Історико-економічний аналіз використання інструментів податково-бюджетної політики місцевого розвитку в контексті децентралізації фінансової системи України

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 336.221.22

Донбаська державна машинобудівна академія МОН України

ІСТОРИКО-ЕКОНОМІЧНИЙ АНАЛІЗ ВИКОРИСТАННЯ ІНСТРУМЕНТІВ ПОДАТКОВО-БЮДЖЕТНОЇ ПОЛІТИКИ МІСЦЕВОГО РОЗВИТКУ В КОНТЕКСТІ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ФІНАНСОВОЇ СИСТЕМИ УКРАЇНИ

В.І. Луценко

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими чи практичними завданнями. В сучасних умовах децентралізації наявність інституту місцевого самоврядування традиційно вважається обов'язковим атрибутом кожної цивілізованої та правової держави. Наявність або відсутність в країні даного інституту відображає її демократичний або антидемократичний характер. Зазначена практика прийнята й в сучасній Україні, Конституцією [1] якої визнано та гарантовано місцеве самоврядування, а також закріплено його самостійність в межах своєї компетенції та організаційну відокремленість від системи державної влади. Воно виступає одним з найважливіших і визнаних інститутів громадянського суспільства, що дозволяє населенню країни на найближчому для них територіальному рівні брати участь в управлінні державою, самостійно вирішуючи окремі питання місцевого значення.

За останні роки реформування податково-бюджетної політики в Україні як демократичної та правової держави багато що вдалося зробити на шляху до закріплення місцевого самоврядування: прийнято основні нормативно-правові акти, що регламентують діяльність громадян щодо здійснення конституційного права на місцеве самоврядування;створено і досить ефективно діє система органів місцевого самоврядування; сформовано фінансово-економічну базу, необхідну для діяльності муніципальних утворень. Іншими словами, створені всі необхідні соціально-економічні та правові передумови для успішного соціально-економічного та правового розвитку регіонів України в умовах децентралізації. Але для успішної інтеграції з країнами Європейського Союзу, де діяльність місцевого самоврядування визначається положеннями Європейської хартії [2], необхідним є забезпечення сталого місцевого розвитку, чому сприяє подальша децентралізація фінансової системи України.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв'язання даної проблеми, виділення не вирішених раніше частин загальної проблеми. Напрями децентралізації фінансової системи є актуальною темою дослідження в наробках іноземних та вітчизняних науковців. Серед зарубіжних авторів робіт в сфері аналізу використання інструментів податкової та бюджетної політики в умовах децентралізації доцільно виділити таких: J.-P.Faguet [3] аргументує доцільність децентралізації в контексті підвищення ефективності управління, мотивації реальних реформ щодо передачі повноважень, що супроводжується підвищенням політичної конкуренції, суспільної відповідальності та зменшенням політичної нестабільності; M.Ghosh [4] обґрунтовує проблеми фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування через аналіз фінансової бази місцевих бюджетів та інструментів податкової політики, що її визначають; Sh. Stroschein [5] розглядає основні етапи децентралізації в Україні у 90-ті роки ХХ століття; Ch.Tiebout [6] визначає сутність та основні принципи теорії децентралізації фінансової системи через забезпечення рівноваги між можливостями влади та потребами громадян різних регіонів, які мешкають у країні; D.S. Wright [7] аналізує принципові особливості міжбюджетних відносин за фазами їх розвитку.

Дослідженню податкових та бюджетних інструментів в сучасних умовах місцевого розвитку присвячено роботи вітчизняних авторів. Так, М.О. Баймуратов обґрунтовує, що місцеве самоврядування має велике значення для суспільства в загальноісторичному розрізі, а створення його ефективної вітчизняної моделі сприяє як розвитку територій окремої країни, так й держав-членів світового співтовариства для усунення кризових явищ на світовому рівні [8, с. 29; 9, с. 167]. О.М. Бориславська, І.Б. Заверуха, А.М. Школик та інші [10] досліджують досвід специфіки формування та функціонування місцевого самоврядування в розвинених країнах Європи та в Україні через еволюцію уявлень про державу та територіальне врядування. Я.В. Верменич [11] визначено концептуальні підходи щодо дослідження періодизації адміністративно-територіального устрою України з позиції специфіки її регіонів. О.А. Музикою [12] проведено аналіз фінансового забезпечення місцевого самоврядування через висвітлення особливостей правового регулювання закріплених і власних доходів місцевих бюджетів України.

