостей територіальних громад виділено нову класифікаційну ознаку - за ступенем освоєння, яка передбачає виокремлення освоєних (наявних) та потенційних фінансових ресурсів (які можуть бути освоєними та ефективно використаними у майбутньому), забезпечить максимальну мобілізацію ресурсних можливостей територіальних громад.

4. Ефективність бюджетно-податкової політики уряду країни визначається не лише обсягом мобілізованих бюджетних ресурсів, а й їх ефективним перерозподілом. Проведена на основі запропонованої у роботі матриці оцінка рівня бюджетно-фінансової децентралізації під впливом зміни частки доходів місцевих бюджетів у валовому регіональному продукті та структурних змін у бюджетних ресурсах, дозволила визначити наслідки реалізації основних напрямів бюджетно-податкової політики щодо розвитку територіальних громад. Суттєва залежність процесу формування доходів місцевих бюджетів від участі органів державної влади та коштів державного бюджету, вагомість функцій представницьких органів місцевого самоврядування щодо реалізації державної політики на місцях і низький рівень їх спроможності у ході фінансування власних суспільних послуг доводить залежність рівня фінансового забезпечення територіальних громад від результатів бюджетно-податкової політики уряду країни.

5. Результативність формування та реалізації фінансового потенціалу територіальних громад визначається ступенем залучення та ефективністю використання акумульованих можливостей для забезпечення місцевих потреб. Застосування запропонованих у роботі показників ефективності діяльності посадових осіб місцевого самоврядування підтвердило взаємозв'язок між можливостями системи управління й матеріально-фінансового забезпечення територіальних громад та доцільність уточнення сутності фінансового потенціалу з позиції системного підходу. Виявлено негативну тенденцію поступового зниження ефективності залучення ресурсних можливостей матеріально-фінансового забезпечення територіальних громад та низький і нестабільний рівень віддачі від реалізації можливостей системи управління місцевого самоврядування. Зміни бюджетно-податкового законодавства, незважаючи на поглиблення рівня централізації бюджетних ресурсів, розширили можливості територіальних громад з реалізації ними фінансового потенціалу. Проте забезпечення збільшення витрат місцевих бюджетів є результатом лише внутрішніх структурних зрушень серед джерел фінансування делегованих і власних повноважень представницьких органів.

6. Визначено, що низький рівень ефективності використання можливостей місцевого самоврядування у процесі реалізації фінансового потенціалу територіальних громад спричинено відсутністю чіткого розмежування функцій і повноважень органів місцевого самоврядування та органів державної виконавчої влади на місцевому рівні; невідповідністю між бюджетними повноваженнями і реальним обсягом фінансових ресурсів для їх фінансування; централізацією бюджетних ресурсів й незацікавленістю представницьких органів у результативності їх залучення і акумуляції; обмеженістю коштів у місцевих бюджетах на капітальні видатки; законодавчими обмеженнями органів місцевого самоврядування щодо здійснення місцевих облігаційних позик; недосконалістю системи міжбюджетних відносин; обмеженим переліком місцевих податків і зборів.

7. З метою нарощення фінансового потенціалу територіальних громад запропоновані підходи до модернізації порядку стягнення податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, та реформування механізму перерозподілу непрямих податків, що стягуються з підприємств комунальної власності, дозволять збільшити власні бюджетні надходження та забезпечать територіальні громади стабільними джерелами фінансових ресурсів. Використання можливостей фінансового ринку, які забезпечують трансформацію заощаджень населення і тимчасово вільних фінансових ресурсів економічних суб'єктів в інвестиції шляхом створення комунальних (муніципальних) банків та через випуск й розміщення облігацій місцевих позик, дозволить вирішити проблемне питання представницьких органів щодо формування довгострокових інвестиційних ресурсів для фінансування місцевої інфраструктури територіальних громад.

8. Значним потенційним резервом покращення фінансового забезпечення територіальних громад є збільшення надходжень від оподаткування високих і надвисоких доходів. Враховуючи актуальність проблеми значного майнового розшарування в Україні, обґрунтовані у роботі шляхи удосконалення порядку оподаткування доходів фізичних осіб у формі заробітної плати сприятимуть залученню до місцевих бюджетів коштів для фінансування делегованих повноважень представницьких органів. Передача частки надходжень від податку на доходи фізичних осіб до бюджету розвитку територіальних громад сприятиме підвищенню зацікавленості органів місцевого самоврядування у повнішому стягненні податку й у активізації господарської діяльності на підвідомчій території.

9. Максимізація фінансового потенціалу шляхом оптимізації наявних та потенційних ресурсних можливостей матеріально-фінансового забезпечення та можливостей системи управління місцевого самоврядування на основі економіко-математичного моделювання з використанням багатокритеріальної задачі дозволяє визначити напрями й розробити заходи формування та реалізації фінансового потенціалу територіальних громад і, у підсумку, підвищити рівень їх фінансової самодостатності.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Статті у наукових фахових та зарубіжних виданнях

1. Буцька О. Ю. Місцеві податки і збори в умовах законодавчих змін бюджетно-податкової політики України [Електронний ресурс] / О. Ю. Буцька, О. В. Тимошенко // Ефективна економіка. - 2013. - № 9. - Режим доступу до журналу: http://www.economy.nayka.com.ua (0,6 д.а.). Особистий внесок: обґрунтування напрямів нарощення фінансового потенціалу територіальних громад в частині трансформації основних елементів податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки (0,3 д.а.).

...