Міжбюджетні відносини в бюджетній системі України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міжбюджетні відносини в бюджетній системі України

Савчук Н.В.

Наведено різні точки зору науковців, які досліджують проблеми бюджетних та міжбюджетних відносин стосовно розподілу й перерозподілу фінансових ресурсів, тобто централізації та децентралізації. Підкреслено, що міжбюджетні відносини створюють необхідну економічну основу для розвитку державних фінансів і горизонтально побудовані відносини всередині бюджетної системи. Міжбюджетні відносини визнано об'єктивною необхідністю, що виявляється у взаємозв'язках елементів загальнодержавної системи. Зазначено, що залежно від устрою держави розрізняють дві організаційні форми міжбюджетних зв'язків - федеральну (бюджетний федералізм) та унітарну (бюджетний унітаризм). Доведено, що дослідження цих питань на сьогодні є актуальним і заслуговує на увагу. Автором висловлена думка про те, що в Україні сьогодні спостерігається тенденція до існування бюджетного унітаризму, яка є досить тривалою і пов'язана, головним чином, із тим, що місцеві бюджети не є повністю самостійними і залежать певним чином від державного бюджету країни.

Ключові слова: фінанси, бюджетна система, міжбюджетні відносини, міжбюджетна вертикаль.

Межбюджетные отношения в бюджетной системе Украины. Савчук Н.

Представлены различные точки зрения ученых, исследующих проблемы бюджетных и межбюджетных отношений, касающиеся распределения и перераспределения финансовых ресурсов, то есть централизации и децентрализации. Подчеркнуто, что межбюджетные отношения создают необходимую экономическую основу для развития государственных финансов и горизонтально построенные отношения внутри бюджетной системы. Межбюджетные отношения признаны объективной необходимостью, проявляющейся во взаимосвязях элементов общегосударственной системы. Указано, что в зависимости от устройства государства различают две организационные формы межбюджетных связей - федеральную (бюджетный федерализм) и унитарную (бюджетный унитаризм). Доказано, что исследование этих вопросов на сегодня является актуальным и заслуживает внимания. Автором высказано мнение о том, что в Украине сегодня наблюдается тенденция к существованию бюджетного унитаризма, которая является весьма продолжительной и связана, главным образом, с тем, что местные бюджеты не являются полностью самостоятельными и определенным образом зависят от государственного бюджета страны.

Ключевые слова: финансы, бюджетная система, межбюджетные отношения, межбюджетная вертикаль.

Interbudgetary relations in the budgetary system of Ukrain. N. Savchuk

Different points of view of scientists studying the problems of budgetary and interbudgetary relations are presented regarding the distribution and redistribution of financial resources, i. e. centralization and decentralization. Interbudgetary relations are proved to create the necessary economic basis for developing public finance and horizontal relationships within the budgetary system. Interbudgetary relations are found to be the objective necessity revealing itself in the interaction of the national system's elements. According to the structure of a state two organizational forms of interbudgetary relations can be differentiated, namely federal (fiscal federalism) and unitary (budgetary unitarianism) ones. The study of these issues is proved to be topical and deserving attention. To the author's mind, a tendency towards budgetary unitarianism is currently observed is Ukraine which is quite long-lasting and mainly related to the fact that the local governments today are not entirely independent and rely in some way on the state budget.

Keywords: finance, budgetary system, interbudgetary relations, interbudgetary vertical.

Складність проблеми існування міжбюджетних відносин полягає у відсутності єдиних і універсальних рекомендацій, якими могли б скористатися більшість країн у світі. У сучасній економічній і фінансовій літературі триває дискусія щодо переваг та недоліків, пов'язаних із перерозподілом фінансових ресурсів, їх децентралізацією та встановленням оптимальної межі останньої в бюджетній системі.

