Правовые основы исполнения бюджета Европейского Союза

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовые основы исполнения бюджета Европейского Союза

Пазына Евгений Олегович

В данной статье анализируются правовые аспекты процесса исполнения бюджета Европейского Союза с учетом новейших источников права, принятых в этой сфере. Исследуется порядок взаимодействия участников указанной процедуры, отмечается особая роль Европейской комиссии. Рассматриваются различные способы управления наднациональными бюджетными средствами, а также инструменты обеспечения надлежащего исполнения бюджета Европейского Союза. Делаются выводы о целесообразности применения наработок Евросоюза в процессе исполнения бюджета Евразийского экономического союза.

Ключевые слова и фразы: бюджет Европейского Союза; Европейская комиссия; финансовый регламент; мониторинговые комитеты; управление наднациональными бюджетными средствами; Евразийский экономический союз.

Правовые основы данного процесса заложены в Договоре о функционировании Европейского Союза[3,Title II, Part Six], финансовом регламенте, принятом на его основании [11], и правилах применения последнего [1], а также ряде других источников европейского права.

Главная ответственность за надлежащее исполнение наднационального бюджета лежит на Европейской комиссии (далее - Комиссия).Именно она обязана на ежегодной основе отчитываться об исполнении бюджета ЕС перед Европейским парламентом и Советом ЕС. В то же время, с учетом того, что бенефициарами около 80% бюджетных средств являются государства-члены ЕС, последние обязаны сотрудничать с Комиссией в процессе исполнения бюджета ЕС. Они должны осуществлять в ходе него соответствующие контрольные и аудиторские мероприятия и нести ответственность за надлежащее выполнение расходной и пополнение доходной частей бюджета ЕС.

В целях создания законных оснований для выполнения расходной части наднационального бюджета до осуществления каких-либо операций на уровне Евросоюза принимается соответствующий базовый правовой акт, обладающий обязательной юридической силой. При этом финансовый регламент закрепляет ряд исключений из данного правила в отношении ассигнований, выделяемых на следующие цели:

- во-первых, пилотные проекты (не более 40 млн евро в год);

- во-вторых, меры подготовительного характера в сферах деятельности, регулируемых Договором о функционировании Европейского Союза и Договором, учреждающим Европейское сообщество по атомной энергии [2].Соответствующие обязательственные ассигнования могут быть включены в бюджеты ЕС до трех последующих лет, а процедура по принятию базового акта должна быть завершена до конца третьего финансового года. Размер указанных расходов не может превышать 50 млн евро в год и 100 млн евро за весь период;

- в-третьих, кратковременные подготовительные меры в сфере внешних действий и общей внешней политики и политики безопасности, в том числе, в рамках антикризисных операций, призванные обеспечить достижение поставленных целей и принятие соответствующих правовых инструментов. Данные меры утверждаются Советом ЕС по представлению Высокого представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности;

- в-четвертых, разовые действия или даже меры с неопределенным сроком действия, осуществляемые Комиссией на основании задач, вытекающих из ее полномочий на институциональном уровне в соответствии с Договором о функционировании Европейского Союза и Договором, учреждающим Европейское сообщество по атомной энергии, отличных от ее права законодательной инициативы в отношении мер, указанных выше, во втором пункте. И, кроме того, действия в рамках специальных полномочий Комиссии, возложенных на нее данными договорами, в рамках направлений, перечень которых закреплен в правилах применения финансового регламента;

- в-пятых, функционирование каждого института в рамках его административной автономии.

Европейский парламент и Совет ЕС, наделяя Комиссию полномочиями по исполнению актов, принятых ими (в том числе бюджета ЕС), обязаны предварительно создать механизм контроля со стороны государств членов ЕС за соответствующей деятельностью данного института. Для этого они создают специализированные комитеты, в состав которых входят представители государств-членов ЕС под председательством представителя Комиссии. В настоящее время функционируют мониторинговые комитеты, которые контролируют расходование средств Европейского фонда регионального развития, Европейского социального фонда, Фонда сплочения и Европейского фонда морских дел и рыболовства. Кроме того, за надлежащим порядком финансовой деятельности в рамках Европейского сельскохозяйственного фонда развития сельской местности и Европейского фонда сельскохозяйственных гарантий следят Комитет по сельскохозяйственным фондам, Комитет по прямым платежам, Комитет по развитию сельских территорий и Комитет по общей организации сельскохозяйственных рынков.

Указанные комитеты могут действовать в рамках консультативной либо проверочной процедур. Первая из них применяется в случаях, когда нет оснований для применения другой процедуры, или когда ее использование наиболее оправдано. В рамках ее применения комитет сообщает свое мнение Комиссии, которая принимает его к сведению при утверждении соответствующего исполнительного акта. Для выработки позиции комитета за нее должно проголосовать простое большинство его членов.

