2

3. Бюджетный федерализм и регулирование бюджетов

Размещено на http://www.allbest.ru/

1 3. Бюджетный федерализм и регулирование бюджетов

БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И РЕГУЛИРОВАНИЕ БЮДЖЕТОВ



1. ОСНОВЫ КОНЦЕПЦИИ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

1.1 Сущность и принципы бюджетного федерализма

Важной функцией бюджета (государственных финансов в целом) как инструмента государственного регулирования при любом государственном устройстве является выравнивание (перераспределение) доходов между группами граждан (в пользу попавших в зону объективных социальных рисков: по болезни, старости, безработице, бедности и т.д.) и между регионами страны для обеспечения сопоставимых условий жизнедеятельности в разных точках единого государства, а также территориального развития. Эта функция бюджета актуальна как для унитарных стран, так и для государств с федеративным устройством, однако методы достижения указанных целей и используемые финансовые инструменты существенно отличаются.

В настоящее время из более чем 200 стран, зарегистрированных ООН, лишь 22 имеют федеративное устройство. Однако это наиболее крупные страны, в которых проживает более половины населения мира. К ним относятся в западном полушарии - Канада, США, Мексика, Бразилия, Аргентина, в восточном - Германия, Бельгия, Швейцария. В 1991 г. к ним присоединилась Российская Федерация.

Отношения между органами власти и, соответственно, бюджетами разного уровня существуют в любом государстве с административно-территориальным делением, однако складываются они на разных основах (принципах). Государствам с унитарным устройством свойственна высокая централизация бюджетных прав и ресурсов на уровне центрального правительства при гораздо более низкой их концентрации у нижестоящих органов власти. Бюджетные системы государств с федеративным устройством исходят из противоположных принципов, главные из которых - самостоятельность и равноправие бюджетов разных уровней в рамках соблюдения баланса интересов органов власти всех уровней и населения.

С помощью понятийного аппарата бюджетного федерализма характеризуют различные аспекты децентрализации управления и финансовой самостоятельности территориальных образований. В основе их лежат общие для государств с федеративным устройством принципы (правила и порядок) бюджетно-налоговых взаимоотношений между уровнями власти и управления.

Понятие бюджетного федерализма впервые ввели американские специалисты, понимая под ним автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти, бюджетные взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах. По их мнению, модель бюджетного федерализма становится эффективной при обязательном соблюдении трех условий:

· разграничения полномочий между всеми уровнями власти по расходам;

· наделения всех уровней власти фискальными ресурсами для выполнения своих полномочий;

· сглаживания вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью бюджетных трансфертов для достижения определенных стандартов потребления общественных услуг на всей территории страны.

Концепция бюджетного федерализма содержит основополагающие идеи федерализма как территориальной формы демократии. Она должна обеспечивать реализацию прав каждой личности и территориальных общностей людей на получение определенного объема социальных услуг соответствующего их запросам качества и в отвечающих их интересам и потребностям формах.

Многообразие принципов бюджетного федерализма может быть сведено к трем ключевым принципам - единства бюджетной системы, ее сбалансированности и реальной самостоятельности бюджетов разного уровня. Последний принцип включает степень самообеспеченности, оценку способности регионов и территорий к социально-экономическому развитию.

Бюджетный федерализм - это система отношений (политико-правовых, экономических, финансовых), направленных на поиск баланса интересов Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в целях достижения устойчивого территориального развития, обеспечения доступности потребления основных общественных благ населением с помощью трех составляющих:

1) разграничения расходных полномочий и расходов по уровням власти;

2) разграничения налогов и других доходов в соответствии с распределенными расходами;

3) перераспределения финансовой помощи (межбюджетных трансфертов) для сбалансированности бюджетов.

Первое распределение расходных полномочий осуществляется исходя из стандартов, ориентированных на сопоставимый уровень потребления общественных благ населением на всей территории страны независимо от проживания, а второе - налоговый (доходный) потенциал располагается неравномерно по территории страны в силу исходных различий в обеспечении природными, трудовыми ресурсами, уровне социально-экономического развития. К тому же располагаемые ресурсы, как правило, меньше потенциально необходимых. В связи с этим возникает противоречие, выражающееся в несбалансированности расходных и доходных полномочий. В этом случае вступает в силу третье условие действия бюджетного федерализма - сглаживание дисбалансов различными способами или бюджетное регулирование.

Каждому гражданину страны по Конституции РФ и федеральным законам государством обеспечивается определенный набор социальных гарантий (или общественных благ), в сфере образования, здравоохранения, безопасности, экологической, правовой защиты и т.д. Для характеристики стоимости этих услуг существует показатель душевой бюджетной обеспеченности. Он характеризует величину расходов бюджетной системы на одного человека и показывает, какое количество общественных (бюджетных) услуг может получить гражданин.

Территории проживания граждан в России существенно отличаются по своему доходному потенциалу. В одних регионах расположены запасы «дорогих» природных ресурсов (нефти, газа, алмазов, редкоземельных металлов и т.д.), в других - только глина, песок и галька. В ряде регионов сконцентрированы успешно работающие предприятия, банковские, страховые структуры, малый и средний бизнес, устойчиво пополняющие доходы территориальных бюджетов, а в других в силу климатических особенностей, отдаленности от промышленных центров и других обстоятельств существует крайне низкий налоговый потенциал и, следовательно, невысокая душевая бюджетная обеспеченность. С помощью финансовых инструментов производится выравнивание уровней бюджетной обеспеченности территориальных бюджетов для того, чтобы предоставить любому гражданину страны независимо от места его проживания сопоставимый набор общественных (бюджетных) услуг.

