Державне регулювання застосування програмно-цільового методу бюджетування в практиці розвинених країн світу

Размещено на http://www.allbest.ru/

Державне регулювання застосування програмно-цільового методу бюджетування в практиці розвинених країн світу

Зауважено, що через проблеми з використанням бюджетних коштів західні країни світу були змушені ще в середині XX ст. запроваджувати в бюджетний процес нові управлінські технології, спрямовані на якісні перетворення у сфері бюджетної політики й бюджетного менеджменту, такі, зокрема, як програмно-цільовий метод. Зауважено, що програмно-цільовий метод широко застосовується в США та європейських країнах. Наголошено, що, як свідчить практика, на сьогодні кращого методу формування, реалізації, моніторингу й контролю виконання бюджету, оцінки результативності бюджетних програм немає. Описано, що застосування програмно-цільового методу дає змогу передбачити результати виконання кожної бюджетної програми, а також оцінити ефективність використання державних коштів на кожному етапі.

Зарубіжний досвід використання бюджетування як однієї з технологій управління державними фінансами свідчить про те, що воно саме по собі не може існувати без системного підходу, оскільки орієнтоване на певні результати від використання бюджетних коштів. Ефективного результату своєю чергою практично неможливо досягти виключно за рахунок технологій бюджетування, оскільки це взаємопов'язані заходи, і фінанси лише обслуговують їх здійснення. Саме тому в більшості зарубіжних країн технології бюджетування запроваджувалися одночасно із структурними змінами, або одразу ж після їх здійснення. І насамперед реформуванню підлягала вся система державного управління з метою підвищення відповідальності урядових інституцій за результати своєї діяльності (Австралія, Нова Зеландія, Велика Британія, Сполучені Штати Америки тощо).

Проблемам розвитку й удосконалення методів бюджетного управління загалом та програмно-цільового методу присвячено наукові праці вітчизняних учених, таких як: М. Азаров, О. Барановський, Т Бугай, С. Булгакова, О. Василик, В. Вишневська, В. Вишневський, А. Галюта, О. Демків, Н. Дєєва, І. Запатріна, Т Єфименко, Я. Казюк, Л. Клець, М. Крупка, М. Кульчицький, В. Лагутін, І. Лопушинський, Н. Лотоцька, Ц. Огонь, Л. Омелянович, С. Онишко, В. Опарін, К. Павлюк, Ю. Пасічник, М. Пашута, Перун, Н. Рубан, Л. Сафонова, І. Стефанюк, О. Суслов, В. Федосов, А. Хвень, Чугонов, С. Юрій та інших. Серед зарубіжних авторів дослідженням цих питань займались О. Андрєєва, М. Афанасьєв, Ханс де Брюйн, В.Гамукин, А. Кірєєва, Т. Ковальова, І. Кривогов, А. Лавров, О. Лобко, Ф. Мошер, А. Преміант, Б. Райзберг та інші.

Водночас, зважаючи на потребу широкомасштабного запровадження в Україні програмно-цільового методу бюджетування, уваги заслуговує вивчення світового досвіду сучасного бюджетного менеджменту.

Мета статті - пошук шляхів вирішення актуальних проблем України в сфері бюджетування з огляду на світову практику застосування програмно-цільового методу.

Бюджет держави є одним із найважливіших інструментів державного впливу на економіку, а управління ним - ціла наука, що постійно шукає нові та кращі методики формування бюджету, розпоряджання бюджетними ресурсами і використання коштів платників податків.

У своєму розвитку методи, технології та процедури бюджетного менеджменту в країнах Заходу за останні 50 років зазнали швидких і суттєвих змін: від традиційного бюджету, бюджету від результатів (виконання), базового бюджетування, бюджетування “з нуля”, бюджетування “sunset” до бюджету на основі цільових програм. Починаючи з 60-х рр. XX ст., відбувається рішучий перехід до планування бюджету й управління ним на основі аналізу альтернатив.

З огляду на це, останніми десятиліттями в західних країнах набули поширення програмно-цільові бюджети (зокрема на середньо- й довгостроковий періоди), відомі також як бюджети пріоритетів. Вони призначені для реалізації загальнонаціональних стратегічних інтересів, відповідно до яких окремим відомствам, галузям, регіонам, програмам, проектам, грантам виділяються ліміти коштів. Західні економісти (Д. Террі, К. Друрі, М. Кінг Альфред, Е. Майєр, Б. Райан, А. Фалуді, Дж. Фостер, Д. Хан, Хорнгрен, К. Шим) дуже високо оцінюють систему програмно-цільового управління бюджетом. Деякі із них навіть вважають, що вона ознаменувала революцію у сфері бюджетного менеджменту.

