Управління фінансовими процесами децентралізації та формування територіальних громад

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Управління фінансовими процесами децентралізації та формування територіальних громад

Реформування міжбюджетних відносин є нагальною потребою для місцевих громад з подвійною метою: з одного боку - ефективніше формувати дохідну частини бюджету, з іншого - переходити на самозабезпечення та раціональне планування своїх видатків, що у майбутньому дозволять зробити територіальні громади економічно самодостатніми та фінансово спроможними. Саме тому у сучасних умовах децентралізації особливої актуальності набуває проблема формування ефективної системи управління фінансами територіальних громад.

Аналізу проблем управління грошовими потоками та місцевими фінансами присвячені роботи таких вітчизняних вчених, як В. Вакуленко, Н. Гринчук, Ю. Ганущак, В. Ковальов, О. Синцова та ін. Результати власних досліджень проблеми наведені в [1-12].

На сьогодні на законодавчому рівні вже створені умови для децентралізації влади та підвищення ролі і значення територіальної громади у забезпеченні ефективності функціонування територій і держави загалом. Стаття 143 Конституції України містить перелік повноважень територіальної громади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування, які здійснюються безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування. Органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності. Унаслідок прийняття змін до Податкового кодексу України та Бюджетного кодексу України суттєво розширені фінансові можливості місцевого самоврядування [2]. Але, проведені нами дослідження показали, що поряд з розширенням дохідної частини місцевих бюджетів, відбувся перерозподіл і видатків, перш за все соціального характеру. За таких умов існує необхідність пошуку ефективної моделі управління фінансовими ресурсами територіальної громади на початкових стадіях функціонування.

Основним завданням роботи є моделювання системи управління фінансовими ресурсами територіальної громади з метою створення механізму, що дозволять зробити територіальні громади економічно самодостатніми та фінансово спроможними.

У Конституції України територіальна громада визначена як первинний суб'єкт місцевого самоврядування. Відповідно до статті 140, місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» містить таке визначення: територіальна громада - жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно - територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. Стаття 143 Конституції України містить перелік повноважень територіальної громади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування, які здійснюються безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування. Це управління майном, що є в комунальній власності; затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку і контроль їх виконання; затвердження бюджетів відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контроль їх виконання; встановлення місцевих податків і зборів відповідно до закону; забезпечення проведення місцевих референдумів та реалізації їх результатів; утворення, реорганізація та ліквідація комунальних підприємств, організацій і установ, а також здійснення контролю за їх діяльністю; вирішення інших питань місцевого значення, віднесених законом до їхньої компетенції.

Органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності. Унаслідок прийняття змін до Податкового кодексу України та Бюджетного кодексу України суттєво розширені фінансові можливості місцевого самоврядування [2].

На сьогодні держава здійснює суттєву фінансову підтримку процесу децентралізації. Так, у Державному бюджеті на 2016 році із загального фонду державного бюджету місцевим бюджетам були надані субвенції на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад на суму 1 млрд. грн. Ці кошти були спрямовані на підтримку об'єднаних територіальних громад, розвиток інфраструктури та адміністративних центрів в громадах. Обсяг фінансування із загального фонду Державного бюджету Державного фонду регіонального розвитку склав 3 млрд. грн. Додатково було передбачено 1,94 млрд. грн. субвенції місцевим бюджетам на соціально-економічний розвиток окремих територій та 0,95 млрд. грн. коштів для капітальних видатків за програмою «Підтримка державних та регіональних інвестиційних проектів». Загалом, у Державному бюджеті на 2016 рік було закладено кошти для 159 об'єднаних територіальних громад. За час реформ державна підтримка регіонального розвитку та розвитку інфраструктури громад за час реформи зросла у 30 разів: з 0,5 млрд в 2014 до 14,9 млрд грн у 2017 році. На розвиток територій у 2018 році з Державного бюджету планують направити близько 37,8 млрд грн. Ця сума не включає в себе освітню та медичну субвенції, додаткові дотації, субвенції і дотації соціального захисту населення.

Заплановані такі напрями та програми, на фінансування яких у 2018 році виділятимуться кошти з державного бюджету:

1) За бюджетною програмою «Загальнодержавні заходи у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей, державної мовної політики, міжнаціональних відносин, релігії та захисту прав національних меншин» на підтримку та розвиток петриківського розпису передбачено 5 млн грн та на розвиток української пісні - 15 млн грн.

2) Субвенція на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій

- 5 млрд грн.

3) Субвенція на реалізацію заходів, спрямованих на розвиток системи охорони здоров'я у сільській місцевості - 1 млрд грн.