1.2 Разграничение основных понятий бюджетного федерализма

Термин «бюджетный федерализм» часто пересекается с понятиями «межбюджетные отношения», «регулирование бюджетов», но между ними нельзя ставить знак равенства, поэтому в контексте рассматриваемых проблем необходимо выявление их иерархической соподчиненности.

Бюджетный федерализм определен как система отношений, которая выходит за рамки чисто бюджетных отношений и включает правовые, экономические, бюджетные, налоговые отношения между Федерацией, ее субъектами, органами местного самоуправления, основанные на их противоречивой взаимосвязи.

Бюджетное регулирование, в свою очередь, представляет комплекс механизмов управления (регулирования) бюджетной системой в целях обеспечения ее сбалансированности и является неотъемлемой составляющей бюджетной системы. Главные формы регулирования - достижение вертикальной и горизонтальной сбалансированности этой системы. Под вертикальной сбалансированностью понимается процесс устранения несоответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам и доходным потенциалам бюджетов каждого уровня по вертикали: федеральный бюджет > субфедеральные бюджеты > местные бюджеты.

В случае если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для выполнения возложенных на него функций, вышестоящий уровень власти обязан предоставить этому региональному или местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы. Таким образом, целью вертикальной сбалансированности бюджетов является обеспечение финансовой базы для реализации расходных полномочий различных уровней власти.

Однако вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетной сбалансированности. Оно сочетается с горизонтальной сбалансированностью бюджетов.

Горизонтальная сбалансированность - устранение несоответствия между бюджетными расходами и их доходным покрытием в рамках бюджетов одного уровня (по горизонтали), вызванного объективными причинами.

Горизонтальное выравнивание направлено на обеспечение стандартного, сопоставимого уровня потребления общественных услуг гражданами страны независимо от отличий в доходной обеспеченности территории проживания, ее особых инфраструктурных, климатических и других объективных факторах. Эти факторы обусловлены существенными различиями в экономическом положении тех или иных регионов, уровней затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Существенное воздействие на предоставление каждому гражданину социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы, неустойчивое экономическое развитие, процессы приватизации, сопровождавшиеся на начальных этапах массовым отказом предприятий от социальных затрат и содержания объектов социально-бытовой сферы, а также собственная позиция органов власти и управления региона по отношению к рыночным изменениям.

Горизонтальное выравнивание бюджетов еще называют межбюджетным выравниванием, или межбюджетными отношениями. Они могут быть определены как объективно обусловленная система оказания помощи региональным и местным бюджетам.

Финансовые инструменты вертикального и горизонтального выравнивания существенно различаются.

Для вертикального регулирования бюджетной системы используются налоги.

Финансовые инструменты вертикального регулирования - собственные (полностью поступающие в один уровень бюджета) и закрепленные (поступающие в несколько видов бюджета) налоги.

Примерами собственных налогов являются: НДС, акцизы на нефть и газ, которые полностью поступают в федеральный бюджет.

Для региональных бюджетов собственные налоги - это налог на имущество юридических лиц, транспортный, на игорный бизнес. Для местных бюджетов - это налог на землю и на имущество физических лиц. Примерами закрепленных или разделяемых налогов являются налог на прибыль (при ставке 24 % в федеральный бюджет идет 6,5 %, а в бюджет субъекта РФ - 17,5 %), НДФЛ - поступает в региональные бюджеты, которые «делятся» им с местными бюджетами; разделяются также налоги на малый бизнес, на добычу природных ископаемых и т.д.

Очевидно, что межбюджетные отношения не могут отождествляться со всеми отношениями бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм существенно шире, он представляет собой систему бюджетно-налоговых отношений, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном на учет интересов всех его участников.

Организация бюджетного регулирования напрямую связана с моделью государственного устройства. В унитарных странах бюджетным системам свойствен высокий уровень централизации бюджетных ресурсов и незначительный объем бюджетных прав и обязанностей местных бюджетов при высоком удельном весе финансовой помощи из центрального бюджета. В государствах с федеративным устройством бюджетное регулирование является частью отношений бюджетного федерализма, предполагающего более сбалансированное распределение полномочий и ответственности между уровнями бюджетной системы, относительную самостоятельность бюджетов, их равноправие в бюджетной системе государства, организацию межбюджетного перераспределения, т.е. финансовой помощи нижестоящим бюджетам в разных формах.

Таким образом, межбюджетные отношения являются неотъемлемой составной частью в структуре отношений бюджетного федерализма и представляют обособленный, вполне конкретный вид отношений, а бюджетный федерализм является их совокупностью.



2. ЗАРУБЕЖНЫЕ МОДЕЛИ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

2.1 Модель фискального федерализма

Мировой опыт демонстрирует отсутствие идеальной модели бюджетного федерализма. Причины этого кроются в сильнейшем влиянии политики и исторических традиций на бюджетно-налоговое устройство разных стран.

