Підходи до розробки та запровадження нових моделей фінансового вирівнювання

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Підходи до розробки та запровадження нових моделей фінансового вирівнювання

Скорочення фіскальних диспропорцій між юрисдикціями регіонального рівня є визнаною метою державної політики фінансового вирівнювання та основним постулатом розвитку внутрішніх міжурядових фінансових відносин. Трансферти вирівнювання в багатьох країнах світу є важливим інструментом забезпечення принципу міжрегіональної солідарності. Практична сторона питання лежить в площині проектування моделей і схем фінансових трансфертів таких, щоб забезпечити ефективність та рівність постачання публічних послуг на локальному рівні та «фіскальне здоров'я» регіональних органів врядування, відтак - подальший розвиток і функціонування ефективного публічного сектору.

Модель фінансового вирівнювання, яка нині застосовується в Україні, характеризується не лише недосконалістю і суперечливістю методологічної бази відносно світових стандартів, але й відсутністю загальнонаціональної мети фінансового вирівнювання, які, у сукупності, спричиняють численні проблемні питання в результаті її застосування.

На підставі вивчення сучасного світового досвіду метою статті є розробка комплексу варіантів моделей фінансового вирівнювання та підходів до обрання найбільш прийнятної для запровадження моделі в сучасних політико-економічних умовах України.

В контексті розробки формул в цілях фінансового вирівнювання для розвинених країнах світу загальноприйнятим є підхід, який передбачає конституційність умов їх запровадження, тобто рівноправний розподіл суспільних ресурсів для досягнення національного добробуту.

Розподіл національного доходу в цілях вирівнювання висуває на перший план потребу координації дій між короткотерміновим та довгостроковим бюджетним плануванням, віддаючи перевагу останньому. Для пошуку оптимальної моделі фінансового вирівнювання необхідно ідентифікувати послідовність дій і заходів держави для управління і запровадження програм вирівнювання, з узгодженням ключових індикаторів із суспільним сектором для найоптимальнішого пристосування ключових індикаторів до реалій розвитку економіки.

Головною метою розподілу суспільних ресурсів в цілях вирівнювання має стати рівноправний розподіл національного доходу за принципом горизонтального фінансового вирівнювання. В цьому аспекті формула фінансового вирівнювання як математичне відображення конкретних економічних відносин і, відповідно, обраної моделі фінансового вирівнювання, має бути зрозумілою, тобто відображати цілі вирівнювання. Кінцевий результат формульного розрахунку не повинен відволікати при прийнятті рішень стосовно обчислення права на отримання трансфертів вирівнювання для конкретної юрисдикції від головної мети і визначених пріоритетів державної політики фінансового вирівнювання.

Рішення щодо обрання моделі фінансового вирівнювання у розвинених країнах світу є неминуче відображенням історичного контексту, політичної культури та інституційних традицій, що склалися в цих країнах протягом віків. Тож неможливо розраховувати на просте пристосування будь-якої моделі європейської країни до українських реалій.

Отже, вибір Україною моделі фінансового вирівнювання як залежатиме від інституційної структури нашої держави (розмір, кількість, географічне розташування самоврядних адміністративно-територіальних одиниць, механізмів розподілу владних повноважень між центральним і субцентральним рівнями), так і зумовлюватиметься економічною кон'юнктурою, стандартами державної соціально-культурної політики тощо.

Питання удосконалення міжбюджетних відносин, поліпшення формульного розрахунку міжбюджетних трансфертів в контексті формування місцевих бюджетів на 2012 рік є особливо актуальним. Слід зазначити, що проблемі фінансового вирівнювання присвячено праці вітчизняних та зарубіжних науковців, як наприклад, В. Кравченка, І. Луніної, О. Сунцової, В. Зайчикової, В. Корчинського, С. Колодія, Н. Балдич, А. Шаха, Е. Ахмада, Р. Берда, Ф. Вайланкурта, Б. Дафлона, П. Мішлера та ін. Проте, на сьогодні, зазначене питання розглядається переважно з точки зору формулювання пропозицій по внесенню змін до діючого формульного розрахунку міжбюджетних трансфертів, відсутній комплекс можливих варіантів моделей фінансового вирівнювання з наведенням методологічної бази та особливостей їх застосування з урахуванням світового досвіду, національних особливостей та орієнтирами у напрямку формування ефективного ринкового механізму [1].

