Аналіз ефективності фінансових важелів держави в стимулюванні регіонального економічного розвитку

Размещено на http://www.allbest.ru/

Прикарпатського національного університету ім. В. Стефаника

АНАЛІЗ ЕФЕКТИВНОСТІ ФІНАНСОВИХ ВАЖЕЛІВ ДЕРЖАВИ В СТИМУЛЮВАННІ РЕГІОНАЛЬНОГО ЕКОНОМІЧНОГО РОЗВИТКУ

М.П. Вусятицька,

викладач кафедри фінансів

Анотація

фінансовий регіон субвенція видатки

В статті розглянуто особливості державної фінансової політики, спрямованої на розвиток економіки регіонів в Україні. Проаналізовано функціонування таких фінансових важелів як субвенції на соціально-економічний розвиток регіону, видатки з Державного фонду регіонального розвитку, видатки бюджету в рамках Угод регіонального розвитку областей, а також засобів стимулювання розвитку індустріальних парків в Україні.

Ключові слова: фінансові важелі, розвиток економіки регіону, субвенції, бюджетні видатки, бюджетні інвестиції.

Annotation

In the article the features of state financial policy in Ukraine that aimed at economic development of the regions are considered. Analysis of the functioning of such financial levers as subventions for socio-economic development of the region, expenditures from the State Regional Development Fund, the budget expenditures under the Agreement for regional development, as well as means of the industrial parks development stimulation in Ukraine.

Keywords: financial instruments, the development of regional economy, subsidies, expenditure, budget investments.

Постановка проблеми

Визначення пріоритетних напрямів та обґрунтоване формування цілей економічного розвитку кожного окремого регіону з урахуванням його сильних та слабких сторін, загроз та можливостей, визначених зовнішнім середовищем зумовлює потребу використання стратегічного підходу. З метою створення необхідних умов для їхнього стабільного економічного зростання та розвитку держава використовує набір фінансових важелів відповідно до визначених державною фінансовою політикою напрямів. Застосування саме фінансових важелів як найвпливовіших засобів державного регулювання економіки в сучасних ринкових умовах має враховувати стратегічні цілі, що потребує постійної оцінки та моніторингу ефективності їх використання.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Особливості формування і реалізації фінансової політики економічного розвитку регіонів у своїх працях висвітлювали такі вітчизняні науковці як З. Варналій, Д. Василик, З. Герасимчук, О. Данилишин, А. Долішній, І. Ткачук, В. Жук та інші.

Останні дослідження вітчизняної практики використання фінансових механізмів регулювання економічного розвитку регіонів здійснювалися в рамках проекту Федерації канадських муніципалітетів за фінансової підтримки Уряду Канади «Місцевий економічний розвиток міст України» [1], проекту технічної допомоги ЄС «Підтримка політики регіонального розвитку України» [2] та дослідження Організації Економічного Співробітництва і Розвитку «Україна: територіальний огляд» [3]. Зважаючи на особливу увагу до проблем фінансового стимулювання економіки на регіональному рівні як вітчизняних вчених, так і світової наукової спільноти, це питання потребує детального розгляду та розробки оптимального механізму в сучасних економічних умовах, який гармонійно поєднуватиме всі можливі фінансові важелі як центральних, так і місцевих органів влади.

Постановка завдання

В останні роки державна влада робить важливі кроки щодо реформування системи фінансового регулювання економічного розвитку регіонів. Метою нашого дослідження є аналіз ефективності забезпечення регіонального економічного розвитку через використання фінансових важелів державними органами влади та надання рекомендацій щодо їх вдосконалення на основі виділення основних переваг та недоліків існуючої практики.

Виклад основного матеріалу дослідження

Державною стратегією регіонального розвитку на період до 2020 року однією з ключових засад формування та реалізації державної політики регіонального розвитку визначено забезпечення фінансової спроможності органів виконавчої влади, відповідальних за реалізацію державної регіональної політики, законності та відповідальності під час здійснення за участю органів місцевого самоврядування дій, пов'язаних з регіональним та місцевим розвитком, а також виконання відповідних державних зобов'язань, що передбачає формування джерел фінансування проектів регіонального розвитку на середньостроковій основі [4].

Фінансове стимулювання розвитку економіки регіонів може відбуватися через такі механізми як бюджетне дотування та субсидування, бюджетне інвестування, бюджетне кредитування та погашення відсотків за кредитами, надання державних гарантій, надання податкових преференцій тощо. В нашому дослідженні ми сконцентруємо увагу на такому традиційному фінансовому важелі як субвенція на соціально-економічний розвиток регіонів та відносно нових альтернативних механізмах державної фінансової підтримки через Державний фонд регіонального розвитку, укладення Угод регіонального розвитку та створення державою умов для розвитку індустріальних парків за допомогою використання фінансових важелів з метою порівняння ефективності їх функціонування в сучасних умовах.