Виходячи із найважливіших функцій, які виконує бюджетна система як економічна категорія, раціональною є позиція цілого ряду авторів, серед них Ю. Радіонов, Юрій С. І., Дем'янишин В. Г., Буздуган Л. М., А. Крисоватий, які вважають, що бюджетно-податкова централізація має бути тимчасовим маневром, а не стратегічним спрямуванням розвитку міжбюджетних відносин з обов'язковим визначенням економічних критеріїв обґрунтованого рівня централізації, який забезпечує оптимальне поєднання вирівнювальної і стимуляційної функції міжбюджетних відносин.

Мета дослідження - виявити, в який саме спосіб в Україні можуть розвиватися міжбюджетні відносини і яка саме їх форма функціонує сьогодні в Україні - бюджетний федералізм чи бюджетний унітаризм.

Продовжуючи наукові дискусії щодо переваг та недоліків децентралізації і встановлення її оптимальної межі в бюджетній системі, слід зробити посилання на висновок одного з дослідників проблем міжбюджетних відносин Ю. Радіонова. Він зазначає, що не існує "чітко окресленої, ефективної моделі міжбюджетних відносин у відповідних межах децентралізації / централізації бюджетної системи...". І це правильний висновок, тому що прояв будь-якої категорії як в економіці, так і в бюджетній системі залежить від рівня економічних та інституціональних стимулів для проведення відповідної бюджетної політики. На це вказують і інші вчені, які займаються дослідженням бюджету і бюджетної системи. Не менш важливим фактором ефективності бюджетної системи є мінімізація "опортунізму" місцевих органів на базі досконалої інституційної основи розвитку міжбюджетних відносин, яка створюється з урахуванням законів і закономірностей економіки, особливостей поточного етапу розвитку, комплексу внутрішніх та зовнішніх факторів [1, с. 42].

Бюджетний унітаризм - це організація відносин між Державним бюджетом України та місцевими бюджетами, а також між окремими ланками місцевих бюджетів на засадах єдиних визначених і законодавчо закріплених державою принципів, інструментів і методів, які викорис товуються для забезпечення соціально-економічних інтересів центру, місцевих органів влади та органів самоврядування і спрямовані на досягнення єдиних стандартів громадських послуг на всій території країни. Слід відзначити, що в бюджетному унітаризмі організація міжбюджетних відносин визначається центральними органами влади відповідно до формальних інституціональних основ. Разом із тим проблема розвитку бюджетного унітаризму пов'язана з визначенням рівня допустимості централізації коштів у державному бюджеті і, відповідно, тієї межі, за якою суб'єкт держави втрачає стимул до формування своїх місцевих бюджетів за рахунок власних джерел.

У новому Бюджетному кодексі України відсутні ці дефініції. Проте, якщо говорити про ефективність використання міжбюджетних трасфертів (ст. 6, п. 32) і субвенцій (ст. 12, п. 98) як найпоширенішого інструменту переміщення фінансових ресурсів від одного рівня влади до іншого, які спрямовані на створення умов реального бюджетного унітаризму, то ці категорії є важливими для розгляду. У більшості випадків ця дефініція подається у значенні "податкові і неподаткові доходи" [2, с. 20-26]. У такому підході не враховані інші власні доходи, які отримані бюджетами безоплатних надходжень, за винятком субвенцій.

Принцип самостійності бюджету (ст. 7, п. 3) закріплює це поняття, виходячи не з економічної сутності тих чи інших видів доходів, а з розподілу повноважень на власні й делеговані, що з наукової точки зору не є дискусійним. З методологічної точки зору такий розподіл виправданий, але з економічної сутності цих доходів викликає сумнів щодо розуміння дефініції "власні доходи", оскільки реалізація делегованих повноважень забезпечується не тільки субвенціями. У бюджетній системі практикують також інші міжбюджетні трансферти, особливо на регіональному й місцевому рівнях - із бюджетів районів бюджетам поселень та з бюджетних поселень бюджетам районів на здійснення частини повноважень у вирішенні питань місцевого значення відповідно до укладених угод. Тому у складі власних доходів, які спрямовуються на реалізацію власних повноважень громадсько-правових утворень (обласних, міських, селищних тощо), залежно від суб'єкта управління відповідними доходами і міри впливу на обсяг їх надходжень, можна виділити: власні доходи, фінансову допомогу іншим бюджетом, інші безоплатні надходження.

