Новітні тенденції формування доходів місцевих бюджетів в аспекті децентралізації

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 336.2(477)

Анотація

місцевий бюджет децентралізація податковий

У статті розглянуто новітні тенденції формування доходів місцевих бюджетів у сучасних вітчизняних умовах бюджетної децентралізації. Висвітлено особливості нового механізму наповнення місцевих бюджетів, запровадженого у межах поточного реформування міжбюджетних відносин і податкової системи. Проаналізовано сучасний стан формування доходів місцевих бюджетів. Проведено попередню оцінку результативності відповідних змін до бюджетного і податкового законодавства України. Визначено прогрессивні та проблемні аспекти провадження децентралізації формування доходів місцевих бюджетів.

Ключові слова: доходи місцевих бюджетів, податкові надходження, неподаткові надходження, міжбюджетні трансферти, бюджетна децентралізація, місцеві податки і збори.

Аннотация

Annotation

Постановка проблеми. Сьогодні в Україні в силу не тільки економічних, а насамперед воєнно-політичних чинників проблема децентралізації державного управління набула надзвичайного значення. Посилення ролі місцевого самоврядування має забезпечуватись відповідним рівнем фінансової незалежності від центрального уряду, що розуміє під собою бюджетну децентралізацію. Місцеві бюджети є фінансовою основою виконання завдань органів місцевої влади, від чого залежить соціально-економічний розвиток територіальної громади. Ефективність виконання таких завдань залежить від належного формування дохідних частин місцевих скарбниць. Тому доходи місцевих бюджетів протягом всього періоду незалежності України залишаються в центрі уваги не тільки урядовців і вчених, а також пересічних громадян як споживачів державних послуг на місцевому рівні. У формуванні доходів місцевих бюджетів домінуюча роль належить податковим надходженням. В Україні склался негативна ситуація із низьким рівнем власних податкових доходів місцевих бюджетів. Багато років частка надходжень місцевих податків і зборів у доходних частинах місцевих бюджетів коливалася на рівні 1 %, а витрати на адміністрування окремих місцевих податкових платежів були меншими за суми їх сплати. У процесі формування власних доходів місцевих бюджетів логічно постає питання посилення податкової автономії місцевої влади, оскільки переважна частина податкових доходів місцевих бюджетів формується за рахунок регульованих доходів. Податкова автономія місцевих органів самоврядування в Україні обмежується правом встановлення місцевих податків і зборів у межах їх переліку та граничних ставок, встановлених Податковим кодексом України. Стаття 12 цього Кодексу чітко визначає повноваження сільських, селищних, міських рад щодо податків та зборів, і ці повноваження навряд чи можна назвати автономними. Тому треба зауважити, що успішність децентралізації державного управління значною мірою буде залежати від того, який рівень фінансової, зокрема податкової, незалежності буде надано місцевій владі.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. Особливої актуальності проблематика міжбюджетних відносин та податкової автономії набула у зв'язку з останніми змінами у бюджетному та податковому законодавстві України, направленими на децентралізацію державних фінансів. Сьогодні і серед науковців, і серед практиків поновилися дискусії навколо питань зміцнення фінансової бази місцевих бюджетів, і насамперед за рахунок власних джерел. Наукові основи формування доходів місцевих бюджетів закладено відомими вітчизняними вченими-економістами О. Василиком, В. Кравченком, О. Кириленко, І. Луніною, К. Павлюк, В. Федосовим, І. Чугуновим та ін. Серед сучасних дослідників даної тематики вважаємо за доцільне відмітити В. Кудельського із дослідженням шляхів зміцнення матеріально-фінансової бази місцевого самоврядування, Л.Лазутіну - джерел формування місцевих бюджетів сільських територій в умовах децентралізації, І.Лінтур - можливостей оптимізації формування доходів місцевих бюджетів в умовах децентралізації, Ю. Набатову і Т. Ус із дослідженням формування місцевих бюджетів в умовах децентралізації фінансових ресурсів, А. Чушак і О. Філюка - бюджетної системи України в контексті реформи місцевого самоврядування та курсу уряду на децентралізацію влади в державі. Серед останніх досліджень податкових джерел формування дохідних частин місцевих бюджетів доцільно згадати роботи Н. Проць, Л.Простебі, І.Сторонянської та Л.Беновської.

