Вищий державний фінансовий контроль в умовах євроінтеграції України

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 336.025.12:339.92(477)

Класичного приватного університету

ВИЩИЙ ДЕРЖАВНИЙ ФІНАНСОВИЙ КОНТРОЛЬ В УМОВАХ ЄВРОІНТЕГРАЦІЇ УКРАЇНИ

Шевченко Володимир

Косова Тетяна

Постановка проблеми. Європейський вектор інтеграції України потребує реформування управління державними фінансами у сфері бюджетної політики, внутрішнього контролю та зовнішнього аудиту. Статтею 346 Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом (ЄС) передбачено, що співробітництво в галузі управління державними фінансами спрямовується на забезпечення розвитку бюджетної політики і надійних систем внутрішнього контролю та зовнішнього аудиту, що базуються на міжнародних стандартах, а також відповідають основоположним принципам підзвітності, прозорості, економності, ефективності та результативності [1]. Пріоритетами розвитку галузі зовнішнього аудиту є імплементація стандартів та методик Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю (The International Organization of Supreme Audit Institutions, INTOSAI), а також обмін найкращими практиками ЄС у галузі зовнішнього контролю та аудиту державних фінансів. Оскільки Рахункова палата є вищим органом фінансового контролю, адже здійснює зовнішній контроль, то розширення її повноважень підсилить положення парламенту та контрольно- наглядової гілки влади в Україні [2, c. 12]. Окрім цього, сам бюджетний устрій країни має бути заснований на принципах єдності, повноти, реальності, гласності і самостійності всіх бюджетів, що входять до бюджетної системи.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблемні аспекти організації державного фінансового контролю знаходяться в сфері наукових інтересів багатьох учених. Ю. Б. Слободяник акцентує увагу на тому, що під час аналізу фінансування та виконання програм секторальної бюджетної підтримки ЄС встановлено факт не повного забезпечення та своєчасного використання цих коштів [3, c. 117]. Для належного виконання своїх повноважень Рахункова палата повинна мати розгалужену організаційну структуру й відповідний штат фахівців. Поділяємо думку О. Койчевої, що відсутність у Рахункової палати України повноважень щодо застосування заходів впливу до учасників, особливо до порушників бюджетного процесу, негативно впливає на ефективність її діяльності [4, c. 278].

Зазначене питання досить полемічне, дискусійне і потребує ретельного підходу до розгляду, адже має йтися про ризики недопущення перетворення Рахункової палати на черговий фіскальний орган. У цьому аспекті повноваження повинні спрямовуватися на посилення відповідальності об'єктів перевірок за виконанням рішень Рахункової палати та усунення причин бюджетних правопорушень.

Метою статті є визначення пріоритетів розвитку галузі зовнішнього аудиту та стратегічних завдань із удосконалення організації вищого державного фінансового контролю в умовах євроінтеграції України.

Матеріали та методи. Системний підхід використано при розкритті сутності зовнішнього державного фінансового контролю, методи стандартизації - для вдосконалення регламентного забезпечення діяльності Рахункової палати України, наукового абстрагування і синтезу - при обґрунтуванні напрямів підвищення ефективності організації діяльності вищого органу державного фінансового контролю. Інформаційною базою стали праці вітчизняних науковців, офіційні документи Рахункової палати України та EUROSAI.

Результати дослідження. Інститут зовнішнього аудиту - це система зовнішнього незалежного контролю від імені суспільства за діяльністю держави з управління національними ресурсами країни, в якому проявляються такі конституційні засади діяльності держави як демократизм, відкритість влади, пріоритет прав людини у громадянському суспільстві [5, с. 159]. При цьому, органи влади мають сприяти відкритості зовнішнього контролю, оскільки висновок аудитора є ефективним механізмом легітимізації соціально-економічних рішень держави. Розвинутий зовнішній аудит - дієвий інструмент для зниження інформаційної асиметрії у відносинах громадянського суспільства і держави, що допомагає підвищувати ефективність роботи держапарату в цілому.