Найбільш інтенсивний розвиток система програмно-цільового управління бюджетом і споріднені з нею технології дістали в Сполучених Штатах Америки та країнах Західної Європи. Великого значення набули питання програмування бюджету, зокрема на середньо- й довгостроковий періоди [1].

На Заході програмно-цільове бюджетування впроваджувалося поступово: окремі його елементи спочатку запроваджувалися й перевірялися, а з часом, тобто з розвитком самого процесу бюджетування, модифікувалися. Країнам, що першими запровадили цю форму бюджетування (США, Австралія), знадобилося багато років для розробки ідей та крок за кроком втілення їх у життя. І навіть на сьогодні вони постійно вдосконалюють цю систему.

Майже всі країни, що переходили до програмно-цільового бюджетування, мали складнощі, пов'язані з недооцінкою визначених завдань, браком спеціально підготовленого персоналу в міністерствах та відомствах, і насамперед у бюджетному департаменті міністерства фінансів, а також належних підтримуючих інформаційних систем.

У різних країнах світу в певних історичних умовах широко використовувалася політика дефіцитного фінансування, що ґрунтувалася на кейнсіанських засадах. Нині уряди багатьох країн запроваджують ідеологію управління державними фінансами, близьку до підприємницької шкали цінностей, що вважається еталоном раціональності рішень. Створений у такий спосіб бюджет не лише відображає у вартісному еквіваленті масштаби державної діяльності, а й водночас обмежує її певною сумою видатків, використовуючи різні інструменти для стримування їх зростання. Контроль величини видатків неможливий без ефективних новітніх управлінських заходів і технологій, орієнтованих на кінцевий результат, що дістали назву “бюджетування”.

У світовій практиці використовуються різні методи бюджетування, що з розвитком фінансової науки, управлінської і фінансової практики вдосконалювалися, інтегрувалися, доповнюючи один одного. На сьогодні відомі різні види цієї технології, яка переносить наголос з управління бюджетними ресурсами на управління бюджетними результатами, забезпечує більшу транспарентність бюджету, кращий розподіл бюджетних коштів, а саме: “бюджетування, спрямоване на результати”, “управління продуктивністю”, або “поліпшення продуктивності”, а також “програмно-цільове бюджетування”, що акумулює в собі переваги більшості інших форм бюджетування [2].

Програмно-цільовий метод складання бюджету було запропоновано у США у середині 60-х рр. ХХ ст. Уперше його застосовано в Міністерстві оборони міністром Р. Макнамарою. Він запозичив цю систему в автомобілебудівній компанії “Ропі”, яку сам раніше й очолював. Цей підхід настільки сподобався тогочасному Президенту США Л. Джонсону, що він наказав усім іншим міністерствам федерального уряду перейняти його [3].

Зауважимо, що в західних країнах світу друга половина ХХ ст. характеризувалася якісними перетвореннями у сфері бюджету й бюджетного менеджменту. Так, у Сполучених Штатах Америки і багатьох країнах Східної Європи було розроблено спеціальні технології бюджетування, що поєднують аналіз, прийняття бюджетних рішень та управління бюджетним господарством держави, фінансами на державному і місцевому рівнях.

Відтоді практика програмно-цільового методу складання бюджету поширилася на низку інших країн. Канада і більшість країн Європейського Союзу активно практикують програмно-цільовий метод складання бюджету. На сьогодні більшість країн ЄС надають допомогу іншим країнам саме у формі програм, після здійснення яких ЄС прагне бачити досягнення конкретних результатів. У Сполучених Штатах програмно-цільовий метод складання бюджету застосовується більшістю урядів штатів і муніципальних урядів.

Дедалі більше дослідників схиляється до думки, що найпрогресивнішими в плані застосування програмно-цільового методу складання бюджету є Австралія та Нова Зеландія. З регулярних бюджетних звітів, що видаються цими двома країнами, видно, що вони досягли вражаючого рівня відкритості й прозорості діяльності урядових структур та результатів, які за цього досягаються. Саме їх досвід застосування програмно-цільового методу складання бюджету, в основі якого є абсолютно нова для України бюджетна філософія, часто ставлять за приклад для наслідування рештою країн світу.