Віддаючи належне відповідним науковим доробкам, необхідно зазначити, що вказана проблематика і сьогодні не втрачає своєї актуальності, а її дослідження не можна вважати завершеним. Високодинамічний розвиток соціально-економічних та політичних процесів в умовах воєнної ситуації, що склалася в Україні, вимагає подальших заходів з реалізації владної і зокрема бюджетної децентралізації. Обгрунтування таких заходів має відбуватися із врахуванням результатів постійного аналізу новітніх здобутків децетралізації, зокрема поточного стану формування доходів місцевих бюджетів. Саме оперативне оцінювання новітніх тенденцій процесу бюджетної децентралізації та результативності відповідних змін до бюджетного і податкового законодавства дозволяє як центральним, так і місцевим органам влади адекватно коригувати свої дії. Це зумовлює актуальність, наукове та практичне значення даної роботи.

Метою роботи є аналіз новітніх тенденцій формування доходів місцевих бюджетів у сучасних вітчизняних умовах бюджетної децентралізації та оцінка на цій основі результативності відповідних змін до бюджетного і податкового законодавства.

Виклад основного матеріалу. На словах бюджетна децентралізація в Україні щодо розширення повноважень місцевого самоврядування та їх фінансового забезпечення триває з перших років незалежності, а на практиці все відбувається навпаки. Навіть із врахуванням окремих позитивних здобутків у цій сфері, в результаті введення в дію нової редакції Бюджетного кодексу України та Податкового кодексу України, так і не вдалося забезпечити належний рівень фінансової самостійності місцевого самоврядування. Останні дослідження свідчать, що забезпеченість фінансовими ресурсами органів місцевого самоврядування на виконання делегованих їх повноважень за останні п'ять років становить близько 80%. [9, с. 944]. Водночас частка місцевих бюджетів (без врахування міжбюджетних трансфертів) у доходах Зведеного бюджету України у цьому ж періоді коливалася на рівні 22 %, а така частка у розмірі менше ЗО % вважається індикатором низького рівня бюджетної децентралізації (до речі, за результатами трьох кварталів 2015 р. ця частка становила 19 %). Тому майже без змін залишається і перелік недоліків, притаманих вітчизняній системі формування доходів місцевих бюджетів:

- наявність істотних протиріч в нормативно-законодавчій базі, що регулює формування і використання фінансових ресурсів місцевих бюджетів, а саме: діють протилежні за змістом законодавчі норми, кожна з яких використовується урядом залежно від завдань, що постають в новому бюджетному році; існують неузгодженості в термінології;

- надмірна централізація управління місцевими бюджетами та відсутність чіткого розподілу компетенції щодо вирішення конкретних завдань між центральними органами влади і органами регіонального та місцевого самоврядування;

- практично щороку змінюються види податків, зараховуваних до місцевих бюджетів;

- відсутні єдині та досить стабільні нормативи (наприклад, на кілька років) відрахувань від загальнодержавних податків до місцевих бюджетів;

- відсутні єдині правила ув'язки доходів місцевих бюджетів і регіональних податкових надходжень;

- нестабільний розподіл коштів між місцевими бюджетами різних рівнів;

- проблема розширення дохідної бази місцевих бюджетів;

- недостатня самостійність місцевих органів влади та ін. [2, с. 130].

Відповідно, в Україні питання збільшення доходів місцевих бюджетів за рахунок бюджетної децентралізації належать до найактуальніших суспільних завдань.

