Постановка проблеми. Державний борг є важливою складовою державних фінансів. Його виникнення та існування пов'язані перш за все з покриттям дефіциту державного бюджету за рахунок зовнішніх та внутрішніх позик. Останніми роками під впливом фінансово-економічної кризи в Україні спостерігається зростання державного боргу та витрат на його обслуговування, що загострює проблеми збільшення боргового навантаження на бюджет, забезпечення фінансової та боргової безпеки країни, вдосконалення управління державним боргом. За таких умов особливого значення набувають завдання забезпечення збалансування доходів та видатків бюджету, оптимізації бюджетного дефіциту, прийняття обґрунтованих стратегічних завдань фінансової та боргової політики держави, розроблення заходів щодо їх досягнення.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблематикою сутності державного боргу, причин його виникнення, управління, впливу на економічний розвиток та стабільність фінансової системи, визначення безпечного рівня державного боргу займались багато закордонних та вітчизняних науковців, зокрема Д. Рікардо, A. Сміт, С. Фішер, Дж. Кейнс, О. Барановський, Т. Вахненко, В. Геєць, Д. Головачев, Л. Лондар, Ю. Пасічник, Н. Рязанова, В. Суторміна, B. Федосова, О. Царук, С. Юрій.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. Незважаючи на велику кількість досліджень у цьому напрямі, існує необхідність обґрунтування та розробки рекомендацій щодо досягнення безпечного рівня державного боргу, впровадження виваженої боргової політики та ефективного механізму управління державним боргом для країни, що опинилася в умовах фінансової кризи та зростання зовнішніх боргів.

Мета статті полягає в оцінюванні державного боргу та основних показників боргової політики України, встановленні ключових напрямів удосконалення боргової політики для забезпечення боргової безпеки держави.

Виклад основного матеріалу дослідження. Державний борг - це сукупні боргові зобов'язання держави перед усіма кредиторами, зокрема юридичними та фізичними особами, іноземними державами, міжнародними організаціями. Державний борг складається із заборгованості центрального уряду, регіональних та місцевих органів влади, а також боргів всіх корпорацій з державною участю пропорційно частці держави в їх капіталі [1].

Згідно з Бюджетним кодексом України державний борг - це загальна сума боргових зобов'язань держави з повернення отриманих та непогашених кредитів (позик) станом на звітну дату, що виникають внаслідок державного запозичення [2].

Залежно від суб'єктів кредитних відносин державний борг класифікують на зовнішній та внутрішній.

Зовнішній державний борг - це заборгованість держави іншим країнам, міжнародним економічним організаціям та іншим особам. Державний зовнішній борг є частиною валового зовнішнього боргу країни [1]. Залучення країною зовнішніх позик передбачає сплату відсотків за боргом. За наявності тенденції зростання боргу виникає загроза посилення фінансової залежності країни від головних міжнародних кредиторів, зокрема від Міжнародного валютного фонду, зростають відсоткові платежі по боргах, що посилює навантаження на державний бюджет, призводить до зростання витрат бюджету та створює передумови для збільшення дефіциту. Тому обсяг залучення зовнішніх позик державою повинен бути на безпечному рівні, що забезпечує платоспроможність країни перед зовнішніми кредиторами та мінімізує негативний вплив на темпи економічного розвитку.

Внутрішній державний борг - це заборгованість держави власникам державних цінних паперів та іншим кредиторам [1]. Внутрішній державний борг є борговими зобов'язаннями уряду перед юридичними та фізичними особами цієї країни та нерезидентами, які здійснені шляхом випуску цінних паперів від імені уряду та за його дорученням. Якщо борг не надто великий, він не здійснює відчутного негативного впливу на економіку, оскільки не супроводжується вивезенням за кордон матеріальних цінностей [3, с.285].

Таким чином, державний борг виникає в результаті фінансових запозичень держави, договорів та угод про надання кредитів і позик, пролонгації та реструктуризації боргових зобов'язань минулих років.

У сукупність боргових зобов'язань держави включається також гарантований державою борг, що виникає в результаті прийнятих на себе державою гарантій за зобов'язаннями третіх осіб або прийнятих на себе державою зобов'язань третіх осіб [1].

Показники державного та гарантованого державою боргу України за 2012-2017 рр., складені автором за даними Міністерства фінансів України [1], наведені в табл.1.

