Видатки державного бюджету України: сутність та особливості управління

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Забезпечення сталого економічного розвитку суспільства одне із пріоритетних завдань сьогодення. Бюджет є тим головним інструментом регулювання, використовуючи який державні органи влади вирішують важливі завдання, передбачені економічною політикою держави. Відповідно до Конституції України держава є відповідальною перед громадянами за свою діяльність, що фінансується за рахунок бюджетних коштів і реалізується через вирішення пріоритетних завдань соціально-економічного розвитку. Рівень економічного розвитку України тією чи іншою мірою залежить від обсягу надходжень бюджетних коштів і напрямів їх використання.

Видатки бюджету є ефективним засобом впливу на макроекономічні показники держави. Видатки забезпечують фінансову підтримку різних сфер національної економіки, характеризують її структуру. Від своєчасності прийняття рішень щодо розподілу та використання бюджетних коштів залежить збалансованість всієї фінансової системи України.

Однак, як переконує практика, економіка України зазнає значних втрат внаслідок обмеженості та нераціонального використання бюджетних ресурсів, недостатньо ефективної діяльності управлінських державних органів влади за результативним використанням бюджетних коштів, відсутності взаємозаліку між виділеними на фінансування бюджетних програм коштами та отриманими результатами. Недосконалість організації бюджетного процесу та відсутність критеріїв результативності використання бюджетних ресурсів призводить до невизначеності у визначенні пріоритетних напрямів їх розподілу, що впливає на соціально-економічний розвиток України.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Дослідженню теоретичних засад напрямів використання бюджетних коштів приділяли увагу такі вітчизняні науковці, як: Т. Боголіб, О. Василик, Ю. Пасічник, В. Опарін, В. Федосов та ін. Водночас є потреба в додатковому дослідженні особливостей управління видатками бюджету з метою визначення їх сутності й ролі в соціально-економічному розвитку держави.

Мета статті полягає у дослідженні сутності видатків бюджету, особливостей управління ними та розробці перспективних напрямів їх удосконалення. Відповідно до визначеної мети в роботі поставлено такі завдання: дослідити наукові підходи сутності поняття «видатки бюджету» та надати власне бачення його трактування; проаналізувати ефективність використання бюджетних коштів; запропонувати пропозиції удосконалення управління видатками бюджету.

Видатки бюджету віддзеркалюють соціальну й економічну політику держави. Через них, як і бюджет в цілому, держава бере участь у розподільчих процесах, установлюючи певні пропорції розподілу [6] бюджетних коштів, спрямовуючи їх у різних напрямах (підвищення рівня добробуту населення, розвиток основних галузей економіки й інфраструктури виробництва, реалізацію комплексних економічних програм, обслуговування державного боргу, національну оборону, державне управління та міжнародні відносини), забезпечуючи тим самим досягнення сталого соціально-економічного розвитку суспільства та підвищуючи загальний рівень добробуту населення.

Бюджетним кодексом України, а саме розділом 1 «Бюджетна система України та основи бюджетного процесу» ст. 2 п. 13 визначено, що видатки бюджету це кошти, спрямовані на здійснення програм та заходів, передбачених відповідним бюджетом [5]. Окремі автори, які нами були досліджені, погоджуються з цим нормативно-правовим підходом (В. Макогон [15]; С. Булгакова, Л. Василенко, Л. Єрмошенко [11, с. 46]; С. Лондар [14]; Л. Панкевич, М. Зварич, П. Могиляк, Б. Хомічак [17, с. 290]; Є. Галушка [9, с. 46]).

Інші подають власне трактування досліджуваного поняття. Ми вважаємо, що підхід, який наведений у Бюджетному кодексі України, є невдалим, оскільки він не відображає реальний зміст і специфічні особливості процесу використання бюджетних коштів. Тому вважаємо за необхідне дослідити інші підходи до трактування поняття «видатки бюджету» та запропонувати власне бачення його розуміння. І. Кучєров пропонує під видатками бюджету вважати грошові кошти на фінансове забезпечення завдань і функцій держави та місцевого самоврядування [13, с. 95]. Однак це визначення є не зовсім точним, оскільки не всі грошові кошти зараховуються до бюджету. Натомість А. Бабіч, Л. Павлова обґрунтовують, що видатки бюджету це процес виділення та використання фінансових ресурсів, що акумулюються у бюджетах усіх рівнів бюджетної системи, згідно з законами про бюджети на відповідний фінансовий рік [2, с. 115]. Такий підхід є занадто загальним, оскільки лише частина фінансових ресурсів зараховується до бюджету.