Як уже зазначалося вище, програмно-цільовий метод складання бюджету успішно застосовується в багатьох європейських країнах. На сьогодні більшість країн ЄС надають допомогу іншим країнам у формі програм, спрямованих на досягнення конкретних результатів. Міжнародні фінансові організації, такі, як Міжнародний валютний фонд, Світовий банк, надають свої позики іншим країнам за відповідними програмами. Це, зокрема, програма розширеного фінансування (МФВ), програмні системні позики для реалізації конкретних проектів у різних галузях економіки (Світовий банк) тощо. Усі ці програми чітко окреслюють мету та очікувані результати від спрямування коштів у ту чи іншу галузь. Як показує досвід, такий підхід до фінансування проектів виявився досить ефективним, оскільки дає змогу проаналізувати ефективність використання коштів через порівняння отриманих результатів з очікуваними (запланованими), а також зіставити мету, на яку залучаються кошти, з кінцевими результатами від реалізації проекту.

Світова практика виокремлює такі головні елементи програмно-цільового бюджетування:

- стратегічне планування діяльності органів державної влади та його складова - фінансове стратегічне планування;

- середньострокове бюджетування, що визначає певні часові фіскальні рамки для оптимального розподілу ресурсів у середньостроковій перспективі за програмами;

- система моніторингу та оцінювання бюджетних програм і результатів діяльності їх виконавців (основою для останньої є стратегічні плани) [4].

Досвід зарубіжних країн Засвідчує про те, що єдиної методики програмно-цільового бюджетування, яку можна застосувати у будь-якій країні, не існує. Це обумовлюється особливостями бюджетного устрою та побудови бюджетної системи кожної країни. Проте спільним у програмно-цільовому бюджетуванні є органічне поєднання чітко структурованої та змістовної частини програми з формуванням і використанням організаційного та фінансового механізмів її реалізації, контролем за виконанням і досягненням запланованих результатів.

Досвід різних країн показує, що програмно-цільове бюджетування передбачає досить докладний періодичний аналіз усіх програм, який потребує значних людських ресурсів і часто фінансових витрат. Окрім цього, програмно-цільове бюджетування є лише одним із структурних елементів низки реформ державного управління, спрямованих на поліпшення діяльності державних установ. Підвищити ефективність видатків бюджету за рахунок удосконалення лише однієї управлінської технології, не зачіпаючи всіх складових бюджетного процесу, неможливо, тому запровадження програмно-цільового бюджетування є поступовим процесом, що потребує створення ефективної системи фінансового контролю, звітності та аудиту.

Майже всі країни, що переходили до програмно-цільового бюджетування, зіштовхувалися з труднощами, пов'язаними з недооцінкою поставлених завдань, недостатністю спеціально підготовленого персоналу в міністерствах і відомствах, а також з потребою створення потужних інформаційних систем.

Водночас зарубіжний досвід свідчить, що в багатьох випадках програмні цілі є комплексними і потребують залучення декількох виконавців. Для цього в програмі створюється другий рівень - підпрограми, кожна з яких має свого виконавця, але під загальною координацією головного виконавця на рівні програми загалом.

Зарубіжний досвід використання бюджетування як однієї з ефективних технологій управління державними фінансами свідчить про те, що бюджетування саме по собі не може існувати, тобто має бути системний підхід до його запровадження, оскільки воно орієнтоване на певні результати від витрачання бюджетних коштів. Ефективний результат практично неможливо отримати винятково застосуванням технологій бюджетування, адже воно є взаємопов'язаним ланцюгом заходів, де фінанси лише обслуговують їх здійснення. Саме тому в більшості зарубіжних країн технології бюджетування запроваджувалися або одночасно зі структурними реформами, або одразу ж після них. Насамперед реформуванню підлягала вся система державного управління з метою підвищення відповідальності урядових інституцій за результати своєї діяльності.

Більшість зарубіжних країн, які впроваджували методики бюджетування, здійснювали це в комплексі з іншими реформами впродовж багатьох років. Для цього розроблялися відповідні стратегії в рамках єдиного стратегічного документа (наприклад, загальнодержавна стратегія, що має розроблятися президентом або урядом).