Фінансова допомога входить до податкових надходжень. Вона виключає міжбюджетні трансферти у формі субвенції, які надаються з метою фінансового забезпечення повноважень, переданих визначеним органом певному громадсько-правовому утворенню. Тому до фінансової допомоги слід віднести міжбюджетні трансферти, які надаються громадсько-правовим утворенням з метою додаткового фінансування витратних зобов'язань, що виникають у зв'язку зі здійсненням власних повноважень, а також податкові доходи, які отримані за додатковими нормативними відрахуваннями замість дотацій на вирівнювання бюджетного забезпечення, і бюджетні кредити. У ст. 2 п. 31 Бюджетного кодексу України розкривається поняття кредитування бюджету, проте відсутнє трактування поняття "фінансова допомога", яке реально існує на практиці.

Розвиваючи і конкретизуючи принцип самостійності бюджетів Бюджетного кодексу України, виходячи з його економічного розуміння, слід уточнити назву і конкретизувати його зміст. Мова має йти не про самостійність бюджетів, а про бюджетну самостійність цих ланок бюджетної системи. Відповідно необхідно змінити і формулювання самого принципу, викладеного в ст. 7 п. 3. Бюджетного кодексу України, в якому втілена не економічна, а радше правова складова.

Реалізація принципу бюджетної самостійності всіх ланок бюджетної системи України залежить від: 1) інституціонального забезпечення постійної основи джерел доходів, які достатньою мірою забезпечують фінансування всіх витратних зобов'язань перед населенням і збалансованість відповідних бюджетів; 2) інституціональних основ можливості самостійно здійснювати бюджетний процес усіх ланок бюджетної системи на всіх його етапах, за винятком випадків, які передбачені чинним кодексом; 3) усунення із практики вилучення додаткових доходів, економії за видатками бюджетів, які отримані внаслідок ефективного їх виконання, а також перегляду на основі показників ефективності обсягу трансфертів, які заплановані на середньостроковий період. Саме таке законодавче закріплення принципу бюджетної самостійності бюджетної системи України забезпечить зростання ефективності управління бюджетами всіх рівнів, підвищить зацікавленість і відповідальність регіональних і місцевих органів влади та органів місцевого самоврядування в досягненні бюджетно-фінансової самодостатності. Реалізація його на практиці створить інституціональні та економічні основи децентралізації бюджетної системи і розвитку місцевого самоврядування. А на місцевому рівні він сприятиме реалізації переходу від принципу утримання бюджетної установи до принципу отримання конкретних результатів від використання бюджетних коштів відповідною установою, забезпечення проведення нею ефективної політики використання бюджетних коштів з метою досягнення максимальної віддачі від здійснених видатків [3].

Розвиток внутрішніх взаємозв'язків бюджетної системи має економічну складову, що вимагає будувати її на економічних принципах, які б сприяли викоріненню таких явищ, як бюджетне утриманство і бюджетний паразитизм. Переважним є метод формування "бюджету делегованих повноважень", зміст якого полягає не в розподілі доходів, які належать рівню влади, що делегує повноваження, а в прямому цільовому фінансуванні з власного бюджету відповідних витратних статей делегованого бюджету даного рівня влади. Для ліквідації бюрократичних аспектів, які породжують корупцію, і недопущення "повертально-поступального руху фінансових потоків" (спочатку за межі території даного рівня влади в порядку формування власного бюджету делегованого органу влади, а потім - знову на територію рівня влади, який розглядається для фінансування витрат бюджету делегованих повноважень) слід було б передбачити в бюджетній системі територіальні й місцеві рахунки для кожного бюджету, що делегується, на яких би збиралися ті його доходи, що підлягають зарахуванню до складу відповідного делегованого бюджету. Така доцільність виходить із економічного розуміння трансфертного перерозподілу коштів між окремими ланками бюджетної системи. Як доходи одного бюджету вони одночасно є видатками іншого, а тому з позицій "бюджету держави" як економічної категорії в цілому не є доходами [4, c.137].