Як свідчать дані табл.1, протягом 2012-2017 рр. усі показники державного та гарантованого державою боргу мають стійку тенденцію до зростання як у гривневому виразі, так і у валютному виразі. Результати розрахунків показників динаміки та структури державного та гарантованого державою боргу України за 2012-2013 рр. наведено в табл.2.

Найбільший темп приросту державного та гарантованого державою боргу (88,43%) спостерігається у 2014 р. порівняно з 2013 р. У цей же період зовнішній борг України збільшився на 103,9%, внутрішній - на 72,09%. З 2015 р. темпи зростання показників державного боргу України уповільнюються, що є позитивною тенденцією. У 2017 р. порівняно з попереднім роком темпи зростання державного та гарантованого державою боргу, зовнішнього та внутрішнього боргу складали вже близько 11%.

Ключовими макроекономічними чинниками, які зумовили критичне зростання боргового навантаження впродовж останніх років в Україні, є:

зміцнення національної валюти у відношенні до долару майже у 3,5 разів, унаслідок чого збільшились не лише обсяг боргу в національній валюті, але й вартість його обслуговування;

різке падіння реального ВВП, причинами якого виступили воєнний конфлікт на заході України, анексія Криму, скорочення обсягів виробництва продукції вітчизняними товаровиробниками під впливом політичної та економічної кризи;

зниження внутрішнього споживчого попиту внаслідок інфляційних процесів та відсутності відчутного зростання їх доходів;

негативний вплив реальної процентної ставки НБУ на боргову сферу та обмеження функціонування ринку позичкового капіталу [4; 5].

Таблиця 1

Показники державного та гарантованого державою боргу України за 2012-2017 рр.

Таблиця 2

Динаміка та структура державного та гарантованого державою боргу України за 2012-2017 рр.

На зростання державного боргу України вплинула низка бюджетних чинників:

різке зростання дефіциту державного бюджету внаслідок зниження надходжень до бюджету та різкого зростання витрат бюджету, зокрема на безпеку та оборону, фінансову соціальну підтримку внутрішньо переміщених осіб, соціальну підтримку учасників АТО та волонтерів, забезпечення життєдіяльності в зоні проведення АТО, а також обслуговування державного боргу;

необхідність покриття дефіциту Пенсійного фонду за рахунок доходів бюджету;

необхідність подальшої бюджетної підтримки державних підприємств та банків; головним чинником нарощування боргу, на думку міжнародних експертів, була необхідність бюджетного фінансування дефіциту державних компаній, зокрема НАК "Нафтогаз України"; крім цього, урядом за рахунок внутрішніх запозичень (емісія ОВДП) активно проводилась капіталізація державних банків, здійснювалась фінансова підтримка Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, що збільшувало обсяг видатків державного бюджету, спрямованих на обслуговування цих ОВДП;

неповернення з об'єктивних чи суб'єктивних причин місцевих запозичень попередніх періодів, що посилювало кумулятивний ефект "боргового навантаження" через зростання дефіциту зведеного бюджету [4; 5].

Згідно з даними табл.2 можна констатувати, що більшість державного та гарантованого державою боргу складається із зовнішнього боргу держави, який, як правило, надається кредиторами у валюті. Так, за 2016-2017 рр. питома вага зовнішнього боргу у загальній сумі державного та гарантованого державою бору залишилася стабільною та складала близько 64%. Для обслуговування та погашення зовнішніх боргів країни необхідна наявність відповідного запасу золотовалютних резервів, які важко підтримувати на належному рівні в умовах скорочення експорту товарів, девальвації національній грошової одиниці. Все це створює додаткові ризики щодо своєчасного повергнення боргів зовнішнім кредиторам.

Зростання протягом останніх років державного та гарантованого державою боргу, як зовнішнього, так і внутрішнього, може стати загрозою функціонування економіки, а саме гальмувати реалізацію соціально-економічної стратегії розвитку, підривати макроекономічну стабільність, підвищувати ризики оголошення дефолту. Тому доцільно оцінити боргову безпеку країни.

Ми повністю погоджуємося з думкою О. Барановського, який визначає боргову безпеку держави як рівень внутрішньої та зовнішньої державної та гарантованої державою заборгованостей з урахуванням їх структури в часовому і валютному вимірі, вартості їх обслуговування, можливості реструктуризації та ефективності використання внутрішніх і зовнішніх запозичень, оптимального співвідношення між ними, достатнього для вирішення нагальних соціально - економічних потреб і поступального економічного і соціального розвитку країни, що забезпечує захист інтересів усіх учасників боргових відносин від внутрішніх і зовнішніх ризиків, викликів і загроз, а також не загрожує втратою суверенітету, руйнуванням вітчизняної фінансової системи, виникненням боргової кризи, оголошенням суверенного дефолту [6, с.335].