Політичною платформою сучасної децентралізації міжбюджетних відносин стала коаліційна угоди Верховної Ради України VIII скликання від 21.11.2014 р., у якій окреслено такі напрями змін у сфері організації бюджетного устрою України: ефективний розподіл повноважень, належне ресурсне забезпечення місцевого самоврядування, формування самодостатніх територіальних громад, територіальна організація влади на місцевому рівні, реформа публічної служби, електронне врядування, реформа публічних фінансів, реформа державних закупівель, реформа управління державною власністю та приватизація [1].

Законодавчо-організаційною платформою нового етапу розвитку місцевих бюджетів стала реформа міжбюджетних відносин та податкова реформа, запроваджені з 2015 р. положеннями прийнятих у грудні 2014 року законів, а саме Закону України ,Дро внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин” від 28.12.2014 р. № 79-VIII, Закону України ,Дро внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи” від 28.12.2014 р. № 71 -VIII, Закону України ,Дро Державний бюджет України на 2015 рік” від 28.12.2014 р. № 80- VIII. Згідно з цими законодавчими актами запроваджено новий механізм наповнення місцевих бюджетів, зокрема за рахунок податкових джерел.

За інформацією Міністерства фінансів України, позитивними моментами вищезгаданої реформи міжбюджетних відносин є наступні:

- місцеві органи влади можуть самостійно формувати та затверджувати свої місцеві бюджети, не чекаючи затвердження державного бюджету;

- Міністерство фінансів не визначатиме і не доводитиме до місцевих бюджетів індикативні показники по доходах;

- значно розширено джерела наповнення місцевих бюджетів для забезпечення виконання органами місцевого самоврядування видаткових повноважень;

- існуючу систему балансування доходів і видатків місцевих бюджетів замінено принципово новою системою горизонтального вирівнювання податкоспроможності територій залежно від рівня надходжень на одного жителя;

- запроваджено нові види міжбюджетних трансфертів (освітня та медична субвенції, субвенція на підготовку робітничих кадрів, базова та реверсна дотації);

- на законодавчому рівні визначено механізм розрахунку нових видів міжбюджетних трансфертів;

- надано право самостійно встановлювати ставки податків в граничних межах, визначених законодавством, та надавати пільги з їх сплати [4].

Основні зміни, які торкаються формування доходів місцевих бюджетів, полягають у наступному. До місцевих бюджетів передано плату за надання адміністративних послуг і державне мито у повному обсязі, 10 % податку на прибуток підприємств приватного сектору економіки, 80% (замість 35%) екологічного податку (крім радіоактивних відходів). Новим джерелом наповнення місцевих бюджетів став акцизний податок з реалізації суб'єктами господарювання роздрібної торгівлі підакцизних товарів за ставкою 5% вартості реалізованого товару. Доходи місцевих бюджетів у 2015 р. мають також збільшитися за рахунок реформування таких їх джерел, як єдиний податок (збільшення ставок) та податку на майно (запровадження оподаткування комерційної нерухомості та автомобілів із великим об'ємом двигуна). В той же час місцеві бюджети втратили істотну частину доходів від податку з доходів фізичних осіб, 25 % якого надходило до обласних бюджетів і 75 % - до бюджетів міст обласного значення. Тепер до обласних бюджетів зараховується 15 % ПДФО, до бюджету м. Києва - 40 %, до бюджетів міст обласного значення - 60 %, до держбюджету - 25 %.

За попередніми урядовими розрахунками, завдяки вищевказаним бюджетно-податковим новаціям, місцеві бюджети у 2015 р.отримають додаткові надходження до загального фонду в сумі понад 22 млрд. грн., а у цілому, із врахуванням сальдо міжбюджетних трансфертів, - понад 40 млрд. грн. За інформацією Міністерства фінансів України, з боку держави на законодавчому рівні забезпечено повну бюджетну самостійність та фінансову незалежність місцевих бюджетів [4].