Закон України «Про Рахункову палату» (частина друга статті 4) встановлює, що державний зовнішній фінансовий контроль (аудит) забезпечується Рахунковою палатою шляхом здійснення фінансового аудиту, аудиту ефективності, експертизи, аналізу та інших контрольних заходів [6]. Фінансовий аудит полягає у перевірці, аналізі та оцінці правильності ведення, повноті обліку та достовірності звітності щодо надходжень і витрат бюджету, встановленні фактичного стану справ про цільове використання бюджетних коштів, дотриманні законодавства при здійсненні операцій з бюджетними коштами. Аудит ефективності є самостійною оцінною формою в системі державного фінансового контролю, що включає дослідження ефективності використання бюджетних коштів, ухвалення рішень у сфері управління державними ресурсами; виконання державних програм (функцій); використання державних фінансових ресурсів.

Рахункова палата України активно впроваджує аудит ефективності як один із найбільш перспективних і соціально значущих видів контрольної діяльності, що відображено в її внутрішніх регламентах, планах роботи та річних звітах. Відповідно до міжнародних стандартів аудит ефективності і фінансовий аудит є найважливішими формами зовнішнього державного фінансового контролю. Метою аудиту ефективності є оцінка використання бюджетних коштів з точки зору економності, продуктивності та результативності. Обов'язковою умовою його проведення є визначення критеріїв оцінки очікуваних результатів і оцінки досягнення запланованих цілей. Враховуючи багатогранність категорії «ефективність», критерії можуть носити економічний, соціальний, технічний, технологічний, управлінський характер і відбивати прямі та кінцеві соціальні результати діяльності об'єктів аудиту.

Закон України «Про Рахункову палату» у редакції 2015 р. покликаний посилити роль даного відомства, якому належить стати основним контролером за публічними фінансами, у тому числі за рахунок визначення такого напряму як надходження до державного бюджету податків, зборів, обов'язкових платежів та інших доходів, включаючи адміністрування контролюючими органами таких надходжень [7, с. 151]. Визнаючи прогресивний характер прийнятого законодавчого акта в цілому, слід указати, що він водночас обмежує можливості для попередження корупції у сфері використання публічних коштів. Аргументами на користь цієї тези є: нечітке визначення статусу Рахункової палати як вищого органу фінансового контролю (аудиту), що суперечить міжнародним стандартам; обмежена сфера охоплення контрольними заходами з боку Рахункової палати публічних фінансів; відсутність у переліку повноважень аудиту відповідності, який поряд із фінансовим аудитом і аудитом ефективності є однією з основних форм контролю; поверхневий опис процедури проведення конкурсу на посаду членів Рахункової палати, призначення та припинення їх повноважень відповідно до досвіду провідних європейських країн; невизначеність періодичності та строків проведення заходів державного зовнішнього фінансового контролю та питань незалежного підтвердження або аудиту фінансової та бюджетної звітності розпорядників бюджетних коштів. Вадами недосконалого правового статусу Рахункової палати України є: асиметрія та недостовірність інформації, яку отримують органи державного управління, відповідальні за формування та реалізацію бюджетної політики; обмеженість санкцій до об'єктів контролю за виявлені порушення та можливості вимоги їх негайного усунення. У разі виявлення на об'єкті контролю ознак кримінального або адміністративного правопорушення Рахункова палата інформує про них відповідні правоохоронні органи. Такий підхід є правильним, оскільки завданням реформи органу парламентського контролю у сфері фінансів має бути не перетворення його в черговий фіскальний орган, а посилення його незалежності з метою надання державі та суспільству достовірної оцінки ефективності витрачання публічних коштів.