Основні індикатори боргової безпеки країни, що розраховані автором за даними джерел [1; 7; 8] з використанням вітчизняної методики оцінки [9], наведені в табл.3.

Протягом 2012-2013 рр. відношення обсягу державного та гарантованого державою боргу до ВВП зберігалось на безпечному рівні. З 2014 р. цей показник збільшився із 70,3% до 81,0%, що перевищує критичний рівень. Згідно з прогнозами НБУ у 2017 р. сукупний державний і гарантований державою борг України залишиться на рівні близько 82% ВВП.

Відношення обсягу валового зовнішнього боргу до ВВП протягом 2012-2016 рр. має стійку тенденцію до збільшення. У 2016 р. цей показник складав 128,1%, що більше критичного рівня у 70%. Це свідчить про нарощування обсягів боргів в іноземній валюті, що в умовах девальвації гривні, скорочення експорту товарів, викликаного закриттям ринків Росії, низького рівня золотовалютних резервів підвищує ризики неповернення боргів, посилює залежність від головних іноземних кредиторів.

Таблиця 3

Індикатори боргової безпеки України за 2012-2016 рр.

Середньозважена дохідність облігацій внутрішньої державної позики на первинному ринку знаходиться на досить високому рівні, що є чинником збільшення витрат на обслуговування державного внутрішнього боргу.

Значення індексу ЕМВІ + Україна показує різницю в прибутковості єврооблігацій України та казначейських зобов'язань США: чим він вище, тим гірше. У 2015 р. цей показник знаходився на високому рівня, що свідчило про ризики дефолту країни. У 2016 р. індекс ЕМВІ + Україна нижче критичного рівня.

Відношення обсягу офіційних міжнародних резервів до обсягу валового зовнішнього боргу у 2012-2016 рр. знаходиться нижче критичного рівня, незважаючи на вжиття заходів щодо збільшення їх обсягу, зокрема збільшення за рахунок співпраці з Міжнародним валютним фондом. У 2016 р. цей показник складав 13,6% за необхідного безпечного рівня у 20%. Таким чином, можна зробити висновок, що боргова безпека України знаходиться в незадовільному стані, для покращення якого необхідно вдосконалити боргову політику держави та управління боргом.

Боргова політика взаємопов'язана з бюджетною політикою та включає підготовку та реалізацію таких взаємопов'язаних та взаємозумовлених елементів, як розробка стратегії здійснення державних зовнішніх і внутрішніх запозичень; визначення обґрунтованої норми обсягу державного боргу загалом та внутрішнього й зовнішнього зокрема; визначення тривалості боргового циклу шляхом раціоналізації управління динамікою сукупного, внутрішнього та зовнішнього державного боргу; вибір найбільш оптимальних у конкретній ситуації форм і методів фінансування внутрішніх і зовнішніх державних запозичень; дослідження питання можливості капіталізації частини державного боргу (з відповідною пропозицією кредиторам щодо погашення певної частини боргу за рахунок державної власності); заходи щодо зменшення вартості та ризику обслуговування державних запозичень [3, с.285].

Основні прогнозні макроекономічні показники України, зокрема показники державного боргу, закріплені в Основних напрямах бюджетної політики [10]. Протягом 2012-2017 рр. зменшення та оптимізація державного боргу, мінімізація боргових ризиків не були пріоритетними завданнями бюджетної політики. Так, у 2014 р. та 2015 р. в проекті Основних напрямів бюджетної політики закладене прогнозне відношення обсягу державного боргу до ВВП на рівні 55%, але фактично воно склало 70,3% та 79, 4% відповідно. У 2016 р. прогнозне граничне значення цього показника не було встановлене, фактичне значення складало 81,0%. Таким чином, встановлювані в Основних напрямах бюджетної політики прогнозні цільові показники державного боргу відображали лише бажаний рівень боргової безпеки України, їх не було досягнуто фактично. У 2017 р. з урахуванням тенденції росту державного боргу та підвищення рівня боргової небезпеки прогнозне відношення обсягу державного боргу до ВВП встановлювалось на рівні 66%, що вже перевищувало критичні значення цього індикатора боргової безпеки.