Ліквідація бюджетного утриманства в цьому перерозподілі сприятиме введенню в практику поняття "обумовлене фінансування". Основний його економічний зміст - передача доходів бюджету від іншого рівня влади у власний бюджет на основі представленої і затвердженої програми досягнення бюджетно-фінансової самодостатності. У цих програмах кожен дотаційний регіональний і місцевий бюджет системи відображає час і межі обсягу ресурсів, які перерозподіляються на його користь, конкретні умови і спрямування їх використання. Останні мають безпосередньо спрямовуватись на: скорочення питомих (у розрахунку на одиницю бюджетних послуг) витрат бюджету за безперервного підвищення їх якості. Щодо таких загальних мотивів, як пожвавлення економічної активності від використання цих коштів, зростання валового місцевого продукту або навіть збільшення обсягів позитивної даної вартості, то вони можуть і повинні бути поставлені лише кінцевими, узагальнюючими, а не прямими цілями програм виходу на рубіж бюджетно-фінансової самодостатності. В іншому випадку дотації з інших бюджетів системи слугують будь-чому, але не зазначеній меті, що спостерігається на практиці міжбюджетних відносин бюджетної системи України. Необхідно виходити з того, що бюджетна система є потужним інструментом впливу на економічне зростання, разом із тим вона з лагом у часі виступає об'єктом впливу з огляду на макроекономічне становище країни, тому важливим є визначення ступеня взаємовпливу з лагами в часі бюджетної системи і соціально-економічного розвитку держави та регіонів [5, с. 3-10].

Тут важливо активізувати економічні складові міжбюджетних відносин. У випадку невиконання показників затвердженої програми досягнення бюджетно-фінансової самодостатності даного рівня влади починає отримувати частину засобів, які призначені для фінансування його власного бюджету (залежно від величини вказаного недовиконання) на умовах не дотацій або інших форм безоплатного фінансування, а за рахунок кредитування бюджету даної ланки системи, що передбачено Бюджетним кодексом України (ст. 2, п. 31). Подальше зростання кредиторської заборгованості могло б обумовити введення зовнішнього бюджетно-фінансового управління даної ланки бюджетної системи.

Викоріненню бюджетного утриманства можуть слугувати й наявні економічні мотиви в горизонтальних міжбюджетних відносинах. На основі відповідних програм необхідно передбачити, щоб бюджетні кошти горизонтального утворення, наприклад області, однієї ланки (одного району) потрапляли в місця-реципієнти (бюджет іншого району), обминаючи централізований бюджет, а також щоб, залишаючись зарахованими до центрального бюджету і потім спрямованими до бюджетної ланки отримувача, вони не втратили своєї початкової місцевої ознаки. Додатковим імпульсом економічної зацікавленості у швидкому досягненні бюджетно-фінансової достатності на території "підшефних" ланок-реципієнтів могло б слугувати положення, яке закріплювало б за ланками бюджету-донора частини засобів, які передбачалися для перерахування першим через централізований бюджет.

