Размещено на http://www.allbest.ru/

Налоговый (фискальный) федерализм: понятие и роль в построении налоговой системы

Воронцов Олег Григорьевич

Аннотации

В статье рассматривается налог как системообразующая категория налогового права и инструмент реализации финансово-экономической политики государства, раскрывается содержание понятия "налоговый федерализм", представляется взгляд на налоговый федерализм как на правовой принцип, проводится анализ его связи с принципом бюджетного федерализма, определяется сущность и роль налогового федерализма в построении налоговой системы Российской Федерации. Автор акцентирует внимание на значении принципа налогового федерализма для России как федеративного государства. налог финансовый экономический

Адрес статьи: www.gramota.net/materials/3/2015/3-2/10.html

TAX (FISCAL) FEDERALISM: NOTION AND ROLE IN CREATION OF TAX SYSTEM

Vorontsov Oleg Grigor'evich

Lomonosov Moscow State University argyraspis@yandex.ru

The article discusses tax as a system-formative category of tax law and a tool of the implementation of the financial and economic policy of the state, reveals the content of the notion "fiscal federalism", presents a view on tax federalism as a legal principle, conducts the analysis of its connection with the principle of fiscal federalism, and determines the essence and role of tax federalism in the creation of the tax system of the Russian Federation. The author emphasizes the importance of the principle of tax federalism in Russia as a federal state.

Key words and phrases: tax; tax system; federalism; federal relations; fiscal federalism; budget federalism.

Россия, являясь государством федеративного типа, одним из важнейших направлений развития своей правовой системы имеет широкий пласт правовых, экономических и политических отношений, находящихся в сфере действия принципа федерализма. Закрепленный в Конституции принцип федеративного устройства России выступает той исходной точкой, которая, преломляясь в различных аспектах, создает базис для последующего правового регулирования всех сфер общественных отношений. Федерализм невозможно рассматривать в отрыве от сущностной категории финансовых отношений, пронизывающих весь государственный механизм. Федеративные отношения внутри любого государства сложны, объемны и многогранны. Рассматривая принцип федеративного устройства государства, прежде всего, в правовой доктрине обращают внимание на отношения, располагающиеся в лоне конституционного права. Однако, не менее важны отношения, федеративные по своей природе, расположенные и в сфере общественных отношений, регулируемых нормами финансового права. Это, прежде всего, межбюджетные отношения, отношения бюджетного планирования и составления проектов бюджетов разных уровней, а также отношения, связанные с налоговыми полномочиями и иные. Одним из центральных вопросов в системе политико-территориального устройства Российской Федерации является вопрос распределения государственно-властных полномочий между различными уровнями государственной власти и муниципальными образованиями. Реальные основы современных федеративных отношений в налогово-бюджетной сфере были заложены еще законом РСФСР " Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" [7] и Законом РФ " Об основах налоговой системы в Российской Федерации" [8]. Указанные акты формализовали принципы, механизмы формирования и взаимодействия бюджетов публично-правовых образований разных уровней.

Несмотря на более чем двадцатилетнюю историю развития бюджетно-налоговых отношений в России задача построения эффективной модели распределения государственно-властных полномочий между федеральным центром, субъектами РФ и муниципальными образованиями до сих пор не решена в полной мере. Это обусловлено как все еще недостаточной степенью теоретической разработанности вопроса, так и возникающими затруднениями практического характера при организации построения федеративных отношений в РФ.

Налоговая система современного государства является эффективным и универсальным механизмом для регулирования макроэкономических процессов, протекающих в обществе. Кроме того, важнейшим элементом экономической безопасности является финансовая безопасность, ассоциирующаяся с обеспечением устойчивости финансовой системы и прежде всего бюджетно-налоговой системы, составляющей основу функционирования любого государства [15, с. 25]. При помощи налогов государство может стимулировать инвестиционную активность, реализовывать финансово-экономическую политику, поддерживать экономическое развитие, осуществлять социальное регулирование и даже решать политические задачи. От эффективности, сбалансированности и способности налоговой системы решать актуальные задачи, встающие на повестке дня, зависят и те экономические условия, в которых будет развиваться государство. Эта связь является двусторонней, то есть, с одной стороны налоговая система должна учитывать экономическую конъюнктуру, сложившуюся в государстве, а с другой стороны налоговая система в любом государстве выступает одним из основных инструментов, при помощи которого власть формирует экономические реалии страны.

