Соціальні аспекти зміцнення місцевих бюджетів в умовах децентралізації

Размещено на http://www.allbest.ru/

Соціальні аспекти зміцнення місцевих бюджетів в умовах децентралізації

Качула С.В., Малоок І.А., Проценко К.В.

Університет митної справи та фінансів

У статті досліджено теоретико-прикладні аспекти формування та використання коштів місцевих бюджетів в умовах децентралізації. Визначено сутність децентралізації та недоліки її впровадження. Вказано основні вимоги до системи місцевих фінансів із урахуванням впливу фінансової децентралізації. Проаналізовано динаміку загальної суми номінальних та реальних доходів місцевих бюджетів, структуру доходів та видатків місцевих бюджетів, а також показники бюджетної децентралізації в Україні протягом 2008-2017 рр. Визначено проблеми, які виникли в ході практичного застосування нових норм бюджетного законодавства та шляхи вдосконалення системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні. Наголошено, що повною мірою виконання соціальних зобов'язань місцевих бюджетів можливе за умови забезпечення самодостатності місцевого самоврядування шляхом закріплення за місцевими бюджетами достатньої кількості дохідних джерел. Окреслено проблемні завдання, які необхідно вирішити для дієвого функціонування місцевих бюджетів, забезпечення виконання соціальних зобов'язань органами місцевого самоврядування, сприяння економічному зростанню та забезпечення позитивних соціальних наслідків децентралізації.

Ключові слова: доходи місцевих бюджетів, видатки місцевих бюджетів, децентралізація, фінансова самостійність, соціальний та економічний розвиток.

Постановка проблеми. Останнім часом все гостріше постає питання зростання ефективності забезпечення фінансовими ресурсами місцевих бюджетів та виконання ними функції сприяння економічному і соціальному розвитку певної території. Міцна дохідна база є основою розвитку певного адміністративно-територіального утворення, за рахунок наявних бюджетних коштів органи місцевої влади можуть стимулювати ті сфери матеріального та нематеріального виробництва, які є найбільш ефективними та перспективними, приносять найбільший дохід та забезпечують надання достатньо якісних суспільних послуг, що в кінцевому результаті має на меті підвищення добробуту населення територіальних громад. При цьому, формування дохідної та видаткової частини місцевих бюджетів останні роки здійснюється в особливо складних умовах, що пов'язано з фінансово-економічними, політичними факторами, анексією частини української держави та військовими діями на сході України. Питаннями загальнодержавного рівня у контексті реалізації фінансової децентралізації стали: обмеженість фінансових ресурсів, нестійкість дохідної частини місцевих бюджетів, а також недостатня фінансова самостійність місцевих органів влади. Тож, актуальним є дослідження впливу децентралізації на зміцнення дохідної та видаткової частин місцевих бюджетів та соціальних наслідків її здійснення для населення.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Висвітленню основних аспектів формування місцевих бюджетів в умовах зміни податкового і бюджетного законодавства у контексті впровадження фінансової децентралізації присвятили свої праці вітчизняні та зарубіжні науковці: С.Г. Батажок [1], Т.В. Гургула [3], Л.В. Лисяк та Т.В. Сальникова [4], І.О. Луніна [7], Л.Є. Фурдичко [9], В. Танзі [12], Р. Фісман [13] та інші.

Т.В. Гургула окреслила основні проблеми становлення та розвитку спроможності територіальних громад щодо формування кращих умов для економічного зростання, покращення рівня якості життя населення [3]. л.Є. Фурдичко запропонував шляхи зміцнення фінансового підґрунтя місцевих органів влади [10]. С.Г. Батажок визначив основні трансформаційні зміни системи місцевих фінансів внаслідок реалізації заходів реформи та шляхи її адаптації до нових умов [1]. Л.В. Лисяк та Т.В. Сальникова обґрунтували теоретичні засади та практичні напрями удосконалення бюджетної політики України в умовах децентралізації [4]. В. Танці [12], Р. Фісман [13] досліджували вплив фінансової децентралізації на різні аспекти суспільного життя, зокрема, економічне зростання, рівень корупції тощо.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. Відзначаючи значний внесок науковців, які працюють над окресленою проблематикою, питання соціальних наслідків зміцнення місцевих бюджетів в умовах децентралізації потребують подальшого вивчення та виявлення проблемних аспектів, які заважають в повній мірі досягти самостійності місцевих бюджетів для забезпечення соціального й економічного розвитку певної території.