З огляду на це необхідним є розробка різних варіантів моделей фінансового вирівнювання з урахуванням світової практики і теоретико-методологічних основ, досліджених автором у попередніх працях [2; 3].

фінансовий вирівнювання економічний

На рис. зображені запропоновані автором варіанти моделей фінансового вирівнювання, розроблені для цілей державної політики фінансового вирівнювання, які можуть бути застосовані в Україні, з визначенням методологічної бази та інструментарію розрахунку.

Вибір оптимальної моделі фінансового вирівнювання, на нашу думку, повинен досягатися шляхом:

1) визначення і вибору завдань програми фінансового вирівнювання;

2) систематизації існуючих категорій, компонентів і факторів оцінювання, в цілому і окремо за кожним з елементів;

3) уникнення категорій оцінювання, яких недоцільно враховувати з причин ненадійності через незадовільні дані або методологію;

4) застосування конкретного порогу значень для поточних та прогнозних розрахунків щодо доходного потенціалу та видаткових потреб.

Визначення основних завдань програми вирівнювання обумовлюватимуть (також у комбінації) дизайн програми фінансового вирівнювання, що передбачає:

1) уникнення фіскальних розривів - перегляд і перерозподіл повноважень органів влади, перерозподіл податкових повноважень, зменшення податкового навантаження («податкові канікули») в цілях економічного розвитку, що має на меті сприяння бізнесу у розширенні і дислокації об'єктів виробництва, створенні соціальної інфраструктури тощо;

2) скорочення регіональних фіскальних диспропорцій - загальноцільові трансферти вирівнювання дохідної спроможності і урахування відмінностей у видаткових потребах юрисдикцій;

3) встановлення національних мінімальних стандартів - нецільові мандатні блочні трансферти на вирівнювання вихідної вартості з наявністю умови стандартів надання і доступу до послуги; умовні цільові капітальні трансферти;

4) сприяння розвитку місцевої автономії територій, які мають низькі стандарти пріоритетів порівняно з високими національними - цільові трансферти залежно від рівня дохідного потенціалу;

5) забезпечення стабілізації та подолання дефіциту об'єктів інфраструктури (характерно для територій з депресивними ознаками розвитку економіки) - капітальні трансферти, надання яких підтримується протягом певного періоду.

Модель 1 «Вирівнювання дохідного потенціалу» передбачає вирівнювання лише податкоспроможності юрисдикції без процедур вирівнювання видаткових потреб. Методологічною базою для цієї моделі є визначення дохідного потенціалу юрисдикції шляхом застосування методу РПС (репрезентативна податкова система) або макроекономічних індикаторів, а також визначення середньонаціонального рівня дохідного потенціалу для усіх юрисдикцій території країни, який є певним порогом для визначення права юрисдикції на отримання трансфертів (докладніше див. [2, с. 70-72]).

Завершальним етапом цієї моделі буде визначення форм і методів фінансування програми вирівнювання. Головне питання - джерела фінансування програми вирівнювання. Можливі такі варіанти:

1) самофінансування - лише за рахунок внесків юрисдикцій з негативним трансфертом;

2) комбінація самофінансування та державного спонсорування - досягнення середнього рівня податкоспроможності юрисдикції за рахунок внесків юрисдикцій з негативним трансфертом та коштів з державного фонду фінансового вирівнювання;

3) державне спонсорування - за рахунок коштів з державного фонду фінансового вирівнювання. При цьому держава проголошує відмову від застосування процедури вирівнювання для юрисдикцій, які мають вище за середньонаціональний рівень податкоспроможності, що означає, що кошти цих юрисдикцій не вилучаються. Така ситуація тягне за собою обґрунтування відмови від застосування процедури вирівнювання в частині вилучення, наприклад, додатковим аналізом соціально-економічних показників таких територій, структури населення, рівня міграції та стану здоров'я населення, стану житлово-комунальної інфраструктури і доріг, додаткових потреб населення щодо отримання публічних послуг та ін.;