4) Державна підтримка будівництва (придбання) доступного житла - 100 млн грн (головний розпорядник коштів (ГРК) - Мінрегіон).

5) Підтримка регіональної політики - 449,5 млн грн (ГРК - Мінрегіон).

6) Фонд енергоефективності - 1,6 млрд грн (ГРК - Мінрегіон).

7) Будівництво футбольних полів зі штучним покриттям в регіонах України - 370 млн грн (ГРК - Мінрегіон).

8) Фінансова підтримка Державного фонду сприяння молодіжному житловому будівництву - 6,85 млн грн (ГРК - Мінрегіон).

9) Реалізація Загальнодержавної цільової програми «Питна вода України» - 200 млн грн (ГРК

- Мінрегіон).

10) Впровадження та координація заходів проекту розвитку міської інфраструктури, заходів в секторі централізованого теплопостачання України, надзвичайної кредитної програми для України, програми розвитку муніципальної інфраструктури України та заходів з відновлення сходу України - 88,9 млн грн (ГРК - Мінрегіон).

11) Реалізація надзвичайної кредитної програми для відновлення України - 50 млн грн (ГРК - Мінрегіон).

12) Реалізація Державної цільової економічної програми енергоефективності - 400 млн грн (ГРК - Державне агентство з енергоефективності та енергозбереження України).

13) Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР) - 6 млрд грн.

14) Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад - 1,9 млрд грн.

15) Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на реалізацію проектів в рамках Надзвичайної кредитної програми для відновлення України - 1,5 млрд грн.

16) Фінансова підтримка заходів в агропромисловому комплексі шляхом здешевлення кредитів - 66 млн грн (ГРК - Мінагропром)

17) Підвищення кваліфікації фахівців агропромислового комплексу - 21,5 млн грн (ГРК - Мінагропром).

18) Фінансова підтримка заходів в агропромисловому комплексі - 5 млн грн (ГРК - Мінагропром).

19) Фінансова підтримка розвитку фермерських господарств - 1 млрд грн (ГРК - Мінагропром).

20) Державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляд за ними - 300 млн грн (ГРК - Мінагропром).

21) Державна підтримка галузі тваринництва - 4 млрд грн (ГРК - Мінагропром).

22) Фінансова підтримка сільгосптоваровиробників - 945 млн грн (ГРК - Мінагропром).

23) Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на фінансове забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах - 11,5 млрд грн (Укравтодор).

24) Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на будівництво/реконструкцію палаців спорту - 150 млн грн (Мінмолодьспорт).

25) Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення заходів щодо підтримки територій, що зазнали негативного впливу внаслідок збройного конфлікту на сході України - 34 млн грн.

26) Державна підтримка заходів, спрямованих на зменшення обсягів викидів (збільшення абсорбції) парникових газів, у тому числі на утеплення приміщень закладів соціального забезпечення, розвиток міжнародного співробітництва з питань зміни клімату - 1 млрд грн.

27) Першочергове забезпечення сільських населених пунктів централізованим водопостачанням - 125 млн грн.

Але, на нашу думку, фінансова підтримка реформ адміністративно-територіального устрою України не повинна перетворитись на перерозподіл коштів Державного бюджету на користь окремих територіальних громад та їх об'єднань. Схожий механізм вже існував у державі - здійснювався перерозподіл коштів Державного бюджету на користь певних регіонів, але вин виявив свою неспроможність. Тобто кінцевою метою реформ повинно стати створення фінансово спроможних і самодостатніх територіальних громад. А держава повинна сприяти цьому, а не постійно забезпечувати процес функціонування громад.

Таким чином, створення умов стабільного розвитку територіальних громад, на нашу думку, проходить певні стадії:

1) Мінімізація збитків, досягнення беззбитковості та формування умов самодостатності у фінансовому забезпеченні.

2) Досягнення прибутковості та рентабельності.

3) Досягнення рівня фінансової стійкості, достатнього для сталого розвитку територій.

З врахуванням зазначених стадій доцільно регулювати обсяги державних видатків на розвиток територіальних громад. Найбільшу фінансову допомогу з боку держави територіальні громади потребують на перших двох стадіях. Безумовно, що перш за все території необхідно вивести з кризового стану, забезпечити, як мінімум можливість досягнення беззбитковості (перша стадія). На другій стадії роль держави набуває особливого значення, оскільки отримання прибутку та досягнення рентабельності територіальних громад не гарантує переходу територій до сталого розвитку.