Мета статті: визначення соціальних наслідків зміцнення місцевих бюджетів в умовах децентралізації та обґрунтування напрямів підвищення фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування для найбільш повного забезпечення населення суспільними благами.

Виклад основного матеріалу. Місцеві бюджети сьогодні, як основна ланка бюджетної системи держави та фінансова база органів місцевого самоврядування, концентрують до 80% загального обсягу фінансових ресурсів місцевого самоврядування. При цьому роль місцевих бюджетів у кожній країні зумовлюється типом економічної системи, визначеними цілями та пріоритетами суспільного розвитку.

В Україні місцевим бюджетам належить важлива роль у забезпеченні конституційних гарантій, вирішенні соціальних проблем, підвищенні рівня добробуту населення. Вони концентрують значну частину фінансових ресурсів для утримання і розвитку місцевого господарства.

У сучасних умовах особливого значення набуває самодостатнє місцеве самоврядування, яке здатне забезпечити виконання своїх завдань та володіє необхідним обсягом фінансових ресурсів для покриття власних витрат. Більшість країн із сильною економікою та розвинутою системою соціального захисту розпочинали свої реформи з проведення бюджетної децентралізації. Пріоритетними напрямами в Україні у цьому контексті є: децентралізація влади, формування більш значних бюджетних ресурсів на місцевому рівні управління, їх використання на рівні громад, зміцнення фінансового потенціалу органів місцевого самоврядування, задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності на відповідних територіях, надання високоякісних та доступних публічних послуг населенню, узгодження інтересів держави і територіальних громад.

У процесі фінансової децентралізації передбачається передача відповідальності у сфері планування, управління, а також залучення та розподілу фінансових ресурсів від державних органів влади до місцевих. При цьому державна влада повинна виконувати лише ті завдання, які неможливо виконати більш ефективно на локальному рівні. Децентралізація призначена для створення умов взаємодоповнюючого функціонування державних та місцевих органів влади, що виключає дублювання обов'язків та повноважень [8].

В грудні 2014 р., для забезпечення фінансової спроможності органів місцевого самоврядування в контексті децентралізації, Верховна Рада України ухвалила зміни до Податкового та Бюджетного кодексів України, які визначили нову фінансову основу органів місцевого самоврядування, новий розподіл загальнодержавних податків, запровадили нові місцеві податки та систему бюджетного вирівнювання. Відбулись значні зміни до підходів у формуванні видаткових повноважень, які делегуються виключно на рівень міста обласного значення, районний рівень та рівень територіальних громад. Так, починаючи з 2015 р., місцеві бюджети отримують нові види трансфертів: освітня субвенція, субвенція на підготовку робітничих кадрів та медична субвенція [4].

Підвищення спроможності територіальних громад до зростання добробуту населення та найповніше задоволення його потреб є метою бюджетної децентралізації. Цілі соціального й економічного розвитку досягаються внаслідок підтримки чи створення сприятливих умов для розвитку підприємницької діяльності. Все це відбувається за рахунок заохочення підприємницької ініціативи, ефективного використання місцевих ресурсів, створення нових робочих місць, розширення податкової бази місцевих бюджетів тощо [3; 4]. Тобто соціальні наслідки фінансової децентралізації залежать від формування доходів місцевих бюджетів для належного якісного виконання органами місцевого самоврядування покладених на них функцій, які б не лягали непосильним тягарем на підприємницьку діяльність, та раціонального й ефективного здійснення видатків місцевих бюджетів.

Для оцінки формування доходів місцевих бюджетів україни до і після змін бюджетного та податкового законодавства у контексті децентралізації проаналізуємо динаміку загальної суми номінальних та реальних (тобто з урахуванням інфляції) доходів місцевих бюджетів України у 2008-2017 рр. (рис. 1).

Позитивні тенденції щодо обсягу номінальних доходів місцевих бюджетів спостерігалися у 2009-2012 рр. (збільшення з 134,6 млрд. грн. до 225,3 млрд. грн.) та у 2013-2017 рр. (збільшення з 221,0 млрд. грн. до 502,1 млрд. грн.). Однак, зростання інфляції у 2014-2015 рр. спричинило скорочення загальної суми реальних доходів у 2015 р. порівняно з 2013 р. на 23,7 млрд. грн. в той час, як номінальні доходи за аналогічний період зросли на 73,5 млрд. грн. В цілому, за останніх 10 років сума номінальних доходів місцевих бюджетів зросла на 364,6 млрд. грн. або 265,2%, а сума реальних доходів -- на 329,1 млрд. грн. або 299,7%.