4) надання додаткових «блочних» трансфертів вирівнювання у ситуації, коли, навіть за умови самофінансування та державного спонсорування, юрисдикцією не досягається середньонаціональний рівень податкоспроможності. Така ситуація ймовірна у разі, якщо розмір державного фонду фінансового вирівнювання (визначений, наприклад, як відсоток від ВВП або відсоток надходжень ПДВ тощо) не забезпечує юрисдикції, які обчислені з правом на отримання трансфертів вирівнювання, дохідним потенціалом до середнього рівня. В цьому випадку необхідним є ретельний аналіз макроекономічної ситуації задля стабілізації соціально-економічного розвитку у регіональному вимірі.

Застосування такої моделі в Україні є можливим за умови відповідної апробації достатності закріплених за органами місцевого самоврядування джерел доходів для фінансування публічних послуг, які надаються місцевому населенню.

Модель 2 «Вирівнювання видаткових потреб» має на меті урахування не тільки усіх можливих відмінностей у видаткових потребах юрисдикцій, але й проведення складної роботи з оцінювання кількості та вартості надання публічних послуг, при цьому обов'язковою умовою моделі і головним завданням є досягнення юрисдикцією певного національного стандарту у постачанні населенню публічної послуги. Оцінюванню підлягатимуть не тільки відмінності у вартості послуги, виходячи із витрат на заробітну плату, але й економія масштабу, витрати на постачання послуг, включаючи транспортні видатки та витрати, зумовлені територіальною віддаленістю. Більше того, обрахування трансфертів вирівнювання за даною моделлю безумовно тягне за собою оцінювання якості надання публічних послуг у функціональному розрізі, чого, безперечно, дуже складно досягти (докладніше див. [2, с. 72-74]).

Ми вважаємо, що будь-яка методики розрахунку вартості послуг повинна відображати реальну економічну вартість державних і муніципальних послуг. В українській практиці управління соціальними програмами враховуються, як правило, тільки прямі витрати, пов'язані з безпосереднім наданням послуги (грошові виплати, вартість благ, виданих у натуральній формі, заробітна плата співробітників, зайнятих безпосереднім наданням послуги тощо.) і вкрай рідко приймаються в розрахунок адміністративні витрати (пов'язані з управлінням та організаційно-технічним забезпеченням процесу надання послуг), тобто витрати на доставку бюджетної послуги до безпосереднього отримувача послуги. Через розмаїття надання державних і муніципальних послуг в сучасних умовах організації бюджетного процесу універсальної методології з розрахунку їх повної вартості на сьогоднішній день не існує. Це пов'язано з традиційною організацією бюджетного розподілу витрат шляхом застосування тимчасової функціональної класифікації видатків та економічної класифікації видатків. Разом з тим, розрахунок повної вартості державних і муніципальних послуг (у тому числі соціальних послуг) необхідний при використанні як нових форм фінансування, наприклад, програмно-цільове фінансування, цільова споживча субсидія, соціальне замовлення, але й в цілях державної політики фінансового вирівнювання.

З метою організацію процесу якісного збору даних щодо вартості послуг в регіонах пропонуємо розробити на державному рівні за участю галузевих міністерств та запровадити:

? Єдину уніфіковану форму статистичної звітності по вартості бюджетних послуг, які надаються бюджетними установами, що фінансуються з бюджетів різних рівнів (така статистична звітність має містити дані щодо найменування бюджетної установи, виду бюджету, виду бюджетної послуги (кількох послуг), показників складу вартості бюджетної послуги тощо);

- інструкцію щодо складання і заповнення Єдиної уніфікованої форми статистичної звітності по вартості бюджетних послуг;

- методику розрахунку вартості послуг, яка повинна відображати реальну економічну вартість державних і муніципальних послуг;

- порядок надання бюджетними установами статистичної звітності відповідним органам державної влади.