В настоящее время различают несколько моделей бюджетного федерализма - фискального, конкурентного, а также их сочетание. Наиболее распространенной является модель фискального федерализма. Она напрямую зависит от типа налоговой системы и порядка распределения налогов по уровням бюджетной системы страны. В ряде европейских стран с федеративным устройством (Германия, Швейцария, Австрия) делается ставка на совместное использование федерально-территориальных налогов. В доходах их региональных бюджетов преобладают совместные налоги, при этом около 64 % - подоходные налоги (54,7 % - с населения и 9 % - на прибыль предприятий) и около 16 % - косвенные налоги на потребление.

Можно выделить следующие страновые модели бюджетного федерализма:

1) американскую (конкурентного федерализма):

· собственные налоги («один налог - один бюджет);

· самостоятельность в расходах;

· неприятие «мандатов»;

· слабое выравнивание;

· свобода заимствований;

· возможность банкротства;

2) германскую (кооперативного федерализма):

· совместные налоги («один налог - три бюджета»);

· совместное регулирование расходов;

· «финансируемые мандаты»;

· сильное выравнивание;

· ограничение заимствований;

· помощь кризисным регионам.

В числе положительных характеристик модели фискального федерализма, используемой, например, в ФРГ, называют экономичность централизованного сбора доходов, широкие возможности централизации части средств для целей горизонтального выравнивания территориальных бюджетов и как следствие - активную политику бюджетного выравнивания.

Все налоговое законодательство Германии централизовано. Налоги распределяются между уровнями бюджетной системы фиксировано, согласно конституции страны. Налоги, закрепленные за каждым уровнем бюджетной системы, обеспечивают малую часть бюджетных доходов (табл. 3.1).

Таблица 3.1 Налоги, полностью поступающие в бюджеты одного уровня в % к общей величине налоговых поступлений

Уровень бюджетной системы	Вид налога	Величина налоговых поступлений
Федеральный бюджет	Акцизы	14
Бюджеты земель	Налоги на автотранспорт и чистое богатство	5
Местные бюджеты	Налоги на регистрацию бизнеса и на имущество, плата за коммунальные услуги	8

Главным источником доходов страны являются налоги, поступления которых распределяются между несколькими уровнями бюджетной системы. Собираются они централизованно, после чего распределяются в соответствии заданными долями (табл. 3.2).



Таблица 3.2 Вертикальное распределение расщепляемых налогов между уровнями бюджетной системы в Германии

Вид налога	Доля, %
	федеральная	земель	муниципалитетов
Подоходный налог	42,5	42,5	15,0
Налог на прибыль	50,0	50,0	0
НДС	56,0	44,0	0

Региональное распределение НДС осуществляется пропорционально численности населения. Горизонтальное распределение налога на прибыль и подоходного налога производится на основе места происхождения налоговых поступлений. Вертикальное разделение подоходного налога и налога на прибыль утверждено конституцией страны.

В компетенцию федерального правительства входят оборона, дипломатическая и внешнеэкономическая деятельность, иммиграция и эмиграция, валютное регулирование, федеральный транспорт, почта и коммуникации.

К компетенции земель относятся культура, образование, поддержание общественного порядка, здравоохранение и охрана окружающей среды, а также региональная экономическая политика.

Муниципалитеты отвечают за коммунальные услуги, здравоохранение, спорт, отдых, жилищное строительство и строительство дорог. Фактические расходы по многим из этих статей осуществляются всеми уровнями бюджетной системы за счет целевых грантов.

На федеральном уровне наиболее важными являются законодательная функция, распределение финансовых ресурсов и формулирование основных направлений политики в той или иной области. Правительства земель и муниципальных образований отвечают в основном за воплощение этой политики в жизнь.

У модели кооперативного федерализма имеются недостатки - стремление к излишней централизации налоговых функций, унитарному типу государственного управления, т.е. ограничению финансовой децентрализации и финансовой самостоятельности субфедеральных и местных органов власти. Европейские страны, использующие модель фискального федерализма, нивелируют ее недостатки с помощью четкого распределения бюджетных полномочий между всеми уровнями власти, предоставления существенной финансовой самостоятельности территориям путем долговременного определения доли в совместных налогах и закрепления согласованных пропорций в федеральном законодательстве самого высокого уровня, а также использования эффективных механизмов регулирования вертикальных и горизонтальных дисбалансов бюджетов.

Важную роль в описываемой модели играют трансферты, к которым относят разные формы межбюджетного выравнивания. Объем трансфертов в бюджетах регионов федеративных государств составлял от 4 % ВВП в Австрии, 4,3 % в Германии, 5,1 % в Швейцарии, 5,6 % в США до 8 % ВВП в Канаде и Австралии. Их доля в совокупных поступлениях территориальных бюджетов в странах ОЭСР довольно высока и составляла в начале 1990-х годов около 40 %, в том числе в англосаксонских странах - 36 %, в Скандинавских странах - 34 %, в федеративных европейских странах - 24 %, в других западноевропейских странах (Греции, Бельгии, Франции Италии, Испании, Португалии, Нидерландах) - 63,2 %.

2.2 Модель конкурентного федерализма

В США используется модель конкурентного федерализма.

Суть конкурентного федерализма в том, что его участники рассматриваются не как партнеры, а как конкурентные игроки во взаимоотношениях центра и регионов, центрального правительства и региональных правительств, региональной власти, юридических и физических лиц, действующих на территории.

Система американского федерализма характеризуется высокой степенью фискальной автономии субнациональных органов власти как в части расходования бюджетных средств, так и в сфере формирования доходной части их бюджетов.