Отже, 2015 р. -- перший рік впровадження реформи децентралізації -- ознаменувався зростанням лише номінальних доходів, реальні доходи почали зростати тільки з 2016 р., що частково пояснюється зменшенням темпів інфляції, а також збільшенням кількості об'єднаних територіальних громад та їх переходом на прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом.

Структура доходів місцевих бюджетів України за останні 10 років зазнала певних змін (рис. 2).

Згідно з рис. 2, у структурі доходів місцевих бюджетів у 2008-2017 рр. найбільшу частку займали міжбюджетні трансферти: їх величина коливалася в межах від 47,1% у 2008 р. (мінімальне значення) до 59,2% у 2015 р. (максимальне значення). другою за величиною є частка податкових надходжень у структурі: мінімальне значення спостерігалося у 2015 р. -- 33,4%, а максимальне значення -- 44,5% -- у 2009 р. Частка неподаткових надходжень та доходів від операцій з капіталом досить незначна та не має великого впливу на формування доходів місцевих бюджетів.

Таким чином, не зважаючи на новий розподіл загальнодержавних податків та запровадження нових місцевих податків, частка податкових надходжень у структурі місцевих бюджетів після впровадження реформи, не перевищує аналогічний показник до впровадження реформи (наприклад, частка податкових надходжень у структурі доходів у 2013 р. становила 41,3%, а після впровадження та реалізації законодавчих змін -- 33,4%, 40,2% та 40,1% у 2015, 2016 та 2017 рр. відповідно).

Слід зазначити, що Україна має вищий порівняно з більшістю країнами ЄС показник залежності місцевих бюджетів від трансфертів з державного бюджету, маючи при цьому високу частку податкових надходжень. Крім того, в Україні в середньому лише 48,5% трансфертів, що спрямовувались урядом на рівень місцевих бюджетів становлять трансферти на загальні цілі -- кошти яких органи місцевої влади мають право самостійно розподіляти та витрачати на власний розсуд. В свою чергу, у більшості країн ЄС така частка є значно вищою, для прикладу, у Німеччині вона складає 95%, у Швеції -- 75%, у Великобританії -- 64%, Польщі -- 62% [10].

Видатки місцевих бюджетів відіграють важливу роль у соціально-економічному розвитку території. за допомогою видатків органи місцевого самоврядування повинні вирішувати основні завдання та функції, покладені на них законодавством Україні. Структура видатків місцевих бюджетів за економічною класифікацією у 2008-2017 рр. (рис. 3) свідчить, що досить невелика частка коштів спрямовується на фінансування капітальних видатків (мінімальне значення 6,2% у 2014 р., максимальне -- 18,6% у 2008 р.), хоча саме вони пов'язані з розвитком інноваційної та інвестиційної діяльності та спрямовані на реалізацію соціально-економічних програм. частка капітальних видатків почала зростати, починаючи з 2015 р. та за 3 роки збільшилася з 6,2% до 15,0%.

Розглянемо структуру видатків місцевих бюджетів за функціональною класифікацією за останні 10 років (табл. 1). Найбільшою статтею видатків місцевих бюджетів є видатки на освіту (максимальне значення у 2013 р. -- 33,9%, мінімальне значення у 2016 р. -- 27,0%), а також на соціальний захист та соціальне забезпечення (максимальне значення у 2016 р. -- 30,3%, мінімальне значення у 2008 р. -- 16,7%). Зазначені показники мають двоїстий характер та несуть певні соціальні наслідки: з одного боку, піклування держави про соціально незахищені верстви населення -- це позитивний момент, який забезпечує реалізацію досягнення справедливості та рівності в суспільстві; з іншого боку -- зростання соціальних витрат спричиняє додатковий тиск на місцеві бюджети та обмежує фінансові можливості здійснення видатків розвитку. Найменшою статтею видатків є видатки на громадський порядок, безпеку та судову владу, а також на оборону. Слід відзначити, що видатки на оборону до 2011 р. з місцевих бюджетів не здійснювалися.

У структурі видатків місцевих бюджетів у 2015-2017 рр. підвищилася частка трансфертів з місцевих бюджетів до державного бюджету, частка видатків на соціальний захист і соціальне забезпечення, економічну діяльність, без змін залишається частка на фізичну культуру і спорт, а всі інші показники знизилися. Відповідно до Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в україні основними повноваженнями органів місцевого самоврядування базового рівня у сфері соціального захисту населення визначено забезпечення розвитку об'єктів соціального та культурного призначення та надання соціальної допомоги через територіальні центри. У зв'язку з цим слід зазначити, що органи місцевого самоврядування наділені більш широкими повноваженнями щодо фінансового забезпечення соціального захисту населення, водночас, мають обмежені власні джерела і залежать від трансфертів з державного бюджету, частка яких у доходах місцевих бюджетів із року в рік збільшується.