Практика організації та здійснення місцевого самоврядування в Україні та зарубіжних країнах переконливо доводить, що кожен новий етап державного будівництва супроводжується децентралізацією фінансової системи з метою забезпечення місцевого розвитку. Разом з тим, незважаючи на всі вжиті державою зусилля, ще залишаються окремі проблеми щодо використання інструментів податково-бюджетної політику діяльності органів місцевого самоврядування, які, на жаль, остаточно не вирішені в повній мірі на теперішній час.

Метою даного дослідження є обґрунтування особливостей використання інструментів податково-бюджетної політики місцевого розвитку з позицій ретроспективного аналізу процесу децентралізації фінансової системи в Україні.

Виклад основного матеріалу дослідження з повним обґрунтуванням отриманих наукових результатів. В історичній ретроспективі використання відповідних інструментів податково-бюджетної політики місцевого розвитку в Україні здійснювалося в рамках базових етапів становлення місцевого самоврядування, які можна охарактеризувати, як окремі національні моделі, що представлено на рис. 1.

Як випливає з даних, наведених на рис. 1, за часи Київської Русі діє доколоніальна модель, яка складається із системи місцевого самоврядування. В ній поєднуються такі інституції, як громада та віче. Вічові збори займали особливе місце і вирішували найважливіші питання місцевого та державного значення, а також забезпечували участь широких верств населення в управлінні окремими землями. На них приймалися рішення стратегічного значення, а також ставилися питання щодо встановлення розміру відповідних податків. В таких умовах зародилися перші виборні традиції, формувалися та розвивалися основи представницької і безпосередньої демократії.

Колоніальна модель місцевого самоврядування характеризувалася різким посиленням державного централізму в XIV столітті, яке, зокрема, було пов'язано з об'єднанням російських земель. Входження українських земель до складу Австро-Угорщини, Речі Посполитої та Російської імперії призвело до того, що реалізація функцій самоврядування з місцевого розвитку регіонів України почала здійснюватися під впливом відповідної держави [13, c. 216]:

Австро-Угорщини: розвиток європейської федеративної моделі місцевого самоврядування, при якій через реалізацію положень Магдебурзького права органам місцевого самоврядування делегувалися повноваження щодо самостійного затвердження місцевого бюджету, встановлення розміру відповідних податків, вирішення питань з місцевого розвитку без залучення органів центральної влади та управління;

Речі Посполитої: розвиток класичної унітарної моделі місцевого самоврядування, яка була схожа з моделлю Австро-Угорщини, але, на відміну від неї, формувала органи місцевого самоврядування з вищих рівнів влади;

Російської імперії: розвиток централізованої моделі місцевого самоврядування з вертикальною ієрархічною структурою управління, при якій аспекти децентралізації фінансової системи держави були не припустимі.

У цей період тільки деякі землі України мали досвід місцевого самоуправління в умовах децентралізації фінансової системи держав, до яких вони належали.

Національна модель першої української державності виникла в умовах послаблення центральної влади в Російській імперії у 17-18 роках ХХ століття. У цей період було зроблено спроби розробити основні засади розвитку децентралізації фінансової системи України через надання права громадянам обирати місцеві органи влади для вирішення бюджетних питань місцевого розвитку. Але така модель не отримала подальшого розвитку в силу неузгодженості інтересів різних політичних груп та недостатності коштів для її впровадження. Тому під впливом радянської влади, починаючи з 20-х років ХХ століття, стала формуватися нова модель управління на містах - радянська.

Рис. 1. Історико-економічні етапи становлення місцевого самоврядування в Україні

За радянською моделлю в основу організації влади на місцях було покладено принцип єдності системи рад як органів державної влади, де місцеві ради та їх виконавчі комітети виступали як місцеві органи державної влади і управління, будучи при цьому структурною частиною єдиного централізованого, державного апарату управління. Таким чином, утворилася єдина державна радянська система управління, яка не залишила місця для муніципальних інститутів.

