Проблемы и перспективы совершенствования бюджетного законодательства в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

проблемы и перспективы совершенствования бюджетного законодательства в российской федерации Бочкарева Е. А., 2011

Екатерина Александровна Бочкарева, к.ю.н., доцент

Кафедра государственно-правовых дисциплин

Северо-Кавказский филиал Российской академии правосудия finansyst@mail.ru

В статье обозначены проблемы совершенствования бюджетного законодательства с позиции достижения сбалансированности бюджетной системы России. Обосновывается необходимость использования четких финансово-правовых механизмов для повышения эффективности перераспределения ресурсов государства и его территорий. Рассматриваются основные программные документы, направленные на совершенствование межбюджетных отношений.

Ключевые слова и фразы: бюджетная система; бюджетное законодательство; сбалансированность бюджетов; межбюджетные отношения; программа повышения эффективности бюджетных расходов.

бюджетный законодательство перераспределение ресурс

В конце 80-х годов прошлого века Российская Федерация вступила в период коренных преобразований, связанных с переходом от административно-командных к рыночным принципам хозяйствования. Длительный период трансформации экономики России оказался весьма болезненным и сопровождался потрясениями в социальной, экономической и финансовой сферах, что обусловило настоятельную потребность в углублении научных исследований с точки зрения познания содержания, основных закономерностей и механизмов обеспечения стабильности.

Бюджетная система занимает стратегическое положение в государственном устройстве. Она (эффективная бюджетная система) выступает важнейшей гарантией суверенитета государства, определяющей его финансовые возможности для осуществления своих внутренних и внешних функций. Бюджетная система, как форма перераспределения обобществленных денежных средств, выступает финансовой основой функционирования всех уровней государственной власти и местного самоуправления не только в Российской Федерации, но и во всех государствах мирового сообщества. Бюджетные средства являются источником финансирования деятельности государственных и муниципальных органов, реализующих свои функции по обеспечению деятельности государства на разных уровнях, без чего невозможно само существование и эффективная защита прав и свобод человека и гражданина, а также реализация основополагающих норм Конституции Российской Федерации. Изменение роли государства в регулировании экономики и социальной сферы, внедрение демократических начал в бюджетное устройство поставили в конце прошлого века перед российскими учеными вопрос об изучении, разработке и применении новых механизмов управления при формировании и исполнении бюджета страны для создания условий устойчивого функционирования ее экономики.

Подчеркнем, что стремление всех уровней власти к совершенствованию и укреплению бюджетной системы является одним из основных направлений законодательной и правоприменительной практики любого государства как основы своего существования. Это связано не только со стремлением повышения доходов через совершенствование налоговой системы, но и с усилением требований к целесообразности перераспределения и расходования бюджетных средств в рамках бюджетной системы государства.

Бюджетная система любого федеративного государства существует в условиях несбалансированности нижних уровней бюджетов. Нормальное функционирование такой системы связано с необходимостью рационального перераспределения бюджетных ресурсов с использованием четких финансово-правовых механизмов.

Одновременно бюджетная система выступает единственно законной формой аккумулирования и перераспределения публичных финансов путем принятия бюджета в установленном законодательством порядке. При этом именно в процессе бюджетных правоотношений определяется разумная необходимость обобществления денежных средств (планирование бюджетных доходов), обосновывается и решается вопрос о ведомственной, функциональной и экономической классификации бюджетных расходов на очередной финансовый год (планирование бюджетных расходов). Особую остроту при анализе многоуровневой бюджетной системы Российской Федерации представляют межбюджетные отношения всех уровней бюджетной системы России, связанные не только с финансовыми, но и иными конфликтами между Российской Федерацией и ее субъектами, а также органами местного самоуправления. Таким образом, бюджетная система России представляет собой не только унифицированную форму обобществления и перераспределения публичных финансов в рамках консолидированного бюджета Российской Федерации, но и является важнейшим гарантом реализации законных прав и свобод граждан, обеспечивая возможность получения социальных стандартов даже в кризисных регионах.

Бюджет представляет собой основной инструмент, позволяющий государству проводить социальную, экономическую, финансовую, инвестиционную, промышленную и иные виды политик, главной целью реализации которых является обеспечение устойчивого развития как страны в целом, так и конкретных регионов в частности. При этом одним из обязательных признаков этого инструмента является устойчивость бюджета и его сбалансированность. В Российской Федерации сегодня, напротив, можно наблюдать диспропорциональную бюджетную систему. Так, например, официальные данные о бюджетах российских регионов за 2010 год ярко свидетельствуют о наличии существенного дисбаланса в бюджетной обеспеченности субъектов России. В регионах с примерно равным количеством населения (1 млн. 300 тыс. человек) можно наблюдать следующее: общий объем расходов бюджета Чеченской Республики на 2010 год составил 57 миллиардов рублей [4], Брянской области - 19,6 миллиардов рублей [9]; Архангельской области - 37,2 миллиарда рублей [10], Чувашской республики - 25 миллиардов рублей [8].

Последние пятнадцать лет в России идет активный поиск новых путей модернизации межбюджетных отношений, способствующих их структурному и сущностному изменению. Сегодня сохраняется необходимость научного исследования финансово-правовых механизмов обеспечения сбалансированности как консолидированного бюджета Российской Федерации, так и бюджетов регионов. Во многом успех построения эффективных межбюджетных отношений зависит от установления на законодательном уровне экономически выгодных для всех уровней власти доходных и расходных полномочий, а также ответственности за нарушения в сфере бюджетного законодательства.