Помимо налогов на международную торговлю, отнесенных к компетенции федерального правительства, и налогов на имущество, закрепленных за правительствами штатов и местными органами власти, доступ к остальным налоговым базам открыт для всех уровней бюджетной системы. При этом правительства штатов имеют право самостоятельно вводить любые налоги (устанавливать налоговые базы и ставки), если они не противоречат конституции (не создают препятствий для свободного перетока товаров и услуг между штатами и не являются дискриминирующими).

В компетенцию федерального правительства входят оборона, международные отношения, космические исследования, внешняя и внутренняя (межрегиональная) торговля, почтовая служба, патентование и защита авторских прав, охрана правопорядка (частично).

Все три уровня бюджетной системы участвуют в предоставлении таких общественных услуг, как жилищное строительство, образование, общественный транспорт и социальное обеспечение.

Автономия правительства штатов в части расходования средств ограничивается мандатами и условными (целевыми) грантами федерального правительства, а также решениями суда. Кроме того, конституциями штатов запрещено долговое финансирование текущих расходов.

Автономия местных органов власти ограничена штатами в высокой степени: налоги, которые могут вводиться округами, и их максимальные ставки зачастую определяются на уровне штатов.

Налоговые, или фискальные, аспекты федеративных отношений рассматриваются в рамках концепции конкурентного федерализма как отражение экономического взаимодействия между субфедеральными органами власти и налогоплательщиками. Население территории покупает общественные услуги (правоохранительные, социальные, инфраструктурные и др.), платя за них некую цену - налоги. Если цены или услуги не устраивают потребителей, они либо голосуют на выборах за другую команду власти, либо могут переехать в другой регион, в том числе перерегистрируя в нем свой бизнес, предприятие.

В модели конкурентного федерализма фирмы и население стремятся выбирать наиболее выгодные и приемлемые для себя и своего бизнеса условия жизнедеятельности в конкретном субъекте Федерации. При этом их выбор проявляется в разных формах - от смены юридического адреса, концентрации деятельности в наиболее благоприятном налоговом, инвестиционном климате до активного участия в выборных кампаниях, лоббирования или отказа в доверии той либо иной команде, идущей к власти на региональных или муниципальных выборах.

Задача концепции конкурентного федерализма заключается и в том, чтобы разработать систему правил конкуренции между органами власти по горизонтали и по вертикали в противовес традиционному подходу фискального федерализма, стремящемуся найти оптимальную, статичную систему распределения полномочий и налогообложения.

Конкурентный федерализм считает поиск оптимальной модели бессмысленным в силу нестабильности статичной модели в динамично изменяющихся условиях переходной экономики. Разработка правил конкуренции между органами власти ставит акцент на необходимости существенно более весомой самостоятельности субфедеральных и муниципальных органов власти и управления, возможности их «конкурентоспособной» экономической и политической инициативы. Поскольку исторически, экономически и т.д. каждой территории присущи свои стартовые условия, конкурентный федерализм исходит из наличия многообразия конкурентных моделей или правил в регионах. Одни модели могут основываться на разрешении конфликтов и поиске компромиссов, другие - на использовании в реальности разрушительных конкурентных стратегий на местном уровне. Вмешательство центральных властей может быть как конструктивным, так и деструктивным, однако однобокое усиление центральной власти, по мнению идеологов конкурентного федерализма, может способствовать углублению конфликта внутри системы федеративных отношений.

2.3 Канадская модель бюджетного федерализма

Интересен опыт Канады, прошедшей исторический путь от фактически унитарного государства с сильными иерархическими структурами власти к федеративному с существенной независимостью двух составляющих государственной власти - федерального и провинциальных правительств.

В Канаде используется модель, сочетающая элементы двух предыдущих. В ней бюджетный федерализм понимается не только как фискальный, он акцентирует ориентиры бюджетной политики на территориальное развитие, самообеспечение территорий, их экономическую самодостаточность.

В основе канадской модели - налоговая система, характеризующаяся наличием параллельных и независимых друг от друга систем сбора налогов, одновременное использование двумя составляющими власти одной налоговой базы при конституционном разграничении предметов ведения и налоговых полномочий. Канадские специалисты считают, что четко фиксировать расходные полномочия в конституции не так уж важно, поскольку конституции крайне сложно поддаются изменениям.

В данной модели делается ставка на переговорный процесс, добровольные соглашения на принципах взаимной выгоды. Основа соглашений - обоюдный интерес в реализации конкретных задач, программ. Любая сторона может выйти из соглашения, если оно перестает отвечать, например, интересам провинции. Федеральное правительство согласно конституции обладает правом вето по любым вопросам, однако использовалось оно за всю историю только один раз - в 1943 г. В Канаде даже существует собственная формула консенсуса (законодательного механизма на принципах демократического централизма) - федеральное правительство плюс две трети провинций, представляющие 50 % населения страны.

Канадский опыт доказывает, что региональные правительства быстрее реагируют на стимулы, чем на директивы. Делается ставка на экономические стимулы (превалирует программно-целевой подход в реализации бюджетных ориентиров), а не на административные инструменты (налоги). Ориентация на поиск побудительных мотивов для привлечения провинций к решению общенациональных задач позволила переосмыслить роль федерального правительства. Вместо обеспечения всего набора общественных услуг населению (эта тактическая, по сути, задача переложена на правительства провинций) федеральное правительство занимается стратегией национального развития - задает цели, создает стимулы для их достижения и отслеживает результаты.



3. ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОГО БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

3.1 Специфика Российской модели

Специфика российской модели бюджетного федерализма определяется рядом обстоятельств. Во-первых, это огромная исходная дифференциация регионов по основным политико-административным, экономическим и социальным характеристикам и, во-вторых, - ярко выраженная ориентация на фискальную модель бюджетного федерализма.

К числу особенностей социально-экономического характера модели российского бюджетно-налогового федерализма относятся:

1) наличие нескольких групп экономических регионов, весьма отличающихся по уровню экономической самостоятельности (развитые, развитые выше среднего, средние, ниже среднего, слаборазвитые);

2) существенные различия субъектов РФ по ключевым социально-демографическим характеристикам - численности и плотности населения, средней продолжительности жизни, природно-климатическим условиям, национальным и историческим особенностям.

Таким образом, в настоящее время в Российскую Федерацию входят 85 регионов - субъектов Федерации. Сегодня примерно 20 субъектов Федерации самодостаточны, однако большинство (свыше 60 субъектов) - дотационны. Из-за неравномерного размещения по территории страны производственного и ресурсного потенциала различия в бюджетной обеспеченности регионов России достигают 30 раз, а после межбюджетного выравнивания сокращаются до 3 - 3,5 раза (табл. 3.3). Одной из важнейших задач федеральных органов власти является выравнивание финансовых возможностей регионов и муниципалитетов, прежде всего в сферах инфраструктуры, политики занятости, доходов, социального развития. Для этого дотационные субъекты Федерации получают финансовую помощь из федерального бюджета.

Таблица 3.3 Уровень бюджетной обеспеченности субъектов РФ к среднему по стране, %

Уровень обеспеченности	Год
	2005	2006
	до выравнивания	после выравнивания	до выравнивания	после выравнивания
Критически низкий (менее 64 %)	34,2	--	30,0	--
Низкий (от 64 до 70 %)	4,3	30,1	7,9	27,2
Ниже среднего (от 70 до 75 %)	7,3	8,4	10,8	7,7
Средний (от 75 до 100 %)	19,0	26,2	13,3	27,0
Выше среднего (от 100 до 150 %)	23,9	23,9	24,7	24,7
Высокий (более 150 %)	11,4	11,4	13,4	13,4

3.2 Этапы развития Российского бюджетного федерализма

Российский бюджетный федерализм прошел несколько этапов развития.

Первый этап - 1991 - 1993 гг., этап стихийной децентрализации, разрушения бюджетной системы, адаптированной к условиям унитарного государства. Была создана налоговая система на принципах регулирующих налогов. Произошло частичное перераспределение доходов и расходов в пользу субфедеральных бюджетов и увеличение доли межбюджетных финансовых потоков. В эти годы объемы средств межбюджетного выравнивания определялись не на единой для всех основе, а путем индивидуальных переговоров регионов и центра.

Бюджетное регулирование играло дестимулирующую роль - увеличение доходов на территории приводило к сопоставимому сокращению финансовой помощи либо отчислений от регулирующих налогов, нормативы которых пересматривались ежегодно.

Важными вехами этого этапа стали подписание Федеративного договора (1992 г.) и принятие Конституции Российской Федерации (1993 г.). Конституционное разграничение полномочий и ответственности Федерации и ее субъектов осуществляется через выделение в самом общем виде предметов ведения - Российской Федерации и совместного ведения РФ и субъектов РФ. Вместе с тем такой подход не позволял дать четкой однозначной трактовки ряда положений, касающихся в первую очередь формирования экономической базы для реализации полномочий, приводил к возникновению конфликтных ситуаций между уровнями бюджетной системы.

Следующий этап приходится на 1994 - 1998 гг. Появилась новая правовая база налогообложения. Расширились права регионов и местных органов власти в формировании собственной доходной базы (они получили возможность введения новых региональных и местных налогов, а также право дифференцировать региональную ставку налога на прибыль), нормативы отчислений от федеральных регулирующих налогов стали стабильнее. Был создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), распределение которого впервые стало осуществляться по единым формализованным правилам (по формулам, на основе объективных данных).

Однако практика передачи полномочий, не подкрепленных финансовыми ресурсами, продолжалась. В регионах это привело к возникновению огромного числа мелких налогов и поборов, ряд которых разрывали экономическое пространство, тормозили территориальное развитие. К таким налогам относятся налоги на провоз товаров по территории соседнего субъекта, на прогон газа, нефти по сопредельным территориям, налог на соль и т.д.

Методика расчета финансовой помощи из ФФПР имела целый ряд недостатков (исходила не из соотношения налогового потенциала и нормативных потребностей, а из фактически собранных доходов и фактических расходных потребностей региона), сам трансфертный фонд в условиях кризиса был незначительным. К существенным недостаткам следует также отнести утерю Федерацией рычагов воздействия на межбюджетное регулирование внутри субъектов РФ, которые часто строились на субъективных принципах.