Застосування подібної системи горизонтальних міжбюджетних відносин створює умови для розвитку такої форми міжбюджетного співробітництва, як утворення на територіях одних ланок бюджетної системи територіально-виробничих анклавів за участю бюджетних коштів інших ланок системи, які б стали вагомим додатком до доходів власних бюджетів останньої. У цьому випадку ланка-реципієнт мала б можливість у найбільш ефективний спосіб вирішити проблеми своєї бюджетно-фінансової достатності, а ланка-донор брала б участь у вирішенні даної проблеми шляхом надання реципієнту не своїх фінансових ресурсів, а своєї території, інфраструктури, кадрового потенціалу тощо. Механізм стимулювання бюджетів донорів має доповнюватись механізмом стимулювання дотаційних бюджетів. Цей механізм достатньо обґрунтовано в науковій літературі [6, с. 86-97; 7 - 9]. Тобто якщо міжбюджетна вертикаль створює необхідні економічні основи для стійкості державних фінансів, то необхідна горизонталь у бюджетній системі здатна сформувати належні умови різкого підвищення їх ефективності, що виходить із економічної сутності бюджетної системи. Критерієм ефективності функціонування системи трансферів має бути постійне підвищення ефективності використання бюджетних коштів і бюджету-донора, й бюджету-реципієнта [10, с. 51-61]. Ефект міжрегіонального "переливання виникає в разі, коли суспільною послугою, що фінансується органами влади одного регіону, можуть скористатися громадяни, які живуть в інших регіонах" [11, с. 497-499].

Реальне реформування системи і формування сучасної активної бюджетної політики має відповідати формулі "від сильних місцевих бюджетів - до заможної держави", наголошують науковці [12, с. 3-11]. А розвиток міжбюджетного регулювання відображає процес політичного та економічного напряму подій, спрямованих на вирішення загальнодержавних завдань щодо забезпечення економічного зростання й соціального розвитку, усунення розбіжностей у рівнях розвитку певних територій і посилення фінансового забезпечення місцевого самоврядування, розв'язання національних проблем. Новий тип бюджетної системи має ліквідувати і бюджетний егоїзм (делегування вниз "мандатів", які не фінансуються), намагання вищих бюджетних рівнів вирішити свої проблеми за рахунок бюджетних коштів нижньої ланки системи.

Прикладом вирішення цієї проблеми може стати реформування бюджетних відносин у Китаї на основі принципу переходу від "м'якого" до "жорсткого" бюджетного обмеження, що вважається основним результатом завершеності етапу бюджетної реформи [13, с. 17-42].

На початку реформи в Китаї була знайдена альтернатива радянській індустріалізації, коли ресурсні обмеження "розширювалися за рахунок масових репресій", і тут регіони у проведенні економічних реформ та соціальної політики отримали "самостійність", тобто було дистанційовано безпосередніх носіїв соціальних обов'язків від повноважень і ресурсів центру [13, с. 1085-1094]. Центр свідомо обмежував власну участь в ухваленні рішень і відповідальність за їх наслідки, одночасно стимулювавши цим конкуренцію між територіальними владами. Мова йде про самостійність вибору не тільки шляхів виконання завдань, але й власної політики, сумісної з політикою центру, проте не зводиться лише до цього. Ціна цього дистанціювання - обмеження загальнонаціональної соціальної політики й активізація економічного потенціалу самоуправління. Таке розмежування політичної та управлінської децентралізації й обмеженості потенціалу і її наслідків має теоретичне підґрунтя [14, с.136-139].

Досвід унітарних держав свідчить про позитивний вплив бюджетної децентралізації на економічне зростання на душу населення. Разом із тим у країнах, які розвиваються, вона має негативний вплив на економічне зростання [15, с. 26-34]. Зарубіжний досвід демонструє тенденцію до випереджального розвитку управління і виконання бюджету на рівні регіонів і муніципалітетів порівняно із загальнонаціональним рівнем. Дослідники відзначають переваги цієї тенденції формування і використання бюджетних коштів. По-перше, "виконання" набуває чіткого змісту лише в разі реалізації конкретної бюджетної політики, яку легше охопити індикаторами на місцевому рівні, ніж на загальнонаціональному. По-друге, позитивний вплив має сама компактність об'єктів управління. Адже в процесі використання оцінок зі "зростанням ієрархії стрімко зростає кількість стимулів, які ведуть до перекручень системи" [16]. Зазначене не суперечить корисності оцінок кінцевих результатів для цілей стратегічного планування бюджетної політики на рівні держави для виконання її економічних і соціальних функцій. Але тут важливо в бюджетній системі, враховуючи стимуляційне значення постійного оперування індикаторами в офіційних документах, не допускати переорієнтації виконання бюджетної політики на покращення значень не завжди досконалих показників. Така загроза відзначається навіть найбільш активними прихильниками управління за результатами. Реальну самостійність місцеві бюджети можуть мати тільки за умови їх фінансової незалежності. А програмно-цільовий підхід до складання бюджету, який практикує Канада і більшість країн Європейського Союзу, забезпечить перехід від принципу утримання до принципу отримання конкретних результатів від використання бюджетних коштів.