Налог является основной системообразующей категорией налогового права [4, с. 15]. В отношении сущности налога существуют различные точки зрения, в частности, налог рассматривают, в том числе, и в качестве сложного социального института, имеющего длительную историю. Он непосредственно отражает уровень общественного развития в культурной, экономической, политической и иных сферах. В тоже время налог оказывает мощное обратное воздействие на состояние политической и экономической системы [2, с. 230]. Карл Маркс утверждал, что в налогах воплощено экономически выраженное существование государства [6, с. 308]. С точки зрения права налог имеет свое определение, сущность и содержание, которые должны быть закреплены нормами закона. Налоговому праву как сфере, в которой доминантной является реализация публичных интересов, присуща изначальная конфликтность фискальных интересов государства с интересами частных субъектов, осуществляющих экономическую деятельность. Именно в сфере их деятельности образуется прибавочный продукт, часть которого и изымается государством в форме налогов. Особую значимость юридическая характеристика налога имеет для урегулирования конфликта между частной и публичной формами собственности. Еще в XVIII веке Адам Смит отмечал необходимость полноты законодательного оформления всех элементов налога, важность точных формулировок в сфере налогообложения и связанных с их отсутствием рисков злоупотребления должностных лиц [11, с. 762]. Точная формулировка налога способствует определению круга прав и обязанностей субъектов налоговых правоотношений, правильному практическому применению всего налогового законодательства. Очевидно, что процессы развития налогообложения и государства неотделимы друг от друга [4, с. 15]. Налоговое право является одной из крупнейших подотраслей финансового права. Подобно любой правовой общности налоговое право представляет собой совокупность взаимосвязанных правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений [5, с. 403], а это значит, что налоговые отношения являются соответствующей частью финансовых отношений, являющихся частью экономических отношений (соотносящихся как часть и целое), и, следовательно, именно экономические отношения лежат в основе становления и развития финансовых отношений [1, с. 19]. В частности, процесс установления государственного налогового обложения и государственных расходов должен осуществляться с таким расчетом, чтобы они помогали гасить колебания экономического цикла и вели к поддержанию развивающейся экономики высокой занятости [10, с. 315].

Ключевое значение в современных условиях для обеспечения финансовой безопасности России как федеративного государства имеют обеспечение экономической безопасности, усиление экономических связей между территориями, обеспечение их устойчивого развития и защита единства экономического пространства на всей территории Российской федерации. Государственная налоговая политика должна исходить из баланса между объемом налоговых поступлений, аккумулируемых в бюджетах бюджетной системы государства, который должен быть достаточным для полноценного выполнения государством своих функций, и финансовыми потребностями экономических субъектов. Как отмечает Ю.А. Крохина: " взимание налогов один из важнейших признаков государства и одновременно необходимое условие его существования. В условиях капиталистического способа производства и рыночных отношений ни одно мероприятие в государстве невозможно реализовать без материальной поддержки. Современные государства для пополнения своей казны используют и другие виды поступлений и платежей. Но на первое место среди них по своему значению и объему выступают налоги. В России налоговые платежи составляют более 80% доходной части федерального бюджета" [4, с. 23].

М.Р. Пинская утверждает, что " в научной литературе раскрытию смысла понятия "налоговый федерализм" уделено недостаточно внимания. Отношения, связанные с формированием бюджетных ресурсов и их расходованием, в Российской Федерации определяются как "бюджетный федерализм". В рамках бюджетного федерализма распределяют налоговые доходы, что закреплено в Бюджетном кодексе РФ. Налоги, поступая в федеральный бюджет, теряют свой налоговый иммунитет и перечисляются в нижестоящие бюджеты в виде дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности" [9]. При анализе налогового федерализма существует также и подход, основанный на том, что налоговый федерализм рассматривается с точки зрения экономической теории как явление объективной реальности, и у которого существуют свои собственные " принципы налогового федерализма" [12, с. 55]. Между тем, рассматривая соотношения понятий " налоговый федерализм" и " бюджетный федерализм", представляется необходимым отталкиваться от системы финансового права. Налоговое право по своей сути является обеспечительной подотраслью финансового права и полностью нацелено на формирование доходных частей бюджетов бюджетной системы РФ, что и обуславливает связь налогового права с бюджетным правом, в силу того, что сами по себе налоги без взаимосвязи с бюджетом не могут существовать, о чем говорилось ранее. Исходя из этого, и налоговый федерализм является частью бюджетного федерализма. В этой связи можно оперировать термином " бюджетноналоговый федерализм", показывая тесную неразрывную взаимосвязь бюджетного и налогового федерализма, однако, можно и отдельно говорить о бюджетном, и отдельно о налоговом федерализме, но при этом налоговый федерализм нельзя перестать считать составной частью бюджетного федерализма.