Рахункова палата у своїй діяльності повинна застосовувати міжнародні стандарти для вищих органів фінансового контролю (The International Standards of Supreme Audit Institutions, ISSAI), стандарти INTOSAI, організації вищих органів фінансового контролю Європи (European Organization of Supreme Audit Institutions, EUROSAI) в частині, що не суперечить Конституції та законам України та здійснювати внутрішній аудит діяльності своїх структурних підрозділів.

Рахункова палата України активно співпрацює з INTOSAI та EUROSAI. Її делегація брала участь у XXII Конгресі INTOSAI, що відбувся 5-11 грудня 2016 р. (м. Абу-Дабі, Об'єднані Арабські Емірати). На ньому підбито підсумки діяльності міжнародної спільноти вищих органів фінансового контролю (ВОФК) за трирічний цикл, напрацьовано ідеї і плани на наступний період, обговорено такі теми: «Яким чином INTOSAI може сприяти виконанню Порядку денного ООН з питань сталого розвитку до 2030 р., включаючи належне управління та посилення боротьби з корупцією», «Професіоналізація: що може підвищити довіру до INTOSAI та зробити її більш авторитетною міжнародною організацією», «Портфель програм IDI з інституційного розвитку на 2016-2018 роки» [8]. Абревіатура IDI (INTOSAIDevelopment Initiative) означає ініціативи з розвитку INTOSAI. На Конгресі було затверджено Стратегічний план розвитку INTOSAI на 2017-2022 рр. та схвалено нові редакції низки міжнародних стандартів ISSAI щодо кодексу етики та загальних керівних принципів аудиту ефективності.

Рахункова палата впродовж багатьох років є активним членом робочої групи EUROSAI з аудиту навколишнього середовища (Working Group on Environmental Auditing, WGEA). У рамках презентації свого функціонування Рахункова палата України представила основні результати діяльності робочої групи EUROSAI з аудиту коштів, виділених на попередження і ліквідацію наслідків катастроф, яку вона очолює. До складу робочої групи на кінець 2016 р. входили 18 постійних членів (ВОФК Азербайджану, Албанії, Білорусі, Болгарії, Вірменії, Грузії, Італії, Казахстану, Латвії, Литви, Молдови, Польщі, Росії, Румунії, Сербії, Туреччини, України, Європейського суду аудиторів), а також два спостерігачі - ВОФК Естонії та Угорщини [9]. На XLIV засіданні Ради керуючих EUROSAI 13-14 червня 2016 р., м. Люксембург (Велике Герцогство Люксембург), у якому брала участь делегація Рахункової палати України, учасники заходу обговорили питання підготовки Стратегічного плану EUROSAI на 2017-2023 рр., заслухали звіт про діяльність EUROSAI у 2015 р., річні звіти цільових, робочих та спеціальних груп організації, розглянули фінансові питання, а також затвердили рішення про надання фінансових субсидій з бюджету EUROSAI тощо [9-10]. Рахунковою палатою України було ініційовано проведення міжнародного координованого аудиту у рамках робочої групи щодо попередження та ліквідації наслідків повеней, землетрусів, лісових пожеж, поводження з відходами та їх утилізації. У межах діяльності робочої групи проводиться робота з ведення бази даних аудиту природних і техногенних катастроф в Європі та бази знань сфери запобігання та ліквідації наслідків катастроф. фінансовий контроль рахунковий палата