У 2018 р. в Україні вперше запроваджене середньострокове бюджетування та три роки, згідно з яким Основні напрями бюджетної політики розроблені на період 2018-2020 рр. Основним завданням бюджетної політики є стабілізація публічних фінансів шляхом поступового зменшення дефіциту державного бюджету та зниження державного боргу відносно валового внутрішнього продукту в умовах ризиків, викликаних різким зростанням виплат за зовнішнім боргом найближчими роками та залежністю державного боргу від коливань валютного курсу. Основним завданням боргової політики є досягнення цільових показників за борговим навантаженням із забезпеченням фінансування державного бюджету в запланованих обсягах та зменшення видатків на обслуговування боргу [10]. У складеній автором за даними джерела [10] табл.4 наведено цільові показники боргової політики України на 2018-2020 рр.

Прогнозне відношення обсягу державного боргу до ВВП поступово знижується з 62% у 2018 р. до 55% у 2020 р.

На період 2018-2020 рр. вперше в Основних напрямах бюджетної політики встановлене відношення обсягу гарантованого державою боргу до ВВП на кінець року, значення якого протягом планового періоду прогнозується знижувати з 22% до 18% ВВП.

боргова безпека державний борг

Щодо цільового показника обсягу державних гарантій, то протягом 2012-2013 рр. на стадії розроблення бюджетної та боргової політики його відношення до ВВП встановлювалось на рівні не більше 1%. З 2014 по 2017 рр. граничний обсяг наданих державних гарантій закріплювався на рівні не більше 5% від доходів загального фонду державного бюджету. Як свідчать дані табл.4, на плановий період 2018-2020 рр. рівень цього показника також знизився до 3% від доходів загального фонду державного бюджету.

Таким чином, протягом 2018-2020 рр. Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, Національний банк України, Державна казначейська служба України та інші уповноважені органі, організації та установи намагатимуться обмежити ріст державного боргу та привести його основні показники до безпечного рівня.

Основними ризиками зростання державного боргу країни визначено коливання валютного курсу; суттєве зростання виплат за зовнішнім боргом з 2019 р.; відсутність повноцінної можливості залучення коштів офіційних та комерційних кредиторів для рефінансування зовнішнього боргу, що призведе до зниження резервів, за рахунок яких фінансуватимуться боргові виплати; девальвація гривні, що може призвести до зростання споживчих цін та підвищення боргового навантаження на бюджет внаслідок високої частки валютного боргу в загальному обсязі державного та гарантованого державою боргу (69,2%).

Завданнями боргової політики встановлено фінансування дефіциту державного бюджету в запланованих обсягах переважно шляхом здійснення внутрішніх запозичень; збільшення в структурі державного боргу частки внутрішнього боргу шляхом розширення переліку потенційних інвесторів в облігації внутрішньої державної позики та стимулювання ліквідності на вторинному ринку; забезпечення повноцінного доступу до зовнішніх джерел фінансування для рефінансування заборгованості держави разом зі зменшенням вартості обслуговування боргу та забезпеченням більш плавного графіка його погашення; продовження виконання програми співробітництва з Міжнародним валютним фондом, що є необхідною умовою забезпечення доступу до фінансування з боку міжнародних фінансових інституцій та інших офіційних кредиторів [10].

Задля підвищення рівня боргової безпеки України, стабілізації державних фінансів, забезпечення стабільного соціально-економічного розвитку країни з урахуванням результатів проведених досліджень та використанням розробок вітчизняних науковців [3; 4; 10; 11] пропонується:

здійснювати подальше вдосконалення боргової політики України на основі її узгодження з напрямами бюджетної та грошово-кредитної політики, використання передового міжнародного досвіду;

стратегічною метою державної боргової політики України встановити залучення фінансових ресурсів з метою ефективної реалізації програм інституційного та інвестиційного розвитку держави з одночасним забезпеченням сталого співвідношення державного боргу до ВВП;

здійснювати поступовий перехід до ризикоорієнтованої боргової політики з вибором найбільш прийнятної для умов України моделі; орієнтованість на ризик визначається необхідністю розроблення для певної національної економіки дієвої методології визначення боргових ризиків та формування системи заходів з мобілізації ресурсів, інструментів їх використання з метою нівелювання впливів цих ризиків;

вдосконалювати інституційну складову та нормативно-правове регулювання щодо впровадження рекомендацій з управління державним боргом, підготовлених МВФ спільно зі Всесвітнім банком;

підвищувати якість середньострокового економічного прогнозування та планування, оскільки складання надмірно оптимістичних макроекономічних прогнозів призводить до системних проблем в економіці; встановлювати досяжні та обґрунтовані прогнозні показники державного боргу України;

збільшити горизонт прогнозування обсягів та структури державного боргу на 5-10 років з метою забезпечення збалансованості державного бюджету, отримання обґрунтованих показників для розроблення довгострокових заходів щодо забезпечення боргової безпеки країни та її боргової стійкості;

Таблиця 4

Цільові показники боргової політики України на 2018-2020 рр.