При оцінці вартості послуг слід враховувати фактори впливу на вартість соціальних послуг, які, в свою чергу, доцільно поділити на:

- внутрішні фактори (фактори якості послуги, детально визначені у відповідних державних стандартах і регламентах; кадровий та професійний склад персоналу установи - оплата праці; технологія надання послуги - матеріально-технічне забезпечення);

- зовнішні фактори (фактори обсягу, що виникають через демографічні причини, такі як вікова структура населення та різний рівень участі населення у соціальних програмах залежно від віку учасників програм; зміни законодавства; інфляційні процеси тощо).

Крім того, значно можуть різнитися погляди місцевої влади на набір необхідних публічних послуг локального рівня, виходячи з уподобань місцевого населення та стратегій соціально-економічного розвитку територій.

Запровадження даної моделі в Україні є можливим лише за умови рівномірності розташування податкової бази, існування чіткого переліку публічних товарів і послуг локального рівня, збігу кола платників податків та користувачів суспільних благ, а також відсутності надлишків.

Модель 3 «Об'єднане вирівнювання» передбачає як вирівнювання доходного потенціалу, так і вирівнювання видаткових потреб в межах однієї програми, при цьому трансферт вирівнювання визначається як різниця між обрахованими податкоспроможністю та видатковими потребами юрисдикції відносно середньонаціонального рівня та кількості населення.

При цьому юрисдикції з вищими за стандартні рівні, тобто юрисдикції без права на отримання трансфертів, вирівнюються «донизу», а юрисдикції з правом на отримання трансфертів вирівнювання, або інакше з нижчими за середні рівні податкоспроможності та видаткових потреб, - у зворотному напрямку, тобто «догори». Таким чином, усі юрисдикції матимуть приблизно однакову можливість залучення доходів для фінансування гарантованих публічних послуг. Консенсус між юрисдикціями досягається шляхом узгодження підходів до визначення оптимального рівня податкоспроможності для фінансування видаткових потреб. За будь-яких умов неможливо досягти повного вирівнювання, однак така модель відповідає вимогам досягнення юрисдикціями обґрунтовано порівняного рівня фіскальної спроможності.

Крім того можуть передбачатися додаткові блочні трансферти соціальної спрямованості в межах виконання окремих загальнодержавних соціальних програм, при цьому юрисдикції без права на отримання трансфертів вирівнювання мають бути впевнені, що їхня вищу за середню податкоспроможність не впливатиме на обсяг таких додаткових трансфертів.

Слід зазначити, що така комбінація елементів моделі є характерною також для нашої держави, і незмінною протягом майже десятиліття. Однак Україною використовується повне вирівнювання, тобто юрисдикції, віддають увесь надлишок коштів бюджету, обрахований як різниця між прогнозованим обсягом доходів та видатків бюджету, при цьому середньонаціональний рівень як доходного потенціалу, так і видаткових потреб, що є головною умовою запровадження процедур вирівнювання, взагалі не визначаються.

Модель 4 «Роздільне вирівнювання» передбачає як вирівнювання доходного потенціалу, так і вирівнювання видаткових потреб в межах двох різних програм вирівнювання, при цьому трансферти вирівнювання визначаються окремо за розрахунком податкоспроможності юрисдикції і розрахунком видаткових потреб юрисдикцій, та відповідно мають різне цільове призначення (докладніше див. [2, с. 72-74]).

Необхідно зауважити, що моделі 2 - 4, за думкою вченого-економіста світового рівня Р. Боудвея, є моделями, використання яких доцільно уникати з огляду на значну складність видаткового компонента [4, с. 31].

Модель 5 «Вирівнювання дохідного потенціалу та відмінностей у видаткових потребах».

Особливістю такої моделі є вирівнювання доходного потенціалу усіх юрисдикцій до середнього, визначеного по результатах діяльності усіх юрисдикцій, рівня, а видаткові потреби вирівнюються лише в частині урахування відмінностей територій, які характеризують потребу і вартісні показники забезпеченості населення гарантованими публічними послугами, тобто є найбільш вагомими факторами впливу на кількість і вартість видаткових потреб населення.