Важной вехой бюджетных реформ последнего десятилетия XX в. является принятие Концепции развития межбюджетных отношений в 1999 - 2001 гг., а также Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 г. Они стали среднесрочными программами развития взаимоотношений уровней бюджетной системы, направленными на повышение эффективности деятельности региональных бюджетных систем, оздоровление территориальных финансов, снижение их дотационности, сокращение встречных финансовых потоков. Но самое главное - в них ставилась задача создания в территориях стимулов к наращиванию налогового потенциала, проведения ответственной бюджетной политики (мобилизации бюджетных доходов, повышения эффективности расходов и обеспечения сбалансированности бюджетов на основе всех трех составляющих бюджетного федерализма) - распределения расходных полномочий и расходов, налогов и доходов между уровнями бюджетной системы, создания формализованных каналов предоставления финансовой помощи. бюджетный федерализм налог экономический

Финансовыми инструментами реализации целей бюджетной политики стали:

· реформируемый Фонд финансовой поддержки регионов;

· объективная методика распределения трансфертов (отказ при оценке бюджетной обеспеченности от использования данных по фактическим расходам и доходам территорий);

· Фонд регионального развития для поддержки инвестиций в общественную инфраструктуру;

· Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов и Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов для поддержки территориальных бюджетных реформ на конкурсной основе.

Вместе с тем отсутствие четкого разделения расходных полномочий по уровням бюджетной системы, федеральных минимальных социальных стандартов и финансовых нормативов по всем видам услуг общественного сектора, а также единой методологии распределения финансовой помощи внутри субъектов РФ настоятельно требовали более решительных действий по реформированию бюджетных отношений.

Основными направлениями бюджетных реформ являются:

1) упорядочение бюджетного устройства;

2) закрепление разграничения расходных полномочий между всеми уровнями бюджетной системы;

3) закрепление разграничения налоговых полномочий и доходных источников;

4) создание прозрачной и эффективной системы финансовой помощи;

5) совершенствование управления общественными финансами регионов и муниципалитетов

По каждому из пяти направлений бюджетных реформ были определены конкретные механизмы и инструменты реализации.

3.3 Межбюджетные отношения

Бюджетная политика в сфере межбюджетных отношений в 2016 - 2018 годах будет сосредоточена на решении следующих задач:

· обеспечение сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

· сохранение высокой роли выравнивающей составляющей межбюджетных трансфертов;

· повышение эффективности предоставления целевых межбюджетных трансфертов;

· продолжение консолидации межбюджетных субсидий, предоставляемых из федерального бюджета в рамках государственных программ, а также их распределение приложениями к федеральному бюджету.

Прогнозируемые основные параметры консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (таблица 3.1.).

Таблица 3.1. Прогноз основных параметров консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2015 - 2017 годах

показатель	2015 год	2016 год	Темпы роста, %	2017 год	Темпы роста, %	2018 год	Темпы роста, %
1	2	3	4	5	6	7	8
доходы, всего	9 133,7	9 783,5	107,1	10 669,3	109,1	11 359,4	106,5
в том числе:
налоговые и неналоговые доходы	7 686,3	8 428,3	109,7	9 142,2	108,5	9 984,4	109,2
межбюджетные трансферты	1 447,4	1 355,2	93,6	1 527,1	112,7	1 374,9	90,0
расходы, всего	9 804,8	10 425,1	106,3	11 217,7	107,6	11 733,8	104,6
дефицит	-671,1	-641,6	95,6	-548,4	85,5	-374,4	68,3

В 2016 - 2018 годах прогнозируется снижение темпа роста доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации с 107,1% в 2016 году по сравнению с 2015 годом до 106,5% в 2018 году по сравнению с 2017 годом и снижение ежегодного роста бюджетных расходов с 106,3% в 2016 году по сравнению с 2015 годом до 104,6% в 2018 году по сравнению с 2017 годом.

Прирост налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2016 - 2018 годах составит в среднем 9% в год.

Доля межбюджетных трансфертов в доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составит в 2016 году 13,9% (или 1 355,2 млрд. рублей, со снижением к уровню 2015 года на 92,2 млрд. рублей), в 2017 году - 14,3% (или 1 527,1 млрд. рублей, с увеличением к уровню 2016 года на 171,9 млрд. рублей), в 2018 году - 12,1% (или 1 374,9 млрд. рублей, со снижением к уровню 2016 года на 152,2 млрд. рублей).

Оценка объема расходных обязательств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации производилась с учетом исполнения за 2014 год, оценки исполнения в 2015 году, уточненного прогноза макроэкономических показателей социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 - 2018 годы и следующих факторов:

· повышения оплаты труда отдельным категориям работников бюджетной сферы в соответствии с указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597, от 1 июня 2012 г. № 761 и от 28 декабря 2012 г. № 1688 и принятыми региональными планами мероприятий («дорожными картами») по развитию отраслей социальной сферы с учетом корректировки на уточненный статистический показатель, учитывающий оплату труда наемных работников в организациях, у индивидуальных предпринимателей и физических лиц;

· завершения в 2017 году в субъектах Российской Федерации мероприятий по ликвидации аварийного жилья, признанного таковым по состоянию на 1 января 2012 года;

· ежегодной индексации социально значимых расходов;

· сохранения в 2016 году взносов на ОМС неработающего населения и прочих расходов на уровне 2015 года;

· индексации размера тарифа страхового взноса на ОМС неработающего населения в 2017 и 2018 годах исходя из уровня инфляции;

· снижения в 2018 году по сравнению с уровнем 2017 года предоставления целевых межбюджетных трансфертов, в том числе субсидий на финансирование дорожной деятельности и иных межбюджетных трансфертов на реализацию мероприятий региональных программ в сфере дорожного хозяйства.