Своєю чергою, О. Василик, К. Павлюк пропонують під видатками бюджетів розуміти інструмент розподілу та перерозподілу централізованого грошового фонду держави та його використання за цільовим призначенням для забезпечення суспільного добробуту. Зміст і характер бюджетних витрат полягає у забезпеченні потреб діяльності держави. Призначення бюджетних видатків полягає у задоволенні найважливіших потреб суспільства у розвитку економіки та соціальної сфери, державного управління, оборони, забезпечення громадського порядку, безпеки держави тощо [7, с. 123]. Авторами уточнено, що видатки бюджету є інструментом перерозподілу, обґрунтовано їх призначення.

На думку В. Опаріна, основою сутності бюджетних видатків має бути суспільний вибір. Через це він визначає видатки бюджету як інструмент забезпечення вищого критерію справедливості у розподілі державних благ з метою досягнення граничного рівня добробуту для кожного члена суспільства [16]. Такий підхід дає можливість конкретизувати роль видатків для кожного члена суспільства.

О. Василик під видатками бюджету розуміє видатки, які безпосередньо пов'язані з інтересами широких верств населення й суттєво впливають на загальні соціальні процеси в державі й насамперед на рівень добробуту населення, освіченості, забезпеченості медичними послугами, а також послугами в галузі культури, спорту, соціальної захищеності на випадок непередбачуваних обставин [6]. Виходячи з наведеного визначення варто зауважити, що йдеться виключно про результат спрямування бюджетних коштів у соціальній сфері, що значно звужує зміст поняття «видатки бюджету».

На думку О. Орлюк, видатки бюджету це прямі цільові видатки держави, що забезпечують її безперебійне функціонування і відображають економічні відносини, що пов'язані з розподілом і перерозподілом частини національного доходу, яка концентрується в бюджеті [23]. Це визначення вважаємо більш конкретним, однак логічно його доповнити дослідженням, для чого саме здійснюється розподіл і перерозподіл частини національного доходу, яка концентрується в бюджеті.

Ю. Крохіна і М. Карасєва, досліджуючи сутність поняття «видатки бюджету», виокремлюють економічний та юридичний підходи [12]. Згідно з економічним це відносини, на основі яких відбувається процес використання централізованих коштів держави за різними напрямами. Юридичний підхід відображає відносини, які є складовою частиною фінансової діяльності держави, тому мають усі загальні особливості фінансової діяльності держави та відмінності, притаманні процесу використання державних централізованих грошових коштів. Проте такі підходи є не зовсім точними, хоча в сукупності вони доповнюють один одного. Логічніше в першому підході було б обґрунтувати, що використання централізованих коштів здійснюється саме за напрямами економічного характеру. Що стосується юридичного підходу, то тут доцільніше було б зробити акцент на тому, згідно з якими нормативно-правовими аспектами здійснюється розподіл і використання бюджетних коштів, куди і на що вони мають спрямовуватись, та яка ціль такої діяльності.

В. Федосов, В. Опарін, Л. Сафонова, характеризуючи досліджувану категорію, розуміють, що видатки бюджету це розподіл централізованого фонду фінансових ресурсів держави і їх використання за галузевим, цільовим і територіальним призначенням. Матеріальну основу видатків бюджету складають грошові кошти, які направляються державою на фінансування народного господарства, соціальної сфери і соціальних потреб населення, на державне управління, оборону й інші загальнодержавні потреби [20, c. 72]. Схожі трактування пропонують: С. Юрій, В. Стоян, О. Даневич (економічні відносини, які виникають у зв'язку з розподілом централізованого фонду грошових коштів держави і його використанням за цільовим призначенням) [25]; М. Чечетов, Н. Чечетова, А. Бережна (економічні відносини, які виникають у зв'язку з розподілом централізованих грошових фондів та їх використанням за призначенням) [24, с. 116]; М. Грідчіна (економічні відносини, що виникають у зв'язку з розподілом фонду коштів держави і його використанням за галузевим, цільовим і територіальним призначенням) [10]. економічний бюджетний державний

М. Артус, Н. Хижа пропонують під видатками бюджету розуміти видатки, які спрямовуються на задоволення найважливіших потреб суспільства у розвитку економіки і соціальної сфери та характеризують рівень забезпечення потреб діяльності держави [1]. Авторами уточнено напрями спрямування видатків бюджету, проте не виокремлено суб'єктів цього процесу. Л. Воронова визначає видатки як витрати держави, які виражають урегульовані правовими нормами економічні відносини, що складаються при розподілі та використанні централізованих і децентралізованих фондів грошових коштів і забезпечують її безперервне функціонування» [8]. Безумовно, важко сперечатись з тим, що це урегульовані правовими нормами економічні відносини, що складаються при розподілі та використанні централізованих і децентралізованих фондів грошових коштів. Проте не погоджуємося, що під видатками варто розуміти витрати держави, це різні за змістом економічні категорії.