Итак, под принципом налогового федерализма следует понимать законодательно закрепленный порядок регулирования общественных отношений, связанных с разграничением полномочий между всеми публичноправовыми образованиями в составе Российской Федерации по установлению и введению налогов и сборов, и осуществлению контроля за их уплатой, сохраняя при этом единую на территории всего государства систему налогов. Иными словами, осуществляется законодательная организация налоговых потоков в соответствии с иерархическими уровнями власти. Принцип налогового федерализма вытекает из норм ч. 3 ст. 75 Конституции РФ, в соответствии с которой " система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом" [3]. Концепция налогово-бюджетного устройства в федеративном государстве заключается в установлении в нормах положительного права налоговых источников доходов и полномочий по бюджетной вертикали, способов перераспределения бюджетных ресурсов между бюджетами бюджетной системы. Важнейшим аспектом анализа сущности налогового федерализма является то, что он находит свое отражение практически во всей налогово-бюджетной системе страны.

При разграничении налоговых полномочий между федерацией и ее составными частями необходимо отметить, что создаваемая модель налогового федерализма должна быть стабильной, и в ней должна быть реализована закономерность, в соответствии с которой чем больше налог зависит от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень власти, за которым должны закрепляться соответствующие налоговые каналы и полномочия по их введению и взиманию. Общественно-политическая мысль выработала несколько подходов к разделению налогов в федеративном государстве. Первый подход заключается в закреплении налогов за определенным уровнем власти и разграничении полномочий по взиманию налогов. Каждая территория вводит свои собственные налоги и сборы самостоятельно или на федеральном уровне закрепляется исчерпывающий перечень налогов и сборов. Таким образом, реализуется неполное разделение прав и ответственности различных уровней власти в установлении налогов. Второй подход предусматривает, что в бюджеты каждого уровня государственной (муниципальной) власти подлежит зачислению формализованная в законодательстве доля суммы конкретного налога, которая должна быть собрана на соответствующей территории, исходя из общей для всех налогоплательщиков налоговой ставки. И, наконец, существует третий подход, в соответствии с которым осуществляется соединение в рамках определенного вида общегосударственного налога нескольких ставок, самостоятельно устанавливаемых элементами федерации.

Роль, которую налоговый федерализм играет в национальном правопорядке, можно определить, как создание такого механизма федеративных отношений, который обеспечил бы недопущение конфликтов между федеральным центром и элементами федерации или же между самими элементами федерации, посредствам разграничения и распределения налоговых источников доходов на основе единого подхода, с учетом интересов, существующих в рамках федерации политико-территориальных элементов. Например, М.М. Сулейманов рассматривает налоговый федерализма как " институционально детерминированную систему финансовых отношений в налоговой сфере между федеральным центром, субфедеральными органами власти и органами местного самоуправления, которая обеспечивает эффективную реализацию функций и задач каждого уровня власти при повышении уровня налогового самообеспечения и паритетность их экономических интересов" [13, с. 78].

Проблема отношений регионов и федерального центра уже на протяжении длительного времени остается одной из наиболее значимых и в российской политике. Цивилизованная трансформация российского федерализма возможна только через создание эффективной модели взаимоотношений регионов и федерального центра [16, с. 564].

В России из-за больших различий в уровне экономического потенциала регионов существует объективная необходимость в определенном выравнивании доходов бюджетов через механизм межбюджетных трансфертов. Как справедливо отмечает М.А. Федоровская: " Выравнивающие процессы ставят субфедеральные власти в зависимость от дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, порождают у них иждивенческие настроения и приводят к нерациональному перераспределению финансовых ресурсов в процессе создания общественных благ. Данной практике подчинено и соответствующее ассиметричное распределение налогов по уровням бюджетной системы. Это распределение таково, что количество федеральных налогов и сборов превышает количество региональных и местных налогов, вместе взятых в 2 раза. Приходится констатировать, что значение федеральных налогов и сборов является доминирующим при формировании доходов не только федерального бюджета, но и региональных и местных бюджетов" [14, с. 207].