В 2016 году прогнозируется дефицит консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в объеме 641,6 млрд. рублей со снижением к 2018 году до уровня 374,4 млрд. рублей.

Источниками финансирования дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации на 2016 - 2018 годы будут являться в том числе бюджетные кредиты, предоставляемые из федерального бюджета, объем которых составит в 2016 году - 130,0 млрд. рублей, в 2017 - 2018 годах по 200,0 млрд. рублей ежегодно.

Структура межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации приведена в таблице 3.2.

Таблица 3.2 Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации

Наименование	2015 год	2016 год	2017 год	2018 год
	Закон 93-ФЗ	Закон 384-ФЗ	Проект	Темпы роста, %	Закон 384-ФЗ	Проект	Темпы роста, %	Проект	Темпы роста, %
1	2	3	4	5=4/2*100	6	7	8=7/4*100	9	10=9/7*100
Межбюджетные трансферты, всего	1 447,4	1 456,3	1 355,2	93,6	1 630,8	1 527,1	112,7	1 374,9	90,0
в том числе:
дотации, из них:	596,1	657,4	594,7	99,8	689,6	626,9	105,4	626,9	100,0
в % к МБТ (всего)	41,2	45,1	43,9		42,3	41,0		45,6
- дотации на выравнивание	487,8	487,8	487,8	100,0	487,8	487,8	100,0	487,8	100,0
- дотации на сбалансированность	97,4	157,7	96,0	98,6	189,9	128,2	133,5	128,2	100,0
субсидии	370,2	305,4	288,7	78,0	359,5	344,5	119,3	326,1	94,7
в % к МБТ (всего)	25,6	21,0	21,3		22,0	22,6		23,7
субвенции	308,7	321,8	303,9	98,5	325,2	307,6	101,2	311,5	101,3
в % к МБТ (всего)	21,3	22,1	22,4		20,0	20,2		22,7
иные межбюджетные трансферты	172,4	171,7	167,9	97,4	256,5	248,1	147,8	110,4	44,5
в % к МБТ (всего)	11,9	11,8	12,4		15,7	16,2		8,0

Оказание финансовой поддержки со стороны федерального бюджета в финансировании первоочередных расходов регионов будет продолжено путем предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, которые сохранят ведущую роль в системе межбюджетного регулирования. Являясь ключевой формой межбюджетных трансфертов, общий объем указанных дотаций не должен подлежать уменьшению даже в случае необходимости пересмотра отдельных расходных статей федерального бюджета.

В 2016 году методика распределения дотаций будет еще в большей степени ориентирована на стимулирование экономического развития, в том числе на поддержку малого и среднего предпринимательства. В частности, в целях стимулирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации к расширению практики применения налогоплательщиками специальных налоговых режимов из оценки налогового потенциала будут исключены налоги, взимаемые в связи с применением специальных налоговых режимов.

В 2017 и 2018 годах распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации будет осуществлено с учетом формирования резерва в объеме 15% и 20% соответственно.

Предполагается снижение объема дотаций на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы по сравнению с бюджетными ассигнованиями, предусмотренными Федеральным законом № 384-ФЗ на 2016 - 2017 годы.

Предполагается предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации в рамках 21 государственной программы.

Важным аспектом политики межбюджетных отношений на среднесрочную перспективу является повышение эффективности и результативности предоставления субсидий. Это должно быть обеспечено за счет:

1) укрупнения субсидий с расширением направлений их использования. Следует предоставить больше прав регионам по определению приоритетов социально-экономического развития в рамках софинансируемых отраслей;

2) распределения консолидированных субсидий (за исключением конкурсных) приложениями к федеральному закону о федеральном бюджете;

3) усиления ответственности федеральных органов исполнительной власти за несвоевременное распределение и доведение средств до получателей, предусматривающие:

- персональную ответственность должностных лиц федеральных органов исполнительной власти за несвоевременное распределение средств субсидий между субъектами Российской Федерации, а при наличии существенного ущерба государственным и общественным интересам введение мер процессуального характера;

- перераспределение средств субсидий между субъектами Российской Федерации на иные цели в случае отсутствия распределения субсидий по состоянию на 1 мая текущего года и 15 августа заключенных соглашений с субъектами Российской Федерации;

4) применения механизма перечисления целевых межбюджетных трансфертов под фактическую потребность, что позволит практически полностью исключить наличие неиспользованного остатка целевых средств в бюджетах субъектов Российской Федерации, обеспечит повышение эффективности и прозрачности расходов региональных бюджетов, источником финансового обеспечения которых являются целевые межбюджетные трансферты;

5) ужесточения мер в отношении субъектов Российской Федерации за недостижение установленных значений показателей результативности использования субсидий, а также за невыполнение в установленный срок графика выполнения мероприятий по проектированию и (или) строительству (реконструкции) или приобретению объектов капитального строительства.

Результаты ежегодного мониторинга предоставления субсидий должны в обязательном порядке учитываться при составлении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

В целях обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации необходимо проработать вопрос о снижении требований при предоставлении субсидий по предельному уровню финансирования со стороны бюджетов субъектов Российской Федерации до 5%, а также введения при необходимости повышающих коэффициентов в методику распределения субсидий в отношении регионов, опережающее развитие которых является государственным приоритетом, например, субъектов Российской Федерации Дальневосточного федерального округа.