У рамках XIV засідання EUROSAI WGEA та її Наглядового комітету 27-29 вересн. 2016 р. в м. Скоп'є (Республіка Македонія) відбувся навчальний семінар «Аудит сталого розвитку», під час якого делегація ВОФК України ознайомила членів робочої групи з досвідом участі в міжнародному координованому аудиті. Найбільш важливе значення для України мають домовленості про здійснення міжнародного координованого аудиту транскордонного біосферного резервату «Східні Карпати» за участі ВОФК Польщі, Словаччини та України. У квітні 2016 р. в м. Люблін (Республіка Польща) керівники ВОФК Білорусі, Польщі й України підписали Спільне комюніке про результати міжнародного координованого аудиту захисту від забруднення вод басейну ріки Західний Буг (аудит виконання рекомендацій), мета якого - оцінка впровадження рекомендацій ВОФК, прийнятих у 2006 р. за результатами міжнародного координованого аудиту «Захист від забруднення вод басейну річки Західний Буг». На постійній основі Рахункова палата України здійснює щорічний моніторинг виконання рекомендацій міжнародного координованого аудиту Чорнобильського фонду «Укриття». Під головуванням Рахункової палати України та за підтримки Рахункової палати Азербайджанської Республіки 6-7 квітн. 2016 р. в м. Баку (Азербайджанська Республіка) відбулося II засідання робочої групи, в якому брали участь представники чотирнадцяти вищих органів фінансового контролю. У його рамках відбувся семінар на тему «Практичне використання ВОФК міжнародних стандартів INTOSAI серії 5500-5599 «Керівні принципи щодо аудиту допомоги у зв'язку з катастрофами: ризики шахрайства і корупції, використання нових методів отримання даних», на який було запрошено міжнародних експертів з ВОФК Республіки Індонезія, Королівства Нідерланди та Турецької Республіки. Учасники семінару ознайомилися з зазначеними стандартами та їх особливостями, поділилися досвідом та проблемами розроблення методології у сфері катастроф, а також надали можливості застосування їх у практичній діяльності ВОФК [9].

Серйозним викликом процесу наближення до європейських стандартів як для Рахункової палати, так і для уряду України в тісній співпраці з Міністерством фінансів, є також питання імплементації вимог міжнародних стандартів INTOSAI GOV 9100-9199 щодо загальної основи (вимог і цілей) для систем внутрішнього контролю, в т. ч. стосовно звітування про ефективність роботи внутрішнього контролю та його оцінки, забезпечення підґрунтя для підзвітності в урядуванні, управлінні ризиками в установі, принципів незалежності внутрішнього аудитора, кооперації та координації між зовнішніми і внутрішніми аудиторами в публічному секторі [11, c. 119].

На ХІ засіданні робочої групи EUROSAI з аудиту інформаційних технологій (ІТ), що відбулося 1-4 червн. 2016 р. в м. Прага (Чеська Республіка), розглянуто функціонування та наповнення комплексу баз даних аудиту вищих органів фінансового контролю EUROSAI. На засіданні дискутували з питань підготовки аудиту та аудиторів ІТ, доступу до баз даних електронних систем об'єктів перевірки, визначення ефективних методів аналізу даних, які повинні застосовуватися при фінансовому аудиті та аудиті ефективності. Результатом засідання стало прийняття намірів щодо обговорення проекту загальної методики проведення аудиту інформаційних технологій для запровадження в європейських вищих органах фінансового контролю [9].

Під час щорічного засідання цільової групи 2 EUROSAI «Професійні стандарти» 3-4 листоп. 2016 р. в м. Бонн (ФРН) порушувалися питання співпраці з Комітетом INTOSAI з професійних стандартів та Європейською конфедерацією інститутів внутрішнього аудиту, а також підготовки до X Конгресу EUROSAI на тему «Імплементація Міжнародних стандартів вищих органів фінансового контролю (МС ВОФК), виклики та їх вирішення», проведеного в Туреччині у травні 2017 р. [9].

Учасники засідання цільової групи 3 EUROSAI «Обмін знаннями» 14-17 листоп. 2016 р. в м. Їндржихув-Градец (Чеська Республіка) підсумували роботу групи за звітний період та розглянули подальшу роботу. В рамках обміну знаннями представник Рахункової палати України презентував звіт про діяльність робочої групи EUROSAI з аудиту коштів, виділених на попередження та ліквідацію наслідків катастроф [9].