Фінансування саме стратегічного розвитку регіонів в Україні на сьогодні відсутнє або існує у фрагментарній формі в окремо взятих містах. Такий висновок представлено в Аналітичному звіті «Регіональний розвиток та державна регіональна політика в Україні: стан і перспективи змін у контексті глобальних викликів та європейських стандартів політики». В ньому, зокрема, зазначено, що традиційний підхід фінансування регіонального розвитку через субвенції з Державного бюджету характеризується не прогнозованістю - кожен рік сума цих коштів є різною, а останніми роками намітилась тенденція до зростання частки субвенцій для визначеного законом переліку місцевих бюджетів в загальній сумі видатків державного бюджету на фінансування регіонального розвитку [2, с. 15].

Це підтверджують дані Державної казначейської служби про надання субвенцій на соціально-економічний розвиток регіонів з Державного бюджету України за 2013 рік [5]. Бюджети Донецької і Луганської областей разом отримали 603600 тис. грн., що становить 45,1% від обсягу субвенції всім регіонам. Місцевим бюджетам Закарпатської, Миколаївської, Полтавської, Тернопiльської, Херсонської, Черкаської області та міському бюджету мiста Севастополя в 2013 році таких субвенцій взагалі не передбачено. Такий розподіл свідчить, що інвестиційна спроможність місцевих бюджетів та стан соціального-економічного розвитку регіонів не враховувався.

Після багатьох обговорень і дискусій в 2012 році в структурі загального фонду державного бюджету був створений Державний фонд регіонального розвитку.

Відповідно до статті 24 Бюджетного кодексу визначено, що кошти Державного фонду регіонального розвитку спрямовуються на реалізацію:

1) державної стратегії регіонального розвитку та регіональних стратегій розвитку;

2) державних цільових програм та інвестиційних програм (проектів) у частині виконання заходів регіонального розвитку;

3) угод щодо регіонального розвитку та програм подолання депресивності територій;

4) державних програм розвитку транскордонного співробітництва;

5) програм і заходів соціально-економічного розвитку регіонів, включаючи програми і заходи розвитку окремих адміністративно-територіальних одиниць (зокрема, малих міст, гірських населених пунктів, населених пунктів зон спостереження тощо) [6].

За 2012-2103 роки динаміка обсягів коштів фонду є негативною. Спостерігається його зменшення з 1 641 450,0 тис. грн. до 827 128,4 тис. грн., тобто майже в два рази. Статтею 24 Бюджетного кодексу встановлено, що мінімальний обсяг фонду має становити не менше 1% від прогнозного обсягу доходів загального фонду державного бюджету на відповідний рік. За 2012-2013 роки ця норма закону не була дотримана. В 2012 році обсяг фонду склав 0,51% від загального фонду державного бюджету, а в 2013 році вдвічі менше - лише 0,26%. Крім того, в 2012 році було направлено асигнувань в розмірі 93,4% від планового обсягу, а в 2013 році - 77%. Рівень виконання плану за видатками фонду в 2012 році склав 61,2%, а в 2013 році - 50,77%, що свідчить про низьку ефективність формування та використання коштів фонду.

Одним із принципів функціонування Державного фонду регіонального розвитку є забезпечення справедливого розподілу коштів між регіонами. З цією метою кошти фонду розподіляються за такою схемою:

- 70 відсотків коштів _ відповідно до чисельності населення, яке проживає у відповідному регіоні;

- 30 відсотків коштів _ з урахуванням рівня соціально-економічного розвитку регіонів відповідно до показника валового регіонального продукту в розрахунку на одну особу (для регіонів, у яких цей показник менше 75 відсотків середнього показника по Україні). Такий розподіл, на нашу думку, є несправедливим, оскільки він породжує ще більші диспропорції в рівні соціально-економічного розвитку регіону, особливо тих регіонів які знаходяться на кілька відсотків вище або нижче від встановленого рівня ВВП.

Неоднорідною є структура отримання та використання коштів фонду у розрізі регіонів. Так, найнижчий рівень виконання запланованих показників спостерігався в Чернівецькій (20,4%), Хмельницькій (23,7%), Одеській (23,9%), Івано-Франківській (24,0%) та Закарпатській (25,1%) областях. Найвищий рівень освоєння виділених коштів м. Севастополь (99,9%), Полтавською областю (99,9%), м. Київ (97,8%). Основними причинами недовиконання планових показників видатків є виділення коштів деяким місцевим бюджетам в кінці бюджетного періоду, що не дозволяє їх використати в повному обсязі, а також тривалі процедури проведення тендерів.