На третій стадії, залишається необхідною потреба у зовнішньому фінансуванні з боку держави. Але на цьому етапі більшість територій вже повинна знаходиться на тому рівні фінансової стійкості, на якому більшу частину її прибутковості і рентабельності можливо забезпечити за рахунок внутрішньогалузевих ресурсів та можливостей. Відсутність у подальшому підвищення рівня фінансування на розвиток територіальних громад державою зумовлена тим, що основною метою процесу децентралізації та оптимізації фінансового механізму управління, на нашу думку, є не принцип максимізації прибутку, а принцип створення умов сталого розвитку за рахунок оптимального використання власних фінансових і матеріальних ресурсів.

З урахуванням зазначених особливостей, можливо запропонувати таку схему управління державним фінансуванням розвитку територіальних громад.

На перших двох стадіях доцільним є експоненційне зростання обсягів державної підтримки. На третій стадії, зникає необхідність стрімкого зростання видатків, їх можливо зафіксувати на певному достатньому для підтримки сталого розвитку рівні. Таку ситуацію найкраще можливо описати логістичною кривою.

На нашу думку для того, щоб описати динаміку зміни обсягів фінансування територіальних громад на перших двох стадіях доцільно використати математичний апарат опису динамічних систем - диференційні рівняння. Існує потреба у моделюванні динаміки та обсягів, по-перше,додаткового фінансування для досягнення беззбитковості діяльності громад; по-друге - загального обсягу необхідних фінансових ресурсів.

Приріст обсягів додаткового фінансування dN громад в деякому інтервалі часу t буде пропорційним величині обсягів фінансування - N. Цей приріст пропорційний довжині малого інтервалу. Приписуючи цю властивість функції, що розглядається як безперервна, одержуємо:

dN = sN dt, (1)

де s - постійний коефіцієнт пропорційності, що виражає відношення швидкості приросту dN обсягів фінансування до N. Назвемо його коефіцієнтом приросту обсягів фінансування.

N = N0 es(t -1о), (2)

де Т = t - t0

Це експоненціальний закон, сутність якого полягає в тому, що при зростанні часу в арифметичній прогресії, обсяги фінансування змінюються в геометричній прогресії.

Практично можливо визначити число s, що характеризує темп зміни обсягів додаткового фінансування громад. Дійсно, за час Т = t -10 обсяги фінансування збільшуються в евТ раз, що більше, дорівнює чи менше одиниці, у залежності від того, збільшується, зменшується чи залишається незмінним обсяг фінансування. При цьому вне залежить від початкового моменту часу.

Таким чином, для опису динаміки зміни обсягів додаткового фінансування для досягнення беззбитковості громад можливо запропонувати функцію (2). Динаміку зміни обсягів державного фінансування також можливо описати функцією (2).

Модель, описана формулою (2) є певною мірою ідеалізованою, оскільки ми вважали, що зовнішнє середовище незмінне. Якщо ж вважати, що це середовище повільно змінюється, то для короткого відрізку часу можливо вважати, що задача залишається незмінною. Але тоді коефіцієнт приросту повільно мінявся б зі зміною зовнішніх умов.

Таким чином, варто сформулювати гіпотезу про залежність коефіцієнтів приросту від функції N і часу t. Цю гіпотезу математично запишемо у вигляді функцій від N, відкіля одержуємо диференціальні рівняння:

Якщо ж коефіцієнти приросту залежать не тільки від миттєвої величини N1, але і від значень у попередні періоди, їх не можливо розглядати як функції від N1. У цьому випадку виникає необхідність розглядати складні інтегро-диференціальні рівняння, що дає можливість при модулюванні фінансових ресурсів територіальних громад врахувати зовнішні можливості стабілізації її фінансового стану. Ними, на нашу думку, можуть бути пошук додаткових інвестиційних ресурсів, поряд з видатками бюджету; впровадження заходів щодо зменшення ресурсо - та енергомісткості та ін.

На третій стадії більш оптимальною моделлю динаміки бюджетного фінансування буде не експоненційна, а логістична модель.

Серед основних внутрішніх резервів зниження обсягів необхідного фінансування відзначимо, в першу чергу, оптимізація системи управління власними фінансовими ресурсами, необхідність зниження собівартості товарів, робіт та послуг за рахунок зменшення ресурсо - та енергомісткості, непродуктивних втрат ресурсів і т. ін.

Окрім внутрішніх резервів необхідне зовнішнє втручання, що забезпечить можливість зменшення обсягів необхідного фінансування.

Для того, щоб описати динаміку процесу додаткового фінансування територіальних громад з урахуванням зовнішніх чинників, пропонуємо використати модель:

де q - складова, що враховує інтенсивність впливу.