децентралізація самоврядування бюджет місцевий

Варто відзначити, що починаючи з 2011 р. місцеві бюджети є профіцитними, однак це більшою мірою спричинено великою часткою міжбюджетних трансфертів у структурі доходів, аніж зростанням власних надходжень місцевих бюджетів.

Також розглянемо, як змінилися показники бюджетної децентралізації в Україні, зокрема:

— коефіцієнт децентралізації доходів -- частка власних доходів місцевих бюджетів (тобто доходів без урахування трансфертів) у доходах Зведеного бюджету, %;

— коефіцієнт децентралізації податкових доходів -- частка місцевих бюджетів у податкових надходженнях Зведеного бюджету, %;

— коефіцієнт децентралізації видатків -- частка місцевих бюджетів у видатках Зведеного бюджету, %;

— коефіцієнт фінансової залежності -- частка трансфертів з Державного бюджету України у доходах місцевих бюджетів, % [7].

Коефіцієнт децентралізації доходів за останні 10 років був найбільшим у 2009 р. та становив 26,0%, а найменшим -- у 2015 р. та становив 18,5%; після 2015 р. простежується позитивна динаміка даного показника: його значення зросло до 22,6% у 2017 р., однак не перевищило значення показника року, що передував початку законодавчих змін: 2013 р. -- 23,8%. Щодо коефіцієнта децентралізації податкових доходів ситуація аналогічна: найбільший показник спостерігався в 2009 р. -- 28,4%, а найменший -- у 2015 р. та становив 19,3%; після 2015 р. значення коефіцієнта зросло до 24,3% у 2017 р. Коефіцієнт децентралізації видатків демонструє найбільш кардинальні зміни: за аналізований період показник сягнув найвищого значення у 2017 р. -- 46,9%, причому за 2015-2017 рр. спостерігалися найвищі темпи зростання коефіцієнта. Щодо коефіцієнта фінансової залежності ситуація наступна: починаючи з 2011 р. частка трансфертів у доходах місцевих бюджетів перевищила 50% та досягла найвищого значення у 2015 р. -- 59,1%; станом на 2017 р. коефіцієнт зменшився порівняно з аналогічним показником 2015 р., але збільшився порівняно з показником 2016 р., та склав 54,3% (рис. 4).

Проведений аналіз свідчить, що перший рік запровадження реформи був не досить успішним, оскільки: по-перше, був потрібен час для адаптації до нових законодавчих змін; по-друге, почався процес створення та об'єднання територіальних громад, що вимагало належної фінансової підтримки держави та призвело до збільшення обсягів міжбюджетних трансфертів з державного бюджету місцевим бюджетам. Крім того, очевидним недоліком системи формування місцевих бюджетів є високий рівень концентрації фінансових ресурсів у державному бюджеті.

Місцеві бюджети все ще залишаються фінансово залежними, що свідчить про неефективність наявної бюджетної політики й потребу швидких, скоординованих дій для внутрішньої стабілізації та забезпечення соціально-економічного розвитку в середньостроковій перспективі. важливим завданням бюджетної політики як ефективного інструменту соціально-економічного розвитку України й адміністративно-територіальних утворень в умовах децентралізації є гармонізація структури доходної та видаткової частин бюджету [4].

Фінансова децентралізація, крім позитивного впливу (перспектив ефективного реформування системи державного управління, підвищення фінансової спроможності місцевих громад, надання автономності органам місцевого самоврядування у прийнятті управлінських рішень, результативного й своєчасного визначення та задоволення потреб місцевого населення), може мати наслідком дисбаланс у соціально-економічному розвитку територій, процвітання корупції, неефективність управлінської діяльності [8].

В. Танці вважав, що запровадження реформи фінансової децентралізації є необхідною умовою суспільного розвитку, аргументуючи, що у великих, централізованих державах зростає ймовірність корупції та зловживання владою. Проте сильна індивідуальна взаємодія бюрократів і громади може мати і зворотний соціальний ефект, сприяючи корупції за рахунок тісних особистих зв'язків [12]. Тому важливим є посилення громадського контролю за прийняттям рішень у сфері планування та управління фінансовими ресурсами територіальних громад; за дотриманням місцевою владою норм бюджетного законодавства

Для вдосконалення системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні, надання якісних суспільних послуг населенню, отже зростання соціальних наслідків бюджетної децентралізації необхідно:

— розширення переліку власних доходів місцевих бюджетів;

— забезпечення ефективного витрачання коштів місцевих бюджетів;

— вдосконалення системи регулювання між- бюджетних відносин;

— стимулювання розвитку державно-приватного партнерства;

— посилення громадського контролю за прийняттям рішень у сфері планування та управління фінансовими ресурсами територіальних громад; за дотриманням місцевою владою норм бюджетного законодавства;

— сприяння створенню нових робочих місць з достойною заробітною платою;

— викорінення неформальної занятості, зниження детінізації системи оподаткування, збільшення податкоспроможності регіону.