В цьому аспекті доцільно запровадити:

1) державну політику визначення середніх потреб щодо публічних послуг шляхом виокремлення послуг, потреба у яких існує у всіх регіонах;

2) формування чіткого переліку публічних послуг, які належать до оцінювання, і потреба у яких існує в усіх регіонах країни;

3) класифікацію факторів впливу на обсяги і вартість потреби місцевого населення у публічних послугах у їх функціональному розрізі. Пропонуємо наступну узагальнену класифікацію таких факторів:

- щодо надання медичних послуг - кількість населення регіону, території; існування певних груп споживачів публічних послуг: вікова (люди похилого віку, новонароджені та діти дошкільного віку) і статева структура населення; населення, що проживає у віддалених місцевостях; соціально-незабезпечені групи населення; економічне середовище;

- щодо надання освітніх послуг - вікові групи дітей, які відвідують певні учбові заклади (в тому числі за їх типами); середній вік зарахування до учбового закладу певного типу; фактори впливу на кількість послуг (економічне середовище, соціально-незабезпечені групи); фактори впливу на вартість послуг (кількість дітей з вадами, кількість дітей, що проживають в урбанізованих і відділених територіях); фактори впливу на вартість транспортних послуг (кілометраж доріг; час, який займає одна подорож тощо);

- щодо забезпечення соціального добробуту (у вітчизняній практиці частіше використовується термін «соціальні послуги», однак такий термін має набагато ширше значення, ніж те, під яким нині надається певний перелік послуг) - соціально - демографічний склад населення (кількість літніх людей, дітей-сиріт, населення з низьким рівнем доходу тощо), масштаб доставки послуги (віддаленість території);

- щодо надання послуг у галузі культури, дозвілля, використання спортивних споруд, адміністративних і т. п., які адресовані всьому населенню юрисдикції: щодо парків, наприклад, - площа, кількість відвідувань; у культурі - кількість музеїв, виставок, палаців культури, театрів тощо; кількість і вартість (відповідно до рівня заходу) щорічних заходів з відзначення пам'ятних дат і т. п.;

4) визначення джерел (суб'єктів надання) і переліку даних, необхідних для розрахунку, наприклад, дані можуть надаватися галузевими міністерствами (освіти і науки, охорони здоров'я), органами Державного казначейства, податковими адміністраціями, органами статистики, митницями, фінансовими органами як державного, так і територіального рівня.

Окрім вже зазначених до таких послуг можуть бути віднесені послуги у сфері транспорту (пасажирський транспорт, що характерно для урбанізованих територій (послуги шкільного автобусу враховуються в рамках освітніх послуг)), дорожнього господарства (утримання і ремонт доріг, будівництво доріг і мостів місцевого значення, дорожнє регулювання тощо), послуги житлово-комунального господарства (вартість цих послуг має бути відкоригована з урахуванням державних субсидій) тощо.

Різні юрисдикції можуть стикатися з різною внутрішньою вхідною вартістю таких послуг, що є, переважно, результатом дії ефектів наявності міжрегіональних відмінностей робочої сили (відмінності у рівнях заробітної плати), наявності економічного ефекту масштабу (велика або мала концентрація населення територій), характеристик структури населення (віковий і соціальний склад населення), географічних факторів і кліматичних умов (екологічне навантаження, зони підтоплення та ін.), специфічних обставин (як наприклад, надання законодавством спеціального статусу окремим адміністративно-територіальним одиницям) тощо.

Модель 6. «Вирівнювання дохідного потенціалу та/без видаткових потреб, та автономні загальнодержавні програми».

Слід зазначити, що в рамках державної політики фінансового вирівнювання може також передбачатися державна фінансова підтримка окремих галузей, які надають публічні послуги, наприклад шкільної освіти або медицини, шляхом розробки автономних загальнодержавних програм та вирівнювання їх фінансування відносно населення та споживачів таких послуг.

Дана модель може передбачати два варіанти програм вирівнювання:

- вирівнювання дохідного потенціалу та видаткових потреб, та автономні загальнодержавні програми;

- вирівнювання дохідного потенціалу окремо та автономні загальнодержавні програми.