А тепер розглянемо актуальні реалії виконання дохідних частин місцевих скарбниць після запровадження вищезгаданих законодавчих змін (табл. 1).

Таблиця 1 Формування доходів місцевих бюджетів*

*джерело: складено і розраховано за даними Державної казначейської служби України

Загальну суму доходів місцевих бюджетів на 2015 р. було заплановано на 36,4 млрд. грн. більше, ніж на 2014 р. Водночас, незважаючи на декларування масштабної бюджетної децентралізації у 2015 р., планову суму офіційних трансфертів порівняно з 2014 р. було збільшено майже на 50 млрд. грн., а суму доходів без урахування трансфертів зменшено на 9,5 млрд.грн., причому було заплановано зменшення податкових надходжень на 12,1 млрд.грн. Фактично на 1 листопада 2015 р. дохідна частина місцевих бюджетів була наповнена на 39,3 млрд.грн. більше, ніж на 1 листопада 2014 р., а офіційних трансфертів передано менше аж на 25,4 млрд. грн. Темп зростання загальних доходів місцевих бюджетів (січень-жовтень 2015 р. до січня-жовтня 2014 р.) склав 120 %. Таке зростання було забезпечено приростом офіційних трансфертів майже на 24 % та інших доходів - на 17,2 %. За аналізований період серед доходів без врахування трансфертів істотні темпи приросту спостерігалися за неподатковими надходженнями (165 %) і доходами від операцій з капіталом (136,8 %), а за цільовими фондами і податковими надходженнями - відповідно 111,7% і 110%.

Зростання доходів місцевих бюджетів без врахування міжбюджетних трансфертів було забезпечено значним зростанням надходжень акцизного податку (6,1 млрд, грн або у 40 разів білше, ніж у попередньому періоді), податку на прибуток підприємтсв (3,5 млрд. грн., або у 16 разів більше) і місцевих податків (на 15,6 млрд. грн., або у 3,4 рази більше). Серед місцевих податків за рахунок реформування податку на майно та єдиного податку місцеві бюджети отримали додатковий ресурс відповідно у 2,9 млрд. грн. і 2,7 млрд. грн. Майже всі інші податкові надходження значно зменшилися, зокрема податку на доходи фізичних осіб (на 7,6 млрд.грн. або 15 %). Завдяки стовідсотковому зарахуванню до місцевих бюджетів надходження плати за надання адміністративних послуг зросли на 693,7 млн. грн. або в 2 рази порівняно з попереднім періодом, а державного мита - на 300 млн. грн. або у 5 разів.

Розглянемо структуру доходів місцевих бюджетів України станом на 1 листопада 2015 р. і 2014 р. З рис. 1 видно, що вона мало різниться.

Рис. 1. Структура доходів місцевих бюджетів України*

*джерело: побудовано автором за за даними Державної казначейської служби України

Основна частка в структурі доходів місцевих бюджетів припадає на офіційні трансферти, яка хоч і несуттєво, але збільшилася за аналізований період (з 56,3 % до 57,7 %). Порівняно з відносною стабільністю часток інших статей доходів показовим є зменшення частки податкових надходжень (з 37,7 % до 34,4 %) та збільшення частки неподаткових надходжень (з 5,3 % до 7,2 %).

В структурі податкових надходжень до місцевих бюджетів України (рис.2, рис.З) одразу треба звернути увагу на істотне падіння частки податку на доходи фізичних осіб (на 16 п/п), яке перекривалося незначним зростанням часток акцизного податку (на 8 п/п), податку на прибуток підприємтсв (майже на 5 п/п) і єдиного податку (майже на 3 п/п). До речі, в структурі податкових надходжень до місцевих бюджетів станом на 1.11.2014 р. частка плати за землю складала 14,3 %, а частка податку на майно станом на 1.11.2015 р. - 17 %. Тому заяви про істотне фіскальне значення новопризначених податкових джерел наповнення місцевих скарбниць також поки що є передчасними.