З цього приводу наведемо думку С. Юрія та В. Федосова, які стверджують, що «видатки і витрати тільки на перший погляд характеризують однакові процеси, однак насправді між ними є суттєві відмінності» [22, с. 165]. Видатки відображають розподільчі відносини щодо використання централізованого грошового фонду держави. Вони здійснюються на стадії розподілу ВВП, характеризуються одностороннім рухом грошових коштів (Г ) і не обмінюються на відповідні еквіваленти. Суб'єкт відносин виділяє видатки (видає гроші зі свого фонду) для їх подальшого використання без одночасного отримання еквівалентної вартості товарів або послуг [22, с. 165-166].

Ю. Пасічник розглядає видатки бюджету з огляду особливостей організації бюджетної системи, наводячи їх трактування як для державного, так і для місцевих бюджетів [18, с. 443]. Такий підхід є досить справедливим, оскільки таким чином можливо охарактеризувати видатки бюджету за різними напрямами використання бюджетних коштів і їх призначенням.

Усі із запропонованих підходів більшою чи меншою мірою мають право на існування. Однак вважаємо за необхідне надати власний підхід до трактування поняття «видатки бюджету», який, на відміну від наявних, відображатиме призначення видатків бюджету, межі розподільчих відносин та очікуваний результат. Видатки бюджету це сукупність окремих елементів, які характеризують економічні відносини між державою, юридичними і фізичними особами, що виникають у результаті розподілу, перерозподілу й використання бюджетних ресурсів, сприяючи ефективному виконанню державою своїх конституційних зобов'язань, а також забезпеченню добробуту та соціально-економічному розвитку країни.

Одним із перших хто розпочав досліджувати особливості управління бюджетними видатками, був І. Розпутенко [19]. Але в його праці відсутнє трактування досліджуваного терміна. Згідно з Бюджетним кодексом України ст. 2 розд. 1 п. 49 затверджено лише трактування поняття «управління бюджетними коштами».

Проведений аналіз відомої нам наукової літератури дозволив дійти висновку, що понятійний апарат сфери управління видатками бюджету є недостатньо дослідженим. Тому пропонуємо ввести в наукову термінологію поняття «менеджмент бюджетних видатків» та надати йому легітимності шляхом доповнення частини другої ст. 2 розд. 1 Бюджетного кодексу України п. 493: менеджмент бюджетних видатків це сукупність управлінських дій уповноважених органів, які, використовуючи комплекс взаємозв'язаних функцій, методів, принципів, прийомів, контролюють розподіл і використання бюджетних коштів з метою забезпечення ефективного, результативного та прозорого управління видатками бюджету, що, своєю чергою, сприятиме сталому економічному зростанню держави, забезпеченню макроекономічної стабільності та підвищенню якості надання державних послуг. Виходячи із зауваженого вважаємо за необхідне навести алгоритм сучасного менеджменту бюджетних видатків (рис. 1).

З наведеного рис. 1 видно, що алгоритм менеджменту бюджетних видатків включає такі етапи:

I менеджмент планування та прогнозування видатків бюджету;

II менеджмент виконання бюджету за видатками (адміністрування видатків; облік та звітність про виконання видаткової частини бюджету; контроль щодо видатків на всіх стадіях бюджетного процесу;

III менеджмент складання і затвердження звіту про виконання бюджету за видатками.

Рис. 1. Алгоритм сучасного менеджменту бюджетних видатків

На кожному етапі відбувається взаємодія уповноважених законодавчих і виконавчих органів влади між собою щодо забезпечення результативного планування, прогнозування, формування та виконання видатків бюджету. Однак із наведеного алгоритму чітко видно, що досягти результативності в менеджменті бюджетних видатків надзвичайно важко, оскільки управлінські органи взаємодіють між собою, однак не створюють цілісну систему управління, яка могла б забезпечити бажаний результат. Рахункова палата України, яка від імені Верховної Ради України контролює доходи й видатки державного бюджету (ст. 98 Конституції України), сьогодні фактично обмежується аналізом управління використання бюджетних коштів та інформуванням про результати перевірок Верховної Ради України та інших органів державної влади. Тому вважаємо, що необхідно переглянути роль і значення Рахункової палати України як головного органу бюджетного менеджменту в системі державного регулювання.