Програма фінансування освіти (за рахунок трансфертів вирівнювання).

Враховуючи однаковість підходів до визначення потреби у видатках на шкільну освіту у розрізі галузей освіти відповідним виконавчим органом приймається окреме рішення щодо урахування у розрахунку трансфертів видатків за галузями: дошкільної, середньої, спеціальної, вищої освіти.

Формула розрахунку таких трансфертів може базуватися на визначенні податкової бази юрисдикції відносно одного учня по школах усіх юрисдикцій з використанням максимального обсягу трансферту на одного учня, внеску певної юрисдикції на фінансування освітніх послуг на одного учня та показника оцінювання. У якості показника оцінювання можуть виступати табельна чисельність зарахованих учнів установи на конкретну дату, середня денна (або за конкретний період) відвідуваність. Крім того, показник оцінювання може бути визначений за ваговими коефіцієнтами по програмах, вікової структури учнів, кількості учнів з вадами тощо.

Програма фінансування надання медичних послуг (за рахунок трансфертів вирівнювання) також націлена на забезпечення рівного доступу усього населення до медичних послуг і може розглядатися в умовах і межах підходів, визначених для програми фінансування освіти, з відмінностями у показниках оцінювання.

Необхідно відмітити, що обов'язковою умовою для будь-якої моделі передбачається її апробація шляхом запровадження «пілотних проектів». Головним завданням в цьому аспекті, що у підсумку впливатиме на результативність «пілотних проектів», є визначення логіки, що передбачає послідовність конкретних заходів і їх виконавців, необхідних для управління і запровадження таких проектів, зокрема:

- аналіз вихідних даних, можливих проблем;

- визначення цілей, пріоритетів, завдань і кінцевих результатів «пілотного проекту»;

- з'ясування способів досягнення поставлених завдань і створення відповідних правових, економічних, організаційно-управлінських механізмів;

- формування необхідних ресурсів (фінансових, матеріальних, інтелектуальних, інформаційних тощо);

- передбачення ризиків і наслідків від прийняття управлінських рішень щодо можливих змін елементів програми;

- залучення експертів до реалізації «пілотного проекту».

Підсумовуючи викладене ми можемо впевнено стверджувати, що найбільш прийнятною для нашої держави моделлю у сучасних політико-економічних умовах є модель №4, яка передбачає роздільне вирівнювання дохідного потенціалу та видаткових потреб. Перспективними для нашої держави є також модель №5 «Вирівнювання дохідного потенціалу та відмінностей у видаткових потребах» та модель №6 «Вирівнювання дохідного потенціалу та/без видаткових потреб, та автономні загальнодержавні програми». При цьому головною умовою щодо узгодження рішень центральних і регіональних органів державної влади і органів місцевого самоврядування у застосуванні такої моделі є її апробація в умовах різних регіонів і територій нашої держави задля врахування якомога повнішого переліку відмінностей, які мають найбільший вплив на рівень потреби місцевого населення у кількості і видах публічних послуг, і, відповідно, обумовлюють більші витрати.

Процес розвитку системи надання фінансових трансфертів для нашої країни становитиметься тим ясніше, чим більш динамічнішим та доступнішим для суспільства буде процес обробки необхідних даних і вироблення чітких кроків до її практичної реалізації.

Література

фінансовий вирівнювання економічний

1. Деякі питання розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів: Постанова Кабінету Міністрів України від 08.12.2010 р. №1149 // http://zakon.rada.gov.ua

2. Яценко Ю.О. Теоретичні основи державної політики фінансового вирівнювання // Економіка та держава. - 2011. - №2. - С. 57-61.

3. Яценко Ю.О. Світовий досвід основ організації фінансового вирівнювання: уроки для України // Економіка України. - 2011. - №6. - С. 66-77.

4. Boadway R. Evaluating the Equalization Program Notes for the Expert Panel on Equalization and Territorial Formula Financing /Department of Economics, Queen's University. - June, 2005. - 43p.

Размещено на Allbest.ru