Пріоритетним напрямом діяльності Рахункової палати України є налагодження співпраці в рамках Контактного комітету ВОФК країн - членів ЄС та Європейського суду аудиторів. Його питання порушувалися в ході переговорів Рахункової палати з Вищою палатою контролю Республіки Польща 21 квітн. 2016 р. у м. Люблін (Республіка Польща), під час яких українська делегація підтвердила зацікавленість у поглибленні співпраці з Контактним комітетом разом із ВОФК Молдови та Грузії [9].

Співпраця Рахункової палати України з міжнародними організаціями, проектами і програмами технічної допомоги сприяє інституцій- ному розвитку Рахункової палати, вдосконаленню нормативно-правової бази з урахуванням світового досвіду, підвищенню кваліфікації її працівників шляхом участі у навчальних заходах. За участю Рахункової палати, Представництва ЄС в Україні та Центру адаптації державної служби до стандартів ЄС Національного агентства України з питань державної служби було розроблено та узгоджено технічне завдання проекту Twinning (Twinning Fiche) [12]. Twinning - це інструмент інституційного співробітництва Європейського Союзу між державними органами країн-членів ЄС та країн-бенефіціарів, які отримують технічну допомогу. Його було вперше використано у 1998 р. для надання допомоги країнам-кандидатам на вступ до ЄС у досягненні необхідного рівня навичок та досвіду для впровадження законодавства ЄС та забезпечення його виконання за принципом «рівний-рівному». Метою проекту Twinning є вдосконалення адміністративної спроможності органу державної влади країни-бенефіціара шляхом навчання кадрів, реорганізації структури, а також наближення національних нормативно-правових актів та стандартів якості до законодавства та стандартів країн-членів ЄС.

Два лідери проекту (один зі сторони країни-члена ЄС, другий - від країни-бенефіціара) та постійний радник проекту (ПРП) становлять його опору. ПРП має бути відряджений із країни-члена ЄС до державного органу бенефіціара на весь термін реалізації проекту та координувати його діяльність. Робочий план проекту зазвичай передбачає короткострокові місії експертів із країн-членів ЄС, різноманітні семінари, тренінги, навчальні поїздки та консультування тощо. Сутність інструмента Twinning полягає у навчанні через впровадження та обмін найкращих практик.

У контексті виконання задач євроінтеграції важливе значення має взаємодія між Рахунковою палатою та Німецьким товариством міжнародного співробітництва (Deutsche Gesellschaft fur Internationale Zusammenarbeit, GIZ). Згідно з Планом заходів із реалізації співробітництва між Рахунковою палатою України та GIZ на 2016-2017 роки у рамках проекту «Підтримка реформи управління державними фінансами» було проведено пілотний проект, за результатами якого розпочато роботу з підготовки посібника з питань фінансового аудиту та аудиту ефективності. Рахункова палата України бере активну участь у навчальних заходах, організованих під егідою IDI INTOSAI та азійської (Asian Organization of Supreme Audit Institutions, ASOSAI) організацій вищого державного фінансового контролю зі спільного аудиту за напрямом «Аудит управління при катастрофах» [12].

Висновки. У сучасних умовах пріоритетами розвитку галузі зовнішнього аудиту в Україні є: застосування міжнародних стандартів для вищих органів фінансового контролю, стандартів міжнародної організації вищих контрольних органів, організації вищих органів фінансового контролю Європи. Стратегічними завданнями є: сприяння сталому розвитку держави, боротьба з корупцією, поширення етики та загальних керівних принципів аудиту ефективності, інституціональне становлення системи вищого державного фінансового контролю.

Список використаних джерел

1. Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони : Міжнародний документ від 30.11.2015Крутевич М. М. Конституційно-правові основи діяльності Рахункової палати в Україні. Окремі аспекти. Юридична наука. 2015. № 7. С. 7-13.

2. Слободяник Ю. Б. Перспективи розвитку Рахункової палати України як вищого органу державного аудиту. Фінанси України. 2015. № 3. С. 114-126.