Відновлення демократичного процесу в Україні відбулося наприкінці 80-х років ХХ століття. Цей період характеризується перебудовою та раннім українським націоналізмом, в умовах якого відбувається повернення до європейської муніципальної традиції. Місцевим органам влади було надано право безпосереднього вирішення питань, що стосуються місцевого розвитку та якості життя населення відповідних регіонів. Їх роль було визнано у зв'язку з тим, що тільки вони в змозі організувати найбільш повне задоволення матеріальних і духовних потреб громадян з урахуванням їх потреб та особливостей місцевого розвитку.

На початку 90-х років ХХ століття трансформація державного устрою України стала передумовою становлення української моделі місцевого самоврядування на засадах використання нових інструментів податково-бюджетної політики місцевого розвитку в контексті децентралізації фінансової системи України. За орієнтир щодо використання податкових та бюджетних інструментів політики місцевого розвитку було прийнято досвід розвинених країн світу, а саме нормативно-правові документи фінансового забезпечення місцевого розвитку. Серед них особливе значення мають прийняті в Європі такі нормативно-правові акти: Європейська хартія про місцеве самоврядування [2] в 1985 році; Європейська хартія міст [15] в 2008 році; Всесвітня декларації місцевого самоврядування [16] у 2004 році.

В Україні Європейську хартію місцевого самоврядування було ратифіковано в середині 1997 року відповідним Законом України [17], що означало встановлення у національному законодавстві відповідних прав та обов'язків органів місцевого самоврядування. В розрізі податково-бюджетної політики місцевого розвитку діяльність таких органів відповідає положенням щодо децентралізації фінансової системи, що представлено на рис. 2.

У вітчизняній практиці використання інструментів податково-бюджетної політики місцевого розвитку ґрунтується на комплексній нормативно-правовій базі, до якої належать Конституція України [1], Бюджетний кодекс України [18], Податковий кодекс України [19], Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні». Складовою частиною Конституції України є розділ ХІ «Місцеве самоврядування», яким визначається функціонування місцевого самоврядування у державі з метою розвитку її регіонів.

Рис. 2. Визначення податково-бюджетних інструментів місцевого розвитку в умовах децентралізації фінансової системи

За статтею 142 Конституції до інструментів бюджетної політики місцевого розвитку належать доходи місцевих бюджетів та інші кошти, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах. За статтею 143 Конституції до інструментів податкової політики місцевого розвитку стали належати місцеві податки і збори відповідно до закону. Хоча формально країна отримала певні інструменти податково-бюджетної політики місцевого розвитку в межах прийнятого законодавства, яке було спрямовано на реалізацію більшості аспектів децентралізації фінансової системи України, його впровадження протягом довгого часу було дуже нерівномірним. Така нерівномірність, на думку експертів [20, c. 5], пов'язана з розвитком корупції та існуванням неформальних силових структур в країні. Більшість із законодавчо встановлених прав на місцеве самоврядування не було повністю реалізовано у зв'язку з тим, що центральний уряд в цілому прагнув контролювати місцеві органи влади та управління.

Тільки в кінці 90-х років ХХ століття намітилися зрушення у напрямі надання більшої підтримки місцевому самоврядуванню. А на початку ХХІ століття значним здобутком в сфері формування інструментів бюджетної політики місцевого розвитку в контексті децентралізації фінансової системи стало прийняття Бюджетного кодексу та Указу Президента України «Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні» [21].

В таких умовах на законодавчому рівні чітко були закріплені видаткові повноваження за місцевими бюджетами за відповідними групами та напрямами фінансування бюджетних організацій та заходів, які забезпечують необхідне надання першочергових, основних та гарантованих державою соціальних послуг для громадян. Доходи бюджетів різних рівнів стало можливим враховувати або не враховувати при визначенні величини міжбюджетних трансфертів (дотації вирівнювання, інші дотації, субвенції, а також кошти, які передаються до державного бюджету та до місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів).