Вместе с тем в настоящее время многие нормативные акты, регулирующие правоотношения в бюджетной сфере, неэффективны ввиду их невысокого юридического качества, низкого научного потенциала самой концепции нормативного акта, рассогласованности с нормативными актами смежных отраслей российского законодательства. Право субъекта Российской Федерации выполнять самостоятельное финансовое правотворчество, установленное Конституцией Российской Федерации, усугубляет проблему соотношения и взаимного соответствия федерального и регионального финансового законодательства. При этом, противоречивые положения Бюджетного кодекса Российской Федерации и других нормативно-правовых актов в бюджетной сфере ведут к несогласованной практики их применения, и, как следствие, - к бюджетным правонарушениям и преступлениям.

Сложность регулирования бюджетных правоотношений в Российской Федерации заключается в отсутствии методов объективной оценки потребности регионов, индивидуализированности отношений федерации и ее субъектов, конфликта между регионами по вопросам объемов налоговых отчислений и получению поддержки из федерального бюджета, в отсутствии четкого разграничения расходных полномочий, финансовой несостоятельности местных бюджетов для решения местных вопросов и т.п. [5, с. 20-25]. Все эти проблемы длительное время тормозили ход проведения бюджетной реформы, мешая эффективному функционированию бюджетной системы России в целом. Их устранение стало возможным только благодаря комплексному совершенствованию законодательства Российской Федерации и практики его применения.

В этой связи интерес представляет ряд правительственных решений, оформленных в виде концепций по реформированию и развитию бюджетной системы Российской Федерации: Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах [3], Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года [7], Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах [2] и Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года [1]. Однако утверждать, что названные акты представляют собой завершенное и научно-обоснованное решение проблемы сбалансированности бюджетной системы и модернизации межбюджетных отношений, было бы излишним.

Безусловный интерес представляет Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года [6]. Она нацелена на разрешение современных системных недостатков межбюджетных правоотношений в Российской Федерации, катализированных мировым финансовым кризисом 2008-2010 гг. Темпы роста бюджетных доходов существенно сократились, в связи с чем модель ежегодного наращивания государственных расходов стала неприемлемой. Это явилось причиной разработки принципиально новой системы мер по повышению эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также по модернизации управления общественными финансами Российской Федерации.

В основу новой модели регулирования бюджетных отношений Правительство Российской Федерации положило программно-целевой принцип работы федеральных и муниципальных органов власти. Для повышения эффективности бюджетных расходов предлагается также формировать долгосрочный экономический и бюджетный прогноз. Кроме того, Правительство Российской Федерации предложило восстановить фискальные правила, а также поэтапно увеличить условно-утверждаемые расходы федерального бюджета. Еще одним вектором улучшения качества управления бюджетными средствами признано реформирование программы и принципов осуществления государственных закупок, в том числе в сторону существенного повышения доли государственных расходов в инновационном секторе экономики.

В целом, перечень предложенных Правительством Российской Федерации мер можно оценивать позитивно. Вместе с тем, указанная выше Программа - не первая попытка Правительства РФ внедрить прогрессивный подход к бюджетному планированию. Общее улучшение качества управления бюджетными средствами возможно только при комплексном подходе к решению данной проблемы, позволяющем не только охватить максимально широкий круг инструментов, но и структурировать их применение во времени. В частности, в ближайшие годы представляется необходимым акцентировать внимание на вопросах повышения доступности оказываемых государством социальных услуг, а также усиления стимулов на низовом уровне к более эффективному использованию бюджетных средств, совершенствования системы государственных закупок, оптимизации отдельных бюджетных процедур (внедрение оценки регулирующего воздействия в технологию принятия управленческих решений, имеющих бюджетные последствия). По мере формирования в стране соответствующих институциональных условий дальнейшее развитие таких достаточно сложных управленческих механизмов, как программно-целевая деятельность, может стать важным фактором рационализации бюджетных расходов и повышения эффективности бюджетного процесса в целом.

Диспропорциональная бюджетная система Российской Федерации, сложные межбюджетные отношения, системные противоречия центра и регионов, новая система предлагаемых Правительством Российской Федерации мер реформирования бюджетной системы и прочие, обусловленные названными факторами, обстоятельства, подтверждают назревшую необходимость и целесообразность научного осмысления и проведения соответствующих правовых исследований в области обеспечения сбалансированности бюджетных правоотношении, дальнейшего совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации и ее субъектов.

Список литературы

1. Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года: утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации № 1123-р от 08.08.2009 г. // Собрание законодательства Российской Федерации (СЗРФ). 2009. № 33. Ст. 4129.

2. Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах: одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации № 467-р от 03.04.2006 г. // Там же. 2006. № 15. Ст. 1640.

3. Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах: одобрена постановлением Правительства Российской Федерации № 862 от 30.07.1998 г. // Российская газета. 1998. 8 авг.

4. Официальный сайт Министерства финансов Чеченской республики [Электронный ресурс]. URL: http://www.minfinchr.ru/index.php?option=com_content&task=view&id=405&Itemid=8 (дата обращения: 26.01.2011).

5. Пешин Н. Л. Межбюджетные отношения на уровне местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 18.

6. Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации № 1101-р от 30.06.2010 г. // СЗРФ. 2010. № 28. Ст. 3720.

7. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года: утверждена постановлением Правительства Российской Федерации № 584 от 15.08.2001 г. // Российская газета. 2001. 21 авг.

8. Региональное законодательство [Электронный ресурс]. URL: http://www.regionz.ru/index.php?ds=671170 (дата обращения: 26.01.2011).

9. Сайт Администрации Брянской области [Электронный ресурс]. URL: http://www.bryanskobl.ru/economy/ budget2010 (дата обращения: 26.01.2011).

10. Сайт Правительства Архангельской области [Электронный ресурс]. URL: http://www.dvinaland.ru/finance/10098 (дата обращения: 26.01.2011).

Размещено на Allbest.ru