Проверочная процедура используется для принятия исполнительных актов общего характера, а также имеющих следующие предметы регулирования: программы, влекущие значительные бюджетные расходы; общие сельскохозяйственная и рыболовная политики; окружающая среда, безопасность и сохранность или защита здоровья и безопасности людей, животных или растений; общая торговая политика; налогообложение. В указанных ситуациях Комиссия по общему правилу может принять соответствующий исполнительный акт, только если по его проекту получено положительное заключение комитета. При этом последний принимает свое решение уже квалифицированным большинством голосов по правилам, применяемым для голосования в Совете ЕС. Тем не менее, даже в случае получения отрицательного заключения комитета, Комиссия может, используя своего представителя, председательствующего в нем, направить проект акта на рассмотрение апелляционного комитета или внести в него поправки и попросить рассмотреть его еще раз. Для данных процедур ей даются один и два месяца соответственно.

По общему правилу председатель комитета должен созвать заседание его членов не ранее чем через 14 дней после того как он передаст им полученный от Комиссии проект исполнительного акта. Конкретный срок для вынесения решения по нему устанавливается им с учетом срочности ситуации и необходимости членам комитета ознакомиться с представленным документом и выразить свою позицию по нему.

Если в назначенный срок Комиссия не получила мнения комитета, она имеет право утвердить проект соответствующего акта. Исключение составляют акты, касающиеся налогообложения, финансовых услуг, защиты здоровья или безопасности людей, животных или растений или определенных многосторонних мер безопасности; и, кроме того, ситуации, когда базовый акт содержит положение, в соответствие с которым он не может быть принят в случае отсутствия по нему мнения комитета; или простое большинство членов комитета выступают против данного проекта.

Особая процедура применяется в случае отсутствия заключения и возражения простого большинства членов комитета к актам, вводящим антидемпинговые и компенсационные меры. В отношении данных документов Комиссия должна в срок от 14 дней до месяца со дня заседания комитета проконсультироваться с государствами членами ЕС, сообщить ему о результатах и направить соответствующий проект в апелляционный комитет.

Последний имеет в распоряжении тот же срок, что и Комиссия, для принятия решения.

При отсутствии возражений апелляционного комитета любые проекты исполнительных актов Комиссии, кроме затрагивающих многосторонние меры безопасности, могут быть утверждены. Упомянутые документы нуждаются в одобрении квалифицированного большинства его членов.

В исключительных случаях, когда необходимо предотвратить серьезный спад сельскохозяйственных рынков или устранить риски для финансовых интересовЕС, исполнительные акты Комиссии могут быть приняты сразу, без согласия комитетов. Но, в то же время, она обязана проинформировать о них апелляционный комитет, и если его заключение будет отрицательным, соответствующие акты будут отменены.

Аналогичная ситуация может возникнуть, если базовый акт требует безотлагательного принятия исполнительного акта. Срок действия последнего по общему правилу не может превышать шести месяцев. При этом Комиссия обязана в четырнадцатидневный срок запросить мнение соответствующего комитета. Если последний выскажется против него в рамках применения проверочной процедуры, акт также будет отменен. Применительно к актам, вводящим антидемпинговые и компенсационные меры, Комиссия должна незамедлительно проинформировать о них государства-члены ЕС и провести необходимые консультации сними в десятидневный срок .

Европейский парламент или Совет ЕС, принявшие посредством обычной законодательной процедуры базовый акт, сохраняют контроль за его исполнением со стороны Комиссии. Они в любое время могут указать ей на превышение в проекте исполнительного акта ее исполнительных полномочий, предоставленных базовым актом. В этом случае данный проект подлежит пересмотру, о чем Комиссия обязана доложить институтам законодательной власти ЕС.

Комиссия и другие институты ЕС могут делегировать свои полномочия по исполнению соответствующих частей бюджета, руководствуясь при этом нормами финансового регламента, внутренними правилами в пределах, установленных делегированным актом. Уполномоченные финансовые агенты и лица не должны совершать действий, которые могут привести к конфликту их интересов и интересов Евросоюза.

Комиссия исполняет бюджет Европейского Союза, используя прямое управление, совместное управление с государствами-членами ЕС, косвенное управление. В первом случае Комиссия исполняет бюджет самостоятельно с помощью своих департаментов или исполнительных агентств, создаваемых ею и имеющих статус юридических лиц. Во втором соответствующие полномочия делегируются государствам-членам ЕС. В третьем задачи по исполнению бюджета возлагаются на третьи страны или органы, указанные ими; международные организации и их органы; Европейский инвестиционный банк и Европейский инвестиционный фонд; учреждения, созданные на основании Договора о функционировании Европейского Союза и Договора, учреждающего Европейское сообщество по атомной энергии, или базового акта, обладающие статусом юридического лица и финансируемые за счет наднационального бюджета; органы государственного, а также частного сектора, чья деятельность связана с оказанием общественных услуг, обладающие достаточными финансовыми гарантиями; лиц, указанных в базовом правом акте, уполномоченных на совершение определенных действий в рамках общей внешней политики и политики безопасности.

Все субъекты, участвующие в исполнении бюджета ЕС, должны соблюдать принципы добросовестного управления финансами, прозрачности и недискриминации. Они также обязаны предпринимать весь комплекс мер для защиты финансовых интересов Евросоюза. Для этого ими применяются системы эффективного внутреннего контроля, бухгалтерского учета, обеспечивающие полное, точное и своевременное предоставление соответствующей информации, независимого внешнего аудита в соответствии с международными стандартами, опубликование списков получателей средств и защита персональных данных.