Повышению эффективности расходования средств должно способствовать изменение подходов к принятию решений по остаткам межбюджетных субсидий.

Предлагается закрепить положение о том, что главными администраторами доходов федерального бюджета от возврата межбюджетных субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации «текущего характера» может приниматься решение о наличии потребности в них только при условии, что субсидии предоставлены в отчетном финансовом году, в то время как по остаткам субсидий прошлых лет в обязательном порядке принимается решение об отсутствии потребности в них.

Подтверждение потребности в остатках субсидий может быть осуществлено главными администраторами доходов федерального бюджета только при предоставлении субъектом Российской Федерации подтверждающих документов, являющихся основанием возникновения обязательства субъекта Российской Федерации по финансовому обеспечению мероприятий за счет средств субсидии (например, государственные и муниципальные контракты).

В рамках субсидий на софинансирование капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности («капитальные» субсидии) - решение о наличии потребности может приниматься по субсидиям, предоставленным как в отчетном финансовом году, так и (или) в году, предшествующем отчетному.

В 2016 году предполагается предоставление 20 субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации, в 2017 - 2018 годах - 19 субвенций, в связи с ограниченным характером действия субвенции на проведение Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2016 года.

Ключевой задачей в сфере предоставления субвенций является обеспечение достаточности средств федерального бюджета, направляемых на исполнение «делегированных» полномочий. Это должно быть обеспечено в первую очередь законодательным закреплением того, что федеральные законы, в соответствии с которыми осуществляется передача полномочий для исполнения субъектам Российской Федерации, должны содержать порядок определения общего объема субвенций с учетом затрат на организацию осуществления переданных полномочий.

Кроме того, следует дополнить перечень документов и материалов, представляемых в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете, новым документом - перечнем расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления, с оценкой объемов финансового обеспечения (затрат) на исполнение указанных расходных обязательств, по субъектам Российской Федерации, а также порядками (методиками) определения общих объемов субвенций на их исполнение и (или) оценкой поступлений, подлежащих зачислению в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с осуществлением указанных переданных полномочий.

В среднесрочной перспективе также следует минимизировать использование иных межбюджетных трансфертов в связи с невозможностью в достаточной мере оценить эффективность их предоставления. Для этого следует предусмотреть конкретные случаи, в которых возможно их предоставление. В иных случаях указанные трансферты следует предоставлять либо в форме отдельных субсидий, либо их объемы должны быть включены в объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Важной задачей является также приоритизация межбюджетных трансфертов с учетом сокращения в первую очередь тех из них, которые имеют незначительный объем, а также непосредственно не связаны с реализацией положений указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года и носят «грантовый» характер.

Одной из новаций в сфере межбюджетного регулирования в рамках подготовки новой редакции Бюджетного кодекса будет возможность предоставления «горизонтальных» субсидий. Данный механизм должен способствовать развитию межтерриториальной кооперации, а также повышению эффективности совместного решения поставленных задач.

Основной задачей по формированию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях будет являться сохранение принципов и подходов, применяемых финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, с учетом их совершенствования в связи с сохраняющейся существенной дифференциацией перечней вопросов местного значения и налогового потенциала между видами муниципальных образований.

В рамках новой редакции Бюджетного кодекса планируется предусмотреть возможность субъектов Российской Федерации снижать размеры критериев выравнивания финансовых возможностей и критериев выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований, а также размеры дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в случае внесения федеральными законами изменений, приводящих к перераспределению полномочий и (или) доходов бюджетов между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями и (или) внесения законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставами муниципальных образований изменений, приводящих к перераспределению вопросов местного значения и (или) доходов бюджетов между муниципальным районом и сельским поселением, городским округом с внутригородским делением и внутригородским районом.

Необходимо уточнить условия формирования районных и окружных фондов выравнивания бюджетной обеспеченности поселений и внутригородских районов в связи с предоставлением возможности устанавливать 20% объем нераспределенных дотаций на плановый период, что приближает условия выравнивания на муниципальном уровне к установленным на региональном уровне.

Расширятся бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в части установления единых нормативов отчислений в местные бюджеты от отдельных неналоговых доходов.

При подготовке новой редакции Бюджетного кодекса будет предусмотрено предоставление межбюджетных субсидий муниципальными образованиями между собой без ограничений. На региональном уровне станет возможным предоставление единой субвенции местным бюджетам.

Наряду с этим будет проводиться работа по дальнейшей оптимизации расходов в сфере межбюджетных отношений. В рамках проведения указанной работы предлагается рассмотреть следующие подходы, которые приведут к сокращению расходов, как федерального бюджета, так и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

1. В целях обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в рассматриваемом периоде дополнительно к решению о пересмотре методики расчета целевых показателей предлагается совершенствование подходов к повышению заработной платы «указных» категорий работников бюджетной сферы:

- использовать при расчете целевого ориентира уровня заработной платы работников бюджетной сферы вместо прогнозных данных на текущий год данные о фактически сложившемся в размере средней заработной платы по экономике, учитывающей наемных работников в организациях, у индивидуальных предпринимателей и физических лиц;

- установить допустимое отклонение уровня средней заработной платы соответствующей категории работников бюджетной сферы от целевого ориентира по итогам года (не более 7% от размера заработной платы). Установление допустимого отклонения позволит сгладить возможные неточности прогнозирования целевого ориентира уровня заработной платы соответствующей категории работников бюджетной сферы.

...