3. Койчева О. Взаємна відповідальність у діяльності Рахункової палати. Evropsky politicky a pravni diskurz. 2015. Vol. 2. Iss. 2. С. 275-281.

4. Шпитко М. М. Проблемні питання та напрями удосконалення державного фінансового аудиту, що здійснюється Рахунковою палатою України. Наук. вісн. Нац. ун-ту біоресурсів і природокористування України. Серія : Право. 2015. Вип. 232. С. 156-161.

5. Фукс Н. А., Уложенко В. М. Діяльність Рахункової палати України в контексті нового Закону «Про Рахункову палату». Наук. часопис НПУ ім. М. П. Драго- манова. Серія 18 : Економіка і право. 2015. Вип. 30. С. 145-154.

6. Невідомий В. І. Розвиток інституційної спроможності Рахункової палати України як незалежної державної аудиторської установи. Фінанси України. 2016. № 1. С. 116-125.

Анотація

Ключові слова: державний фінансовий контроль, міжнародні стандарти, вищі органи фінансового контролю, координовані види аудиту.

Выделены стратегические основы развития внешнего государственного финансового контроля в Украине в условиях подписания Соглашения об ассоциации с ЕС. Систематизированы международные стандарты для высших органов финансового контроля, к которым должна присоединиться Украина. Обобщено содержание решений конгрессов и рабочих групп международной и европейской организаций высших органов финансового контроля, способствующих совершенствованию организации деятельности Счетной палаты Украины. Определено содержание инициированных международных координированных видов аудита.

Ключевые слова: государственный финансовый контроль, международные стандарты, высшие органы финансового контроля, координированные виды аудита.

The European vector of integration of Ukraine requires the reform of public finance management in the area of the budgetary policy, internal control and external auditing. Article 346 of the Association Agreement between Ukraine and the European Union (EU) stipulates that cooperation in the field of public finance management is aimed at ensuring the development of budgetary policy and sound internal control and external auditing systems based on international standards, and are consistent with the fundamental principles of accountability, transparency, economy, efficiency and effectiveness.

Analysis of resent researches and publications. Problematic aspects of the organization of state financial control are in the field of scientific interests of many scientists. The main ones include incomplete provision and timely use of budget funds, the lack of powers of the Accounting Chamber of Ukraine to apply measures of influence to violators of the budget process. The analysis of funding and the implementation of the programs of sectorial budget support of the European Union has established the fact of insufficient provision and timely use of these funds.

The aim of the article is to determine the priorities for the development of the external auditing industry and the strategic tasks for improving the organization of supreme state financial control in the conditions of European integration of Ukraine.

Materials and methods. The system approach is used when disclosing the essence of the external state financial control, standardization methods - to improve the regulatory support of the Accounting Chamber of Ukraine, scientific abstraction and synthesis - in substantiating the directions of increasing the efficiency of the organization of the supreme body of state financial control.

The results of the research. The Institute of External Auditing is a system of external, independent control on behalf of society on the activities of the state on the management of national resources of the country, which manifests the following constitutional principles of state activity, such as democracy, openness of power, the priority of human rights in civil society. At the same time, the authorities should promote the openness of external control, as the auditor's conclusion is an effective mechanism for the legitimization of socio-economic decisions of the state. Besides, developed external auditing is an effective tool for reducing information asymmetry in civil society and state relations, and at the same time, it contributes to improving the efficiency of the state apparatus as a whole.

Conclusion. In modern conditions, the priorities of the development of the external auditing industry in Ukraine are: application of international standards for supreme financial control bodies, standards of the international organization of the supreme control bodies, organization of the supreme financial control bodies of Europe. The strategic tasks are: promoting sustainable development of the state, combating corruption, dissemination of ethics and general guidelines for performance auditing, institutional formation of the system of supreme state financial control.

Keywords: state financial control, international standards, supreme bodies, type of coordinated audits.

Размещено на Allbest.ru