У світовій практиці впродовж другої половини ХХ ст. мало місце використання різних аналітично-управлінських технологій оптимізації бюджетів, що мають програмно- цільове спрямування. Основними серед них були: бюджетний процес на збалансованій основі, інкрементальне та декрементальне бюджетування, послідовно-постатейне бюджетування, система “планування - програмування - бюджетування”, програмне бюджетування, бюджетування на нульовій основі. Позитивні тенденції в розвитку теорії та практики бюджетування, що мають місце в світі, з одного боку, та проблеми забезпечення ефективності використання бюджетних коштів і потреба підвищення якості державного управління в Україні, з іншого, спонукають до проведення дослідження теоретико-методологічних засад управління бюджетними коштами з метою вдосконалення вітчизняного бюджетного процесу [5].

Позитивним кроком щодо вдосконалення бюджетного процесу ЄС стало запровадження 2003 р. на рівні країн ЄС середньострокового бюджетного планування у ході розробки, ухвалення і виконання бюджету. Цей метод надав можливість для розробки і виконання бюджетних програм, що виходять за рамки року, а також припустив планування витрат на основі розподілення діючих зобов'язань, що приймаються.

Актуальним для України є вивчення досвіду використання програмно-цільового методу планування бюджету країнами ЄС, а саме Великої Британії, Франції, Італії, Німеччини.

Розглядаючи розвиток програмно-цільового методу у Великій Британії, доцільно зазначити, що застосування показників результативності бюджетних програм у цій державі не регулюється законодавством. Проте, починаючи з 1991 р., кожне міністерство та відомство подає у парламент річний звіт, у якому відображаються досягнуті ним результати діяльності, а також очікувані результати в наступному бюджетному періоді.

Із 1998 р. у Великій Британії внаслідок проведення комплексного аналізу державних видатків запроваджується новий підхід у системі видатків бюджету, що включає в себе два основних елементи: угоди про бюджетні послуги та угоди про якість послуг. Такі угоди встановлюють мету та завдання кожного міністерства, цільові значення показників якості, обсяг бюджетних послуг та очікуваний ефект від їх надання.

Починаючи з 2000 р., міністерства аналізують показники кінцевих результатів та обґрунтовують їх роль у досягнення цільових показників. Міністерства звітують про досягнуті результати двічі на рік: у щорічній звітності, що публікується навесні, і в звітах про результати, які публікуються восени [6].

Перехід до застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі Франції розпочато відносно нещодавно, з розробки 2001 р. проекту Органічного (конституційного) закону про державні фінанси (далі - закон LOLF (Loi Organique relative aux Lois des Finances), що набув чинності з 1 січня 2006 р. Закон LOLF увів до законодавства Франції поняття “результативність бюджетних видатків” та закріпив основні принципи програмно-цільового методу. При складанні проекту бюджету стали формулюватися цілі і показники результативності. Так, 2006 р. відбулася принципова зміна процесу складання бюджету: перехід від логіки відстеження видатків до логіки відстеження результатів діяльності державних служб [7].

Щорічний проект бюджету, поданий до парламенту Франції, містить цілі кожної програми (3 - 4 цілі для кожної програми) і показники їх досягнення (2 - 3 показники для кожної цілі), а також докладні обґрунтування виділення бюджетних коштів. Так, у Франції проект бюджету на 2011 р. включав 32 місії, що відповідають основним напрямкам державної політики, 123 програми і приблизно 600 підпрограм.

Показники результативності програм відображають динаміку досягнення затверджених цілей програм. Методика розрахунку по кожному показнику також наводиться в проекті бюджету. Такі показники повинні бути: актуальними (корисними) - пов'язаними з метою програми та достатніми для досягнення цих цілей; зрозумілими - кожен громадянин повинен мати можливість зрозуміти методику розрахунку показника; надійними - заснованими на достовірних даних.

Починаючи з 2009 р., у проекті бюджету Франції наводиться інформація не лише за показниками результативності програм, але й за показниками результативності місій. Актуальність, зрозумілість і надійність показників результативності програм оцінюються спеціально створеним міжвідомчим комітетом із аудиту програм (CIAP), до якого належать генеральні фінансові інспектори з різних міністерств. CIAP перевіряє якість даних та аналізу, що містяться в річних планах і в звітах про результати діяльності міністерств. Щороку кожне міністерство подає до парламенту проект звіту про результативність, що містить детальний звіт про досягнення цільових значень показників результативності з урахуванням зовнішніх чинників. Важливу роль в аудиті результатів діяльності відіграє Рахункова палата Франції, що проводить аналіз “послідовності та достовірності” даних у бюджетній документації, як ex ante, так і ex post [8].