міжбюджетний державний фінанси

Література

1. Юрій С. І. Антологія бюджетного механізму / С.І. Юрій, В.Г. Дем'янишин, Л. М. Буздуган. - Тернопіль : Економічна думка, 2001. - 250 с. 42.

2. Ниязметов А. К. О понятийном аппарате межбюджетных отношений / А. К. Ниязметов // Финансы. - 2010. - № 8. - С. 20-26.

3. Корнієнко Н. М. Теоретичні та практичні засади програмно-цільового методу планування бюджетних видатків / Н. М. Корнієнко // Наукові праці НДФІ. - 2012. - № 1 (58). - С. 70-78.

4. Загородній А. Г. Фінансовий словник / А. Г. Загородній, Л. Г. Вознюк, Т. С. Смовженко. - 4-те вид., випр. та доп. - К. : Т-во "Знання" ; Львів : Вид-во Львів. банк. ін-ту НБУ, 2000. - 587 с.

5. Чугунов І. Я. Інституціональна архітектоніка бюджетної системи / І. Я. Чугунов // Фінанси України. - 2008. - № 11. - С. 3-10.

6. Юшко С. В. Організація міжбюджетних відносин в Україні: стан, проблеми і перспективи / С. В. Юшко // Фінанси України. - 2009. - № 1. - С. 86-97.

7. Зайчикова В. В. Місцеві фінанси України та європейських країн : монографія / В. В. Зайчикова. - К. : НДФІ, 2007. - 299 с.

8. Луніна І. О. Державні фінанси та реформування міжбюджетних відносин : монографія / І. О. Луніна. - К. : Наукова думка, 2006. - 432 с.

9. Shah A. Budgeting and budgetary institutions [Electronic resource] / A. Shah // Public sector governance and accountability series. - Washington, 2007. - Access mode : http: // www.woridbank.org.

10. Шишко О. В. Напрями розвитку системи міжбюджетних відносин України в середньостроковій перспективі / О. В. Шишко // Фінанси України. - 2001. - № 7. - С. 51-61.

11. Чапкова С. Питання роботи органів місцевої влади / С. Чапкова // Державні фінанси: Теорія і практика перехідного періоду в Центральній Європі ; пер. з англ. - К. : Основи, 1998. - С. 497-499.

12. Огонь Ц. Г. Доходи місцевих бюджетів та напрями їх реструктуризації / Ц. Г. Огонь // Фінанси України. - 2006. - № 5. - С. 3-11.

13. Qian Y. Why is China Different from Eastern Europe? Perspectives from Organizational Theory / Y. Qian // European Economic Review. - 1999. - No. 43. - P. 1085-1094.

14. Pollit C. Public Management Reform: A Comparative Analysis / C. Pollit, G. Bouckacrt. - Oxford : Oxford University Press, 2000. - P. 136-139.

15. Пилипів В. До питання про федералізацію України : проблеми забезпечення бюджетної самодостатності регіонів / В. Пилипів // Економіка України. - 2011. - № 3. - С. 26-34.

16. Беткараев С. Б. О сущности и принципах межбюджетных отношений / С. Б. Беткараев // Финансы и кредит. - 2009. - № 24 (357). - С. 68-72.

Размещено на Allbest.ru