Затвердженою за Указом Президента України Програмою державної підтримки розвитку місцевого самоврядування [21] було визначено заходи щодо зміцнення фінансової бази місцевого самоврядування в рамках положень Конституції України та Європейської хартії місцевого самоврядування. Але цього виявилося недостатньо для запровадження ефективних інструментів податково-бюджетної політики місцевого розвитку в контексті децентралізації фінансової системи України.

У середині 2010 року було прийнято оновлений варіант Бюджетного кодексу України [18], а наприкінці 2010 року - Податковий кодекс України [19], що стало значним здобутком в історичному розрізі: за місцевим самоврядуванням було закріплено розширений перелік місцевих доходів при збереженні загальної структури їх бюджетів.

За статтею 64 Бюджетного кодексу доходи місцевих бюджетів об'єднують надходження з більш ніж 30 джерел [18, cт. 64]. Неповністю до деяких із них стали надходити доходи від таких податків та плат, наприклад:

податок на доходи фізичних осіб - від 40% до 100% в

залежності від рівня бюджету;

податок на прибуток підприємств, крім податку на прибуток підприємств державної власності - 10% податку до міського бюджету міста Києва; податковий бюджетний децентралізація реформування

рентна плата за спеціальне використання лісових ресурсів - 50%до міських бюджетів міст Києва та Севастополя;

рентна плата за спеціальне використання води - 50% до міських бюджетів міст Києва та Севастополя;

рентна плата за користування надрами для видобування корисних копалин загальнодержавного значення - 25% до міських бюджетів міст Києва та Севастополя;

інші, визначні законодавством.

До відповідних місцевих бюджетів повністю стали зараховуватися деякі податки та збори, наприклад державне мито, податок на майно, єдиний податок, збір за місця для паркування транспортних засобів, туристичний збір; акцизний податок з реалізації суб'єктами господарювання роздрібної торгівлі підакцизних товарів, податок на прибуток підприємств та фінансових установ комунальної власності.

Податковими інструментами міського розвитку в умовах сприяння децентралізації фінансової системи України стали податок на прибуток підприємств та фінансових установ комунальної власності, акцизний податок з вироблених в Україні підакцизних товарів (продукції) та орендна плата за водні об'єкти (або їх частини) [18, ст. 66].

Висновки і перспективи подальших розвідок у даному напрямі. Отже, така еволюція податкового та бюджетного законодавства сприяла розширенню фінансово-економічної самостійності місцевих органів влади. Але незважаючи на розширення їх прав, вони залишилися залежними від системи державних міжбюджетних трансфертів та існуючої системи податкового перерозподілу. Як відмічає І.О Луніна, органи місцевого самоврядування у своєму розпорядженні фактично не стали володіти необхідними податковими та бюджетними інструментами для того, щоб формувати доходи місцевих бюджетів відповідно потребам громадян для надання їм місцевих суспільних благах та послуг, а також з метою стимулювання місцевого розвитку в Україні [22, c. 9].

Розмитість і неконкретність багатьох правових норм, відсутність чітких принципів розмежування повноважень між центральною владою та місцевим самоврядуванням, різноманіття нормативно-правових документів, відповідальність за реалізацію яких покладається на органи місцевого самоврядування без передачі їм відповідних повноважень, стали перешкодою у вирішенні найгостріших економічних та соціальних проблем в сфері місцевого розвитку регіонів України на той час.

2013 рік став переламним у вирішенні питань децентралізації. В умовах посилення реформування національного податкового та бюджетного законодавства в контексті інтеграції з державами-членами Європейського Союзу можна сказати почався новий етап децентралізації фінансової системи України.

Таким чином, протягом різних часів існування як самостійної держави, так й у складі різних держав (а саме, Австро-Угорщини, Речі Посполитої, Російської імперії та СРСР),Україна прагнула до формування власної моделі місцевого самоврядування через децентралізацію фінансової системи державного рівня. Проведений історико-економічний аналіз використання інструментів податково-бюджетної політики місцевого розвитку в Україні свідчить про те, що децентралізація національної фінансової системи є найбільш важливим напрямом реформування для держави на теперішній час. Її використання може допомогти підвищити ефективність управління місцевим розвитком та сприяти фінансовому забезпеченню регіонів України в умовах формування їх самодостатності. На відміну від попередніх моделей самоврядування особливістю сучасної моделі в Україні є те, що в умовах інтеграції з країнами ЄС її бюджетне та податкове законодавство змінюється та доповнюється в контексті європейських норм реформування економіки щодо діяльності місцевого самоврядування та децентралізації фінансової системи з метою стимулювання місцевого розвитку. Такі реформи не можуть бути успішними без суттєвої переорієнтації державних фінансів в контексті забезпечення місцевого самоврядування фінансовими ресурсами, необхідними для виконання делегованих їм обов'язків та повноважень. Тому в перспективі будуть мати місце подальші істотні змінив інструментах податково-бюджетної політики місцевого розвитку з позиції децентралізації фінансової системи України.