Рис. 2. Структура податкових надходжень до місцевих бюджетів України станом на 1.11.2014 р., %*

*джерело: побудовано автором за за даними Державної казначейської служби України

Рис. 3. Структура податкових надходжень до місцевих бюджетів України станом на 1.11.2015 р.,%*

*джерело: побудовано автором за за даними Державної казначейської служби України

Висновки

В Україні у зв'язку з останніми змінами у бюджетному та податковому законодавстві, що були прийняті у грудні 2014 р. і зумовлені не стільки економічними, скільки воєнно-політичними чинниками, тема владної і відповідно бюджетної децентралізації набувала особливої актуальності. За останній рік зроблено значний крок вперед у реформуванні міжбюджетних відносин та податкової системи, зокрема змінено модель бюджетного фінансування, враховуючи перерозподіл джерел доходів і посилення ролі місцевого оподаткування.

З іншого боку, результати аналізу відповідних статистичних даних свідчать про те, що бюджетна децентралізація в частині доходів місцевих бюджетів відбувається більше на словах, ніж на практиці. Проведене дослідження показало, що відбувається зниження частки доходів місцевих бюджетів (без врахування міжбюджетних трансфертів) у доходах Зведеного бюджету України, дохідні частини місцевих скарбниць дотепер більшою міроюформуються за рахунок міжбюджетних трансфертів та переданих доходів, а органи місцевого самоврядування позбавлені реальної податкової автономії.

Найбільш результативними заходами бюджетної децентралізації в частині формування доходів місцевих бюджетів, на нашу думку, є передача до місцевих скарбниць акцизного податку з реалізації суб'єктами господарювання роздрібної торгівлі підакцизних товарів, а також плати за надання адміністративних послуг і державного мита у повному обсязі. Місцева влада тепер зацікавлена у легальному оформленні цивільно-господарських операцій та попередженні нелегальної торгівлі підакцизними товарами. Потенційно ефективним у перспективі вважаємо передачу до місцевих податків податку на майно із розширенням бази оподаткування за рахунок комерційної нерухомості та автомобілів із великим об'ємом двигуна, проте на сучасному етапі цей податок буде затратний в адмініструванні.

Дискусійним моментом у новій моделі формування доходів місцевих бюджетів вважаємо зменшення надходжень податку на доходи фізичних осіб та збільшення надходжень екологічного податку та податку на прибуток підприємств приватного сектору економіки, навіть попри те, що надходження останнього істотно зросли у 2015 р. Передача частини ПДФО до Державного бюджету позбавила місцеві бюджети частини найбільш ефективної статті доходів, хоча як компенсацію до місцевих бюджетів передано два нових види доходів: освітню та медичну субвенції. На нашу думку, доцільно було б залишити ПДФО у місцевих бюджетах у повному обсязі, і передати відповідні витрати на освіту і медицину без передачі вказаних субсидій. Надходження екологічного податку і податку на прибуток підприємтсв приватного сектору економіки залежать від наявності у регіоні відповідних підприємств, які їх сплачують, а регіональне розташування підприємств в Україні вкрай нерівномірне. Тому такі джерела доходів доцільно повністю залишати у Державному бюджеті.

Зважаючи на вищевказане, можна сказати, що в Україні і досі реально функціонує централізована модель формування дохідних частин місцевих

59бюджетів. Ми також приєднуємося до думки, що згадані законодавчі нововведення не забезпечать обіцяну урядом бюджетну децентралізацію, оскільки із передачею додаткових джерел доходів за громадами закріплюється величезний обсяг нових видатків, зокрема їм передається майже вся освіта, медицина, культура, дорожнє та житлово-комунальне господарство. Водночас збільшуються частки відрахувань в центр платежів, які переважно залишалися на місцях: податку на доходи фізичних осіб, рентної плати за користування надрами. Тому питання бюджетної децентралізації в Україні залишається відкритим [8, с. 226].