Основним фактором зовнішнього впливу є неконкретизованість економічних прав територіальних громад України та невизначеність механізмів їх реалізації. Так в Україні наявні територіальні громади, що позбавлені реальної можливості управління земельними ресурсами, що є основою їхнього розвитку; не завжди територіальні громади мають можливість реалізувати свої права на комунальне майно, оскільки відсутні публічні реєстри об'єктів комунальної власності, які належать окремим громадам; для більшості поселень досі не визначені територіальні межі, не забезпечено реалізацію механізму правонаступництва на об'єкти комунальної власності та ін. У зв'язку з цим, зазначена проблема потребує додаткового дослідження.

На початку процесу реформування адміністративно-територіального устрою на принципах децентралізації було визначено, що державна підтримка розвитку територіальних громад буде тривати п'ять років. З них три - вже пройшли. Крім того, як бачимо з наведених у другому розділі даних, загальна сума підтримки дійсно щорічно зростає, але одночасно зростає і кількість територіальних громад. Виникає важливе питання - що відбудеться після 2019 року, коли буде припинена державна підтримка? На нього є одна відповідь - в межах територіальної громади повинні бути створений механізм беззбиткового її функціонування.

Показано, що унаслідок прийняття змін до Податкового кодексу України та Бюджетного кодексу України суттєво розширені фінансові можливості місцевого самоврядування. На сьогодні держава здійснює суттєву фінансову підтримку процесу децентралізації. Доведено, що фінансова підтримка реформ адміністративно-територіального устрою України не повинна перетворитись на перерозподіл коштів Державного бюджету на користь окремих територіальних громад та їх об'єднань. Тобто кінцевою метою реформ повинно стати створення фінансово спроможних і самодостатніх територіальних громад.

В роботі проведене моделювання етапів та умов забезпечення сталого розвитку територіальних громад. Доведено, що необхідно виокремити три стадії: 1) мінімізація збитків, досягнення беззбитковості та формування умов самодостатності у фінансовому забезпеченні; 2) досягнення прибутковості та рентабельності; 3) досягнення рівня фінансової стійкості, достатнього для сталого розвитку територій.

Найбільшу фінансову допомогу з боку держави територіальні громади потребують на перших двох стадіях. На третій стадії, залишається необхідною потреба у зовнішньому фінансуванні з боку держави. Але на цьому етапі більшість територій вже повинна знаходиться на тому рівні фінансової стійкості, на якому більшу частину її прибутковості і рентабельності можливо забезпечити за рахунок внутрішньогалузевих ресурсів та можливостей.

У зв'язку з цим, запропоновано на перших двох стадіях планувати експоненційне зростання обсягів державної підтримки. На третій стадії, зникає необхідність стрімкого зростання видатків, їх можливо зафіксувати на певному достатньому для підтримки сталого розвитку рівні. Таку ситуацію найкраще можливо описати логістичною кривою.

Література

1. Територіальна громада як базова ланка адміністративно-територіального устрою України: проблеми та перспективи реформування. - К.: НІСД, 2016. - 61 с.

2. Батанов О.В. Територіальна громада - первинний суб'єкт муніципальної влади в Україні: поняття та ознаки / О.В. Батанов: [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.cvk.gov.ua/visnyk/pdf/2008_2/visnik_st_13.pdf.

3. Муркович Л. Територіальна громада як суб'єкт місцевого самоврядування в Україні: теоретичні аспекти / Л. Муркович: [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.dbuapa.dp.ua/vidavnictvo/2010/2010_02% 285% 29/10mliuta.pdf.

4. Молодожен Ю.Б. Поняття і сутність територіальної громади в системі місцевого самоврядування України / Ю.Б. Молодожен // Університетські наукові записки: Часопис Хмельницького університету. - 2006. - №2. - С. 128-136.

5. Горошкова Л.А. Управління фінансовими потоками програм створення територіальних громад / Л.А. Горошкова, В.П. Волков, Г.В. Коваленко // Управління проектами та розвиток виробництва. - 2017. - №1 (61). - С. 93-100.

6. Горошкова Л.А. Створення та управління продовольчими ресурсами територіальної громади / Л.А. Горошкова, В.П. Волков, Р.О. Карбівничий // Управління проектами та розвиток виробництва. - 2017. - №1 (61). - С. 100-108.

7. Горошкова Л.А. Технологія якісного і кількісного управління територіальними громадами / Л.А. Горошкова, В.П. Волков, Г.В. Коваленко, Р.О. Карбівничий // Управління проектами та розвиток виробництва. - 2017. - №2 (62). - С. 29-41.

Размещено на Allbest.ru