У загальному обсязі неефективного управління та використання державних коштів за напрямами протягом 2014-2017 рр. переважали порушення, які виникали в науці, освіті, культурі і спорті (рис. 2).

Їх обсяг у 2014 р. складав 1719,6 млрд грн, хоча у 2017 р. значно знизився і становив лише 187,6 млрд грн. Варто також зауважити що у сфері охорони здоров'я також простежується позитивна тенденція. Обсяги неефективного управління та використання державних коштів у 2017 р. знизились на 921,6 млрд грн.

У 2004-2017 рр. Рахунковою палатою України було здійснено чималу кількість контрольних заходів і виявлено значні бюджетні правопорушення (рис. 3).

Обсяги виявлених порушень у бюджетній сфері значно зросли. Так, якщо у 2004 р. було виявлено лише 7,5 млрд грн, то у 2017 р. 23,0 млрд грн, що на 15,5 млрд грн більше. У 2010 р. обсяги виявлених порушень були найбільшими та складали 30,5 млрд грн. Що ж стосується самої частки бюджетних правопорушень у видатках Зведеного бюджету України, то варто зауважити, що вона значно знизилась з 2004 р. по 2017 р. на 5,2 %. За результатами проведеного аналізу у 2016-2017 рр. частка бюджетних правопорушень у видатках зведеного бюджету була найменша і складала лише 2,0 % та 2,2 % відповідно.

Рис. 2

За своєю економічною суттю оцінення результативності використання бюджетних коштів дає можливість виявити, наскільки дійовими та раціональними є діяльність і поведінка розпорядників коштів з точки зору бажання отримувати максимальні результати від бюджетних ресурсів. Якщо проаналізувати загальну тенденцію, яка відображає ефективність використання бюджетних коштів, то слід зазначити, що негативна тенденція триває досить довго.

Рис. 3

Аналіз динаміки виявлення Рахунковою палатою України фактів неефективного використання бюджетних коштів протягом 2004-2015 рр. показує, що якщо у 2004 р. вони становили 2,5 млрд грн, то у 2015 р. 6,2 млрд грн, тобто збільшились удвічі (рис. 4).

Протягом 2009-2010 рр. та 2013-2014 рр. обсяги неефективного використання бюджетних коштів в Україні були найбільшими. У 2013 р. цей показник становив рекордну суму за весь досліджуваний період 17,9 млрд грн. У 2015 р. обсяги неефективного використання бюджетних коштів зменшилися на 8,1 млрд грн порівняно з 2014 р. Однак таке зниження не свідчить про те, що підвищено рівень управління бюджетними коштами. Це може бути пов'язано з тим, що органи рахункової палати спрямували свою діяльність на контрольно-аналітичні заходи щодо встановлення реального стану справ у бюджетній сфері.

Рис. 4. Обсяг незаконного та неефективного використання бюджетних коштів в Україні за 2004-2015 рр., млрд. грн.

Не кращою протягом 2004-2015 рр. є ситуація з незаконного використання бюджетних коштів. Так, якщо у 2004 р. таких фактів було виявлено на суму 5 млрд грн, то у 2015 р. вони склали 6,3 млрд грн. У період 2009-2010 рр. обсяг незаконного використання бюджетних коштів був найбільшим і складав 10,1 млрд грн і 16,1 млрд грн відповідно. У 2012 р. спостерігалося різке зменшення виявлених фактів незаконного використання бюджетних коштів до 4,8 млрд грн. Проведене дослідження дає підстави зробити висновок, що питання порушень щодо неефективного та незаконного використання бюджетних коштів є важливими, оскільки це впливає на соціально-економічний розвиток держави.

Висновки та перспективи подальших досліджень. Отже, на підставі проведеного дослідження обґрунтовано, що під видатками бюджету необхідно розуміти взаємозв'язану сукупність окремих елементів, які характеризують економічні відносини між державою, юридичними і фізичними особами, що виникають у результаті розподілу, перерозподілу й використання бюджетних ресурсів, сприяючи ефективному виконанню державою своїх конституційних зобов'язань, а також забезпеченню добробуту та соціально-економічному розвитку країни. Запропоновано ввести у наукову термінологію поняття «менеджмент бюджетних видатків» і розроблено алгоритм сучасного менеджменту бюджетних видатків із виокремленням його етапів. Пропонований алгоритм дозволив встановити, що на кожному з окреслених етапів управлінські органи взаємодіють, але не створюють цілісну систему управління, яка б могла забезпечити бажаний результат.