Налоговый федерализм является, прежде всего, системой налоговых отношений между федеральным центром и элементами федерации, призванной обеспечить эффективную реализацию своих полномочий каждым уровнем власти при повышении налоговой самообеспеченности территорий федеративного государства.

Такая система налоговых отношений должна быть выстроена с учетом политических и экономических интересов Федерации, регионов и муниципальных образований. Налоговый федерализм является преломлением принципа федерализма, закрепленного в Конституции РФ, и проявляется в сфере финансовоправовых отношений. Сущность налогового федерализма лежит не только в плоскости взаимоотношений между бюджетами различных уровней бюджетной системы, но также и в плоскости взаимоотношений между государством и его гражданами, которые возникают при организации налоговых поступлений в доходные части бюджетов бюджетной системы. Современное понимание налоговых отношений между налогоплательщиками и государством предполагает их восприятие как своего рода контрактных, при котором государство призвано производить общественные блага, защищать и гарантировать права и законные интересы налогоплательщиков, а те, в свою очередь, добросовестно исполняют свои налоговые обязанности, подчиняясь правилам государственной формы существования общества. Сформировавшаяся в Российской Федерации на данный момент налоговая система в целом выполняет свою главную функцию, заключающуюся в создании материальной базы в виде централизованных и децентрализованных фондов публичных денежных средств (налоги играют ведущую роль в формировании доходной базы практически любого бюджета бюджетной системы РФ), используемых для обеспечения деятельности государства. Однако при этом она не предоставляет должной самообеспеченности значительной доли субъектов РФ и подавляющего числа муниципальных образований, не способствует диверсификации экономики.

Список литературы

1. Ашмарина Е.М. Финансовое право: учебник для бакалавров. М.: Юрайт, 2014. 429 с.

2. Карасева М.В. Финансовое право России. М.: Юрайт, 2012. 369 с.

3. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ) [Электронный ресурс]. URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102027595&intelsearch=%EA% EE%ED%F1%F2%E8%F2%F3%F6%E8%FF (дата обращения: 02.12.2014).

4. Крохина Ю.А. Налоговое право: учебник для бакалавров. М.: Юрайт, 2013. 495 с.

5. Крохина Ю.А. Финансовое право России: учебник. М.: Норма, 2008. 720 с.

6. Маркс К., Энгельс Ф. Полное собрание сочинений: в 39-ти т. М.: Изд-во политической литературы, 1955-1974. Т. 4. 615 с.

7. Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР [Электронный ресурс]: Закон РСФСР от 10.10.1991 № 1734-1. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=9495 (дата обращения: 21.01.2015).

8. Об основах налоговой системы в Российской Федерации [Электронный ресурс]: Закон Российской Федерации от 27.12.1991 № 2118-1. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?base=LAW&n=43286&req=doc (дата обращения: 21.01.2015).

9. Пинская М.Р. Проблемы и пути развития налогового федерализма в России [Электронный ресурс]. URL: http://pandia. org/text/77/247/77032.php (дата обращения: 07.12.2014).

10. Самуэльсон П. Экономика: в 2-х т. М.: НПО "Алгон", 1993. Т. I. 414 с.

11. Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М.: Эксмо, 2007. 960 с.

12. Сулейманов М.М. Принципы и функциональное содержание налогового федерализма // Экономический анализ: теория и практика. 2013. № 10. С. 55-63.

13. Сулейманов М.М. Роль налогового федерализма в формировании бюджетного потенциала территорий // Финансы. 2011. № 8. С. 78-79.

14. Федоровская М.А. Налоговая конкуренция в современной российской практике // Культура народов Причерноморья. 2011. № 204. С. 206-207.

15. Финансовая безопасность. Финансовые расследования / под ред. А.Г. Хабибулина. М.: Изд-во Московского ун-та, 2013. 368 с.

16. Экономическая безопасность России: общий курс: учебник / под ред. В.К. Сенчагова. М.: Дело, 2005. 896 с.

Размещено на Allbest.ru