В рамках применения косвенного управления при исполнении бюджета ЕС Комиссия остается ответственной перед Европейским парламентом и Советом ЕС за надлежащее расходование бюджетных средств.

Процесс исполнения бюджета ЕС основан на принципе разделения полномочий финансовых агентов: распорядителя средств, бухгалтера и управляющего счетами учета мелких сумм. Также в рамках каждого института действует внутренний аудитор, призванный проверять правильность реализованных бюджетных исполнительных систем и процедур. При этом он не может исполнять роль ни одного из прочих финансовых агентов.

В настоящее время 80% расходной части бюджета ЕС администрируется национальными и региональными органами государств-членов.

Кроме того, пополнение его доходной части на основе использования системы собственных средств ЕС ввиду отсутствия наднациональных таможенных и налоговых органов также осуществляется компетентными структурами стран Евросоюза на основе национального законодательства. Последнее, однако, должно соответствовать наднациональным нормам, принятым Европейским Союзом в данной сфере. Для обеспечения указанного положения Комиссия регулярно проверяет соответствующие акты и может предлагать государствам Евросоюза внести в них необходимые, по ее мнению, поправки, о чем впоследствии она сообщает институтам бюджетной власти ЕС. Собранные собственные средства Евросоюза должны быть своевременно предоставлены государствами-членами в распоряжение Комиссии.

Контроль за надлежащим сбором собственных средств ЕС осуществляется странами Евросоюза, Комиссией и наднациональным Совещательным комитетом по собственным средствам, состоящим из представителей государств-членов ЕС (не более 5 от каждого) под председательством представителя Комиссии. Все указанные субъекты могут проводить соответствующие проверки.

В результате проведенного анализа правовых основ исполнения бюджета ЕС можно сделать ряд выводов.

Во-первых, закрепление главенствующей роли в процессе исполнения бюджета ЕС за наднациональным институтом, не зависящим от его государств-членов, способствует выполнению принципа добросовестного управления финансами и снижает возможность злоупотреблений со стороны прочих его участников.

Во-вторых, государства-члены ЕС через комитеты, а в некоторых случаях напрямую, контролируют процесс исполнения наднационального бюджета, несмотря на предоставленные Комиссии достаточно широкие исполнительные полномочия в данной сфере.

В-третьих, сочетание прямого, совместного с государствами-членами и косвенного управления бюджетными средствами, основанного на принципах добросовестного управления финансами, прозрачности и недискриминации, повышает эффективность данного процесса.

В-четвертых, важным компонентом процесса исполнения бюджета ЕС является комплекс мер по обеспечению защиты его финансовых интересов, в состав которых входят осуществление регулярного эффективного внутреннего контроля, надлежащего бухгалтерского учета, независимого внешнего аудита, а также опубликование списков получателей бюджетных средств.

В-пятых, значительную роль при исполнении наднационального бюджета играют государства-члены ЕС, которые, действуя в тесном сотрудничестве с Комиссией, управляют подавляющим большинством средств его расходной части и являются инструментами пополнения системы собственных средств.

Приведенные наработки Европейского Союза представляется целесообразным использовать в сфере исполнения бюджета Евразийского экономического союза в процессе его дальнейшего развития.

бюджет право евразийский экономический

Список литературы

1. Council Decision of 7 June 2007 on the System of the European Communities' Own Resources (2007/436/EC, Euratom)// Official Journal L 163. 23/06/2007. P. 17-21.

2. Council Regulation (EC, Euratom) No 1150/2000 of 22 May 2000 Implementing Decision 2007/436/EC, Euratom on the System of the Communities' Own Resources(as amended on 18/12/2014) // Official Journal L 130. 31/05/2000. P. 1-12.

3. EU Budget at a Glance/ European Commission. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2015. 28 p.

4. Regulation (EU) No 182/2011 of the European Parliament and of the Council of 16 February 2011 Laying Down the Rules and General Principles Concerning Mechanisms for Control by Member States of the Commission's Exercise of Implementing Powers// Official Journal L 055. 28/02/2011. P. 13-18.

5. Regulation (EU) No 1303/2013 of the European Parliament and of the Council of 17 December 2013 Laying Down Common Provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund, the Cohesion Fund, the European Agricultural Fund for Rural Development and the European Maritime and Fisheries Fund and Laying Down General Provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund, the Cohesion Fund and the European Maritime and Fisheries Fund and Repealing Council Regulation (EC) No 1083/2006// Official JournalL 347. 20/12/2013. P. 320-469.

6. Regulation (EU) No 1306/2013 of the European Parliament and of the Council of 17 December 2013 on the Financing, Management and Monitoring of the Common Agricultural Policy and Repealing Council Regulations (EEC) No 352/78, (EC) No 165/94, (EC) No 2799/98, (EC) No 814/2000, (EC) No 1290/2005 and (EC) No 485/2008// Official Journal L 347. 20/12/2013. P. 549-607.

Размещено на Allbest.ru