Корисним для України може стати досвід Франції з питань організації навчання нових принципів програмно-цільового методу співробітників, які залучені до реалізації його основних елементів. Так, 2003 р. з метою здійснення бюджетної реформи в складі Інституту державного управління та економічного розвитку (IGPDE) було створено окремий департамент, функцією якого став супровід реформ у міністерствах. Інститутом державного управління та економічного розвитку було розроблено три етапи навчання для співробітників міністерств і відомств, що будь-як причетні до впровадження програмно-цільового методу. Усі три хвилі навчання проходили між 2003 і 2006 рр. під час перехідного періоду, що передував реалізації LOLF [9].

Розглядаючи застосування програмно-цільового методу в Німеччині, потрібно наголосити на тому, що ця країна належить до числа країн із традиційно консервативною системою державного управління і бюджетування. Такий консерватизм призводив до низького рівня відповідальності розпорядників бюджетних коштів, відсутності зацікавленості в економії та в ефективному використанні фінансових ресурсів. Саме тому, починаючи з 2008 р., Німеччина перейшла на програмно-цільові підходи формування бюджету.

В Італії, на відміну від інших розвинених країн, бюджетне планування здійснюється не на рівні міністерств та відомств, а на загальнодержавному рівні. Також у процесі бюджетного планування враховуються довгострокові наслідки поточної бюджетної політики, тобто використовується досить складна система прогнозів. Водночас ключовим критерієм ефективності бюджетного процесу в Італії визначається принцип прозорості - показники виконання видаткової частини державного бюджету в обов'язковому порядку та повним обсягом публікуються [10].

Зарубіжний досвід використання на практиці програмно-цільового підходу в бюджетному процесі засвідчує підвищення відповідальності розпорядників бюджетних коштів за досягнення кінцевого результату, дозволяє критично оцінити напрямки витрачання коштів і відмовитися від необгрунтованих видатків та реально оцінювати фінансовий стан держави завдяки більш повній картині наявних в її розпорядженні ресурсів [11].

бюджетний цільовий управління

Висновки

Отже, для повноцінного застосування програмно-цільового бюджетування в Україні необхідні системні зміни. По-перше, модернізація всієї системи стратегічного планування і прогнозування. Цей крок має врахувати структурні реформи в Україні, спрямовані на підвищення ефективності функціонування галузей і підвищення якості надання державних послуг. По-друге, удосконалення методики бюджетування (зокрема програмно-цільового бюджетування на основі принципу “базового” бюджетування), з огляду на світовий досвід. Ця методика повинна бути науково обґрунтованою, максимально адаптованою до вітчизняних фінансових реалій та враховувати останні досягнення західної практики бюджетування й бюджетного федералізму.

Подальші дослідження порушеної нами в статті проблеми вбачаються у висвітленні першої практики (починаючи з 1 січня 2014 року) повсюдного застосування в Україні програмно-цільового методу бюджетування на місцевому рівні.

Література

бюджетний цільовий управління

1.Лотоцька Н. Г Програмно-цільовий метод в системі фінансового управління та сучасні технології бюджетування [Електронний ресурс] / Н. Г. Лотоцька. -- Режим доступу : http://zbimuk.bukunrver.edu.ua/ed_work/ n_6/33/pdf.

2.Огонь Ц. Г. Програмно-цільовий метод та ефективність бюджетних програм / Ц. Г Огонь // Фінанси України [Текст]. -- 2009. -- N° 7. -- С. 20--29.

3.Бугай Т.В. Програмно-цільовий метод у бюджетному процесі: зарубіжний досвід і можливості його використання в Україні / Т. В. Бугай, А. А. Галюта // Вісник Житомирського технологічного університету [Текст]. -- 2011. -- № 3(57). -- С. 206--210.

4.Крупка М. Програмно-цільовий метод бюджетування в Україні / М. Крупка // Вісник Львівського національного університету [Текст]. -- 2009. -- Вип. 41. -- С. 16-- 34. -- (Серія “Економіка”).

5.Хвень А. Ю. Використання досвіду бюджетного менеджменту Європейського Союзу для України [Електронний ресурс] / А. Ю. Хвень. -- Режим доступу : http:// libfor.com/index.php?newsid= 1859.

Размещено на Allbest.ru