Ще одним відкритим питанням залишається знецінення доходів місцевих бюджетів, коли їх зростання нівелюється інфляційними процесами. Загальну суму доходів місцевих бюджетів у 2015 р. було заплановано на 15 % більше порівняно з 2014 р., а інфляція за 2015 р. становила 43,3 %. Тому реальна вартість зазначених доходів тільки за попередніми розрахунками втичі менша за номінальну. Якщо врахувати також передачу до місцевих бюджетів додаткових витрат, реальна вартість яких відповідно до інфляції теж зросла втричі, то фінансові можливості місцевої влади зменшуються ще більше.

Проте маємо зауважити і на прогресивних зрушеннях у процесі децентралізації формування доходів місцевих бюджетів. Зокрема у 2015 р. відбулося значне посилення ролі місцевих податків і зборів як джерел наповнення місцевих скарбниць. За січень-жовтень 2015 р. порівняно з аналогічним періодом 2014 р. частка місцевих податків і зборів у доходах місцевих бюджетів збільшилася майже втричі, а на 1.11.2015 р. річний плановий показник за даним видом доходів вже було виконано на 99,2%. Це означає, що місцеве оподаткування почало набувати відповідного фіскального значення.

Ці й інші прогресивні зрушення в процесі бюджетної децентралізації насамперед були забезпечені законодавчими та організаційними новаціями у бюджетній та податковій сферах. Однак система влади та адміністративно- територіальний устрій в Україні залишилися старого зразка, тому без

60завершення адміністративної реформи і прийняття належних змін до Конституції України вказані прогресивні зрушення можуть зупинитися. Місцеві органи самоврядування так і не мають реальної самостійності у питаннях формування дохідних частин своїх бюджетів. Також очевидно, що вони виявилися не готовими до таких кардинальних змін в аспекті децентралізації, і часто чекають на вказівки „зверху”, хоча саме вони мають бути головними провідниками децентралізаційних зрушень.

Тому подальше прогресивне провадження децентралізації формування доходів місцевих бюджетів має грунтуватися не тільки на законодавчих ініціативах, а також на посиленні активності органів місцевої влади щодо створення сприятливих умов для наповнення місцевих скарбниць.

Список використаних джерел

1. Коаліційна угода ВРУ VIII скликання від 21.11.2014 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу:http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/linkl/MUS23590.html

2. Науменко А. М. Напрями підвищення дохідності місцевих бюджетів / А.М.Науменко // Фінанси України. - 2009. - № 5. - С. 127-131.

3. Офіційний сайт Державної казначейської служби України [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.treasury.gov.ua

4. Офіційний сайт Міністерства фінансів України [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.minfin.gov.ua

5. Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин: Закон України від 28.12.2014 р. № 79-VIII [Електронний ресурс] // Відомості Верховної Ради України. - Режим доступу: http: //www. rada. gov. ua

6. Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи: Закон України від 28.12.2014 р. № 71 -VIII [Електронний ресурс] // Відомості Верховної Ради України. - Режим доступу: http://www.rada.gov.ua

7. Про Державний бюджет України на 2015 рік: Закон України 28.12.2014 р. № 80-VIII [Електронний ресурс] // Відомості Верховної Ради України. - Режим доступу: http://www.rada.gov.ua

8. Проць Н.В. Формування податкових надходжень місцевих бюджетів в контексті бюджетної децентралізації / Н.В. Проць // Фінансовий простір. - 2015.-№1,-С.221-227.

9. Чушак А.М. Бюджетна система України в контексті реформи місцевого самоврядування та курсу уряду на децентралізацію влади в державі / А. М.Чушак, О.А. Філюк // Глобальні та національні проблеми економіки: Електронне наукове фахове видання. - 2015. - Випуск 4. - С. 942-945.

Воронкова Олена Миколаївна - доктор економічних наук, професор, професор кафедри фінансових ринків Національного університету ДПС України.

Размещено на Allbest.ru