впровадити законодавче забезпечення еквівалентності бюджетно-податкових змін та запровадження фіскальних правил як чинника оптимізації державних запозичень;

посилити регулювання державного боргу щодо оптимізації співвідношення обсягів, структури, вартості та джерел його погашення;

встановити дієвий контроль за отриманням, обслуговуванням та погашенням як коротко-, так і довгострокових позик уряду України; забезпечити цільове спрямування отриманих запозичень лише під дієві та ефективні інвестиційні проекти; запровадити моніторинг усіх видів фінансових зобов'язань;

розробити цілісну систему законодавчого забезпечення управління витратами з обслуговування та погашення державного боргу.

Висновки. Таким чином, протягом 2012-2017 рр. в Україні спостерігається стійка тенденція до збільшення державного та гарантованого державою боргу, як зовнішнього, так і внутрішнього, що призводить до зростання витрат на обслуговування боргів, підвищення ризиків неплатоспроможності країни по зовнішніх боргах. Ріст державних боргів пов'язаний з негативним впливом низки макроекономічних та бюджетних чинників. Результати оцінювання боргової безпеки країни свідчать про її незадовільний стан.

З метою забезпечення належного рівня боргової безпеки країни, зниження обсягів та рівня державних боргів пропонується вдосконалювати боргову політику як складову бюджетної політики щодо її трансформації відповідно до світових тенденцій з використанням закордонного досвіду. Стратегічною метою управління державним боргом має стати підвищення рівня боргової стійкості та фінансової безпеки держави загалом, а боргова політика має ґрунтуватися на засадах середньостроковості та орієнтованості на ризик. Подальші дослідження у цьому напрямі мають бути спрямовані на вивчення зарубіжного досвіду подолання боргових проблем та розроблення рекомендацій щодо його застосування в Україні.

Бібліографічний список

1. Мінфін: фінансовий портал. URL: http://www.minfin.com.ua.

2. Бюджетний кодекс України. Офіційний сайт Верховної Ради України. URL: zakon. rada.gov.ua.

3. Чеберяко О., Пасічна Н. Державний борг як індикатор

боргової безпеки. Економічний вісник університету. 2016. Вип.31 (1). С.283-291. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/ ecvu_2016_31 (1) 43.

4. Власюк О., Шемаєва Л., Лондар Л. Боргова стійкість як стратегічний напрям підвищення рівня фінансової безпеки. Київ: НІСД, 2016.50 с. Офіційний сайт Національного інституту стратегічних досліджень. URL: www.niss.gov.ua/content/ articles/files/borg-1fd6c. pdf.

5. Лондар Л. Вдосконалення боргової політики як чинник підвищення рівня фінансової безпеки держави. Стратегічні пріоритети. 2016. № 3. С.244-252. URL: http://nbuv.gov.ua/ UJRN/spa_2016_3_30.

6. Барановський О. Дослідження теоретичних засад боргової безпеки держави. Науковий вісник Ужгородського університету. Серія: Економіка. 2016. Вип.1 (1). С.327-337. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Nvuuec_2016_1 (1) 55.

7. Середньозважена дохідність ОВДП на первинному ринку. Офіційний сайт Національного банку України. URL: https: // bank.gov.ua/control/uk/allinfo.

8. Global Economic Monitor. Офіційний сайт Всесвітнього банку. URL: http://databank. worldbank.org/data/reports. aspx? sour ce=1179&series=EMBIGI#.

9. Методичні рекомендації щодо розрахунку рівня економічної безпеки України: Наказ Мінекономрозвитку України від 29 жовтня 2013 року № 1277. Офіційний веб-сайт Міністерства економічного розвитку і торгівлі України. URL: http://www.me.gov.ua/Documents/List? lang=uk - UA&tag=MetodichniRekomendatsii.

10. Проект постанови про основні напрями бюджетної політики. Офіційний веб-портал Верховної Ради України. URL: http://rada.gov.ua.

11. Тимошенко О. Європейські критерії оцінювання боргової безпеки. Актуальні проблеми економіки. 2015. № 7. С.366-376

Размещено на Allbest.ru