Висновки і пропозиції

Таким чином, місцеві бюджети залишаються соціально спрямованими бюджетами. Проте, на місцевому рівні спостерігається нестача власних фінансових ресурсів та нестійкість дохідної частини місцевих бюджетів. у процесі бюджетної децентралізації суми доходів місцевих бюджетів зростають, однак у той же час спостерігається висока концентрація міжбюджетних трансфертів у їх структурі (більше 50%), що свідчить про доволі високу залежність територій від центру.

Хоча у 2015-2017 рр. зроблено перші кроки на шляху створення умов для соціального й економічного розвитку України та її регіонів, місцеві бюджети все ще не мають достатньо автономії та фінансових ресурсів для реалізації перспективних проектів, реалізації соціальних програм.

Повною мірою виконання соціальних зобов'язань місцевих бюджетів можливе за умови забезпечення самодостатності місцевого самоврядування шляхом закріплення за місцевими бюджетами достатньої кількості дохідних джерел. Тому, на нашу думку, для дієвого функціонування місцевих бюджетів, забезпечення виконання соціальних зобов'язань органами місцевого самоврядування, сприяння економічному зростанню та забезпечення позитивних соціальних наслідків децентралізації необхідно вирішити такі завдання:

— здійснити подальший розподіл повноважень між центральними органами влади та органами місцевого самоврядування з відповідним розширенням бази дохідних джерел формування місцевих бюджетів, а також узгодження інтересів держави, бізнесу та громадян;

— залучати додаткові джерела надходжень до бюджетів;

— підвищити прозорість та ефективність витрачання бюджетних коштів;

— вдосконалити механізм міжтериторіального фінансового вирівнювання;

— впровадити систему оцінки фінансового стану та якості управління фінансами місцевого самоврядування.

Подальше впровадження децентралізації повинно ґрунтуватися на вирішенні наявних проблем, сприянні стабілізації соціально-економічної ситуації в країні та забезпеченні реальної фінансової самостійності органів місцевої влади у вирішенні суспільно важливих завдань локального рівня та посиленні позитивних соціальних наслідків, що є перспективою подальших досліджень.

Список літератури

1. Батажок С.Г. Доходи місцевих бюджетів як основа фінансової незалежності органів місцевого самоврядування / С.Г. Батажок // Формування ринкових відносин в Україні. - 2016. - № 2 (177). - С. 86-91.

2. Бюджетний кодекс України [Електронний ресурс]: Верховна Рада України; Кодекс України, Закон, Кодекс від 08.07.2010 № 2456-УІ за редакцією від 01.01.2018. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/ бЬош/2456-17.

3. Гургула Т.В. Фінансове забезпечення спроможності територіальних громад:проблеми та шляхи їх вирішення / Т.В. Гургула // Науковий вісник Мукачівського державного університету. - 2017. - Випуск 1 (7). - С. 132-136.

4. Лисяк Л.В. Напрями вдосконалення бюджетної політики України в умовах децентралізації / Л.В. Лисяк, Т.В. Сальникова // Науковий погляд: економіка та управління. - 2017. - № 2 (58). - С. 42-56.

5. Розвиток бюджетної децентралізації в Україні: наукова доповідь / за ред. д-ра екон. наук І.О. Луніної; НАН України, ДУ «Ін-т екон. та прогнозув. НАН України». - К., 2016. - 70 с.

6. Соколова О.М. Теоретичні засади фінансової децентралізації в умовах реформування системи державного управління / О.М. Соколова, А.В. Ковальчук // Вісник НАДУ при Президентові України (Серія «Державне управління»). - 2016. - № 4. - С. 117-124.

7. Фурдичко Л.Є. Децентралізація: фінансова незалежність місцевих бюджетів України / Л.Є. Фурдичко // Соціально-економічні проблеми сучасного періоду України. - 2015. - Вип. 5. - С. 39-42.

Размещено на Allbest.ru