Таким чином, підкреслимо, що сьогодні зростає усвідомлення важливості результативного державного управління в бюджетній сфері, яке одночасно охоплює не лише процеси планування і формування доходів бюджету, але й розподілу та використання бюджетних коштів. В Україні визначено, що управління бюджетними коштами здійснюється відповідними державними органами у межах чинних законів і директив. Проте, як переконує практика, дуже часто чиновники не дотримуються встановлених нормативно-правових засад в обмін на хабарі або вилучення коштів з бюджету через розтрату. А це значно підриває основи державного управління бюджетними коштами України. Тому настала нагальна потреба в розробленні механізму управління бюджетними коштами, в основу якого буде покладено принцип результативності, що і визначає значний дослідницький інтерес, вартий подальшого вивчення.

Література

1. Артус М.М., Хижа Н.М. Бюджетна система України: навч. посіб. Київ: ВЄУ, 2005. 220 с.

2. Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. М.: Финансы, ЮНИТИ, 2000. 687 с.

3. Боголіб Т.М. Механізм підвищення ефективності витрат бюджету. Економічний часопис-XXI. 2013. № 7-8 (1). С. 58-61.

4. Бюджетная система России: учебник / под ред. Г.Б. Поляка. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 1999. 550 с.

5. Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 № 2456-VI.

6. Василик О.Д., Павлюк К.В. Державні фінанси України: навч. посіб. Київ: Центр навч. літ., 2004. 544 с.

7. Василик О.Д., Павлюк К.В. Державні фінанси України: підручник. Київ: НІОС, 2002. 608 с.

8. Воронова Л.К. Правовое регулирование государственных расходов и финансирования. Финансовое право. Москва, 1995.

9. Галушка Є.О. Бюджетний менеджмент: навч.-метод. посіб. Чернівці: Книга, 2007. 280 с.

10. Грідчіна М.В. Фінанси (теоретичні основи).

11. Державні фінанси: Фінанси. Бюджетна система України: у 5 т. / за ред. С.О. Булгакова та ін. Київ: НВП «АВТ ЛТД», 2004. 400 с.

12. Карасева М.В., Крохина Ю.А. Финансовое право: учебник. М., 2001.

13. Кучеров И.И. Бюджетное право России: курс лекций. М.: АО «Центр ЮрИнфоР», 2002. 317 с.

14. Лондар С.Л. Фінанси: навч. посіб. Вінниця: Нова Книга, 2009. 384 с.

15. Макогон В. Бюджетні видатки у системі соціально-економічного розвитку країни. Зовнішня торгівля: економіка, фінанси, право. 2016. № 3. С. 114-124.

16. Опарін В.М. Фінанси (Загальна теорія): навч. посіб. Київ: КНЕУ, 2005. 240 с.

17. Панкевич Л.В., Зварич М.А., Могиляк П.Я. Бюджетний менеджмент: навч. посіб. Київ: Знання, 2006. 293 с.

18. Пасічник Ю.В. Бюджетна система України: навч. посіб. Київ: Знання, 2008. 670 с.

19. Розпутенко І. Управління державними видатками в перехідних економіках / наук. ред. В. Куценко. Київ: Основи, 1993. 223 с.

20. Федосов В., Опарін В., Сафонова Л. Бюджетний менеджмент: навч. посіб. Київ: КНЕУ, 2004. 864 с.

21. Родионова В.М. Финансы. М.: Финансы и статистика, 1995. 432 с.

22. Фінанси: підручник / за ред. С.І. Юрія, В.М. Федосова. Київ: Знання, 2008. 611 с.

23. Фінансове право. Академічний курс: підручник Київ: Юрінком Інтер, 2010. 808 с.

24. Чечетов М.В., Чечетова Н.Ф., Бережна А.Ю. Бюджетний менеджмент: навч. посіб. Херсон: Інжек, 2004. 560 с.

25. Юрій С.І., Стоян В.І., Даневич О.С. Казначейська система: підручник. Тернопіль: Карт-Бланш, 2006. 818 с.

Размещено на Allbest.ru