Література

1. Конституція України // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - Ст. 141.

2. Faguet J.-P. Decentralization and Governance: Economic Organisation and Public Policy Discussion Papers / J.-P. Faguet; London School of Economic sand Political Science. - London. 2011. P. 35.

3. Stroschein, Sh. Ethnic Struggle, Coexistence, and Democratization in eastern Europe. NewYork: Cambridge University Press. 2012. P. 290..

4. Баймуратов М.О. Феноменологія місцевого самоврядування: синергізм національного та міжнародного правопорядків Юридичний вісник. Повітряне і космічне право. 2009. № 2. С. 24-29.

5. Бориславська, О.М., Заверуха, І.Б., Школик, А.М. та ін. Децентралізація публічної влади: досвід європейських країн та перспективи України. К.: ТОВ «Софія», 2012.

6. Верменич, Я.В. Еволюція адміністративно-територіального устрою в Україні: проблеми концептуалізації. Український історичний журнал. 2005. № 4. С. 114-145.

7. Музика, О.А. Доходи місцевих бюджетів за українським законодавством: монографія. Нац. акад. держ. податк. служби України, НДІ фін. права. К.: Атіка, 2004. С. 344.

8. Коваль, Ю.О. Специфіка формування національної моделі місцевого самоврядування в Україні: історичне минуле та сучасні реалії. Історичні і політологічні дослідження. 2014. № 1-2. С. 213-222.

9. Примуш, М.В. Трансформація місцевого самоврядування в Україні у контексті зарубіжного досвіду: монографія. Донец. нац. ун-т.Донецьк: Юго-Восток, 2014. C. 219.

10. Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування: Закон України від 15 липня 1997 року. Відомості Верховної Ради України. 1997. № 38. С. 249.

11. Луніна, І.О. Формування місцевих бюджетів на основі принципу еквівалентності: шлях до ефективної бюджетної системи. Фінанси України. 2010. № 9. С. 3-12.

Анотація

У статті встановлено, що в умовах посилення реформування національного податкового та бюджетного законодавства в контексті інтеграції з державами-членами Європейського Союзу почався новий етап децентралізації фінансової системи України. Проведений історико-економічний аналіз використання інструментів податково-бюджетної політики місцевого розвитку в Україні дозволив встановити, що децентралізація національної фінансової системи є найбільш важливим напрямом реформування для держави на теперішній час.

Її використання може допомогти підвищити ефективність управління місцевим розвитком та сприяти фінансовому забезпеченню регіонів України в умовах формування їх самодостатності. Тому в перспективі будуть мати місце подальші істотні зміни в інструментах податково-бюджетної політики місцевого розвитку з позиції децентралізації фінансової системи України.

Ключові слова: історико-економічний аналіз, податково-бюджетна політика, децентралізація, фінансова система України.

In terms of strengthening the reform of the national tax and budget legislation in the context of the integration of the Member States of the European Union entered a new stage of decentralization of the financial system of Ukraine was founded in this article. Historical and economic analysis which was conducted, tools used fiscal policy for local development in Ukraine revealed that the decentralization of the national financial system is the most important area of reform for the country nowadays.

It's using can help to improve management of local development and promote the financial security regions of Ukraine in the context of their self-sufficiency. Therefore, the future will take place further significant changes in the instruments of fiscal policy from the perspective of local decentralized financial system of Ukraine.

Keywords: historical and economic analysis, fiscal policy, decentralization, financial system, Ukraine.

Размещено на Allbest.ru