Згідно переліку інвестиційних програм (проектів), що фінансуються у 2013 році за рахунок коштів Державного фонду регіонального розвитку, затвердженого Розпорядженням Кабінету міністрів України від 22 травня 2013 р. № 508-р [7] більшість коштів спрямовано на вирішення поточних проблем переважно соціального характеру: будівництво та капітальний ремонт закладів дошкільної освіти, медицини, житлово-комунального господарства, ремонт доріг тощо.

Такі витрати повинні фінансуватися з Державного бюджету або забезпечуватися за рахунок міжбюджетних трансфертів. Кошти Державного фонду регіонального розвитку доцільно використовувати на розвиток інноваційної діяльності в регіоні, підтримку малого та середнього підприємництва, старт-апів тощо.

Варто зазначити, що доцільною є вимога щодо співфінансування з місцевих бюджетів та інших джерел інвестиційних програм (проектів), що будуть реалізовуватися за рахунок коштів фонду. Так, для інвестиційних програм (проектів), що реалізуються у м. Києві, _ не менш як 20 відсотків загальної суми коштів, передбачених для їх фінансування за рахунок усіх джерел у поточному бюджетному періоді; у м. Севастополі та обласних центрах, _ не менш як 10%, у містах республіканського Автономної Республіки Крим, обласного та районного значення, а також для об'єктів, які належать до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст і перебувають в управлінні обласних рад, _ не менш як 5%. Реалізація інвестиційних програм (проектів) у селах та селищах може здійснюватися без співфінансування з місцевих бюджетів.

В Законі України «Про стимулювання розвитку регіонів» зазначено, що узгодження діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування у сфері державного стимулювання розвитку регіонів, виконання регіональних стратегій розвитку здійснюється на основі угод щодо регіонального розвитку, які укладаються між Кабінетом Міністрів України та Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською, Севастопольською міськими радами. Використання угоди як інструменту регулювання соціально-економічного розвитку регіону забезпечує узгодження інтересів держави та регіонів, а також спрямування обмежених фінансових ресурсів на визначені пріоритетні напрями розвитку [8].

Необхідність використання угод регіонального розвитку спричинена неефективністю фінансування регіональних потреб через субвенції з державного бюджету.

Погоджуємося з В. Жук, який виділяє такі позитивні риси укладання і реалізації Угод:

- можливість повсюдного запровадження стратегічного планування регіонального розвитку;

- концентрація ресурсів регіонів та держави для вирішенні найгостріших проблем; узгодження інтересів органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо реалізації стратегічних завдань регіонального розвитку;

- диверсифікація джерел ресурсів регіонального розвитку, у тому числі, можливість широкого залучення приватного капіталу для фінансування спільних проектів регіонального масштабу;

- підвищення відповідальності місцевих органів влади за ефективне використання ресурсів, спрямованих на вирішення соціально-економічних проблем регіону;

- чітке визначення зобов'язань сторін, спільна відповідальність уряду і місцевої влади за кінцевий результат реалізації визначених завдань тощо [9].

На даний час Кабінетом Міністрів України укладено угоди регіонального розвитку лише з шістьма областями: Вінницькою, Волинською, Донецькою, Івано-Франківською, Львівською та Херсонською областями.

Одними з перших уклали угоди з місцевими органами влади Донецької та Львівської областей. Якщо розглянути фінансування заходів, передбачених в угодах щодо регіонального розвитку, можна стверджувати, що немає єдиного підходу до обсягів та структури джерел фінансування. Найбільший обсяг необхідних коштів для реалізації угод з Донецькою (3 483 405 тис. грн.) та Львівською (3 225 893 тис. грн.) областями, найменший - з Івано-Франківською (1 060 633 тис. грн.) та Херсонською (1 113 250 тис. грн.). В структурі джерел фінансування реалізації угод щодо регіонального розвитку спостерігаються значні розбіжності (рис. 1).

Рис. 1 Структура джерел фінансування угод щодо регіонального розвитку

Так, фінансування реалізації угоди щодо регіонального розвитку Донецької області, розмір місцевих бюджетів якої найбільший, на 83,26% передбачено за рахунок державного бюджету, і тільки 6,77% за рахунок місцевих бюджетів і 9,97% _ за рахунок інших джерел. В той час як одній з найбільш депресивних областей - Херсонській, передбачено покриття витрат за рахунок державного бюджету лише на 15,38%, з місцевих 11,12%, з інших джерел - 73,3%. Івано-Франківській області з державного бюджету передбачено 56,15%, з місцевих _ 22,46%, інших джерел - 21,39%. Зрозуміло, що при такому розподілі беруться до уваги не фінансові можливості регіонів, а наявність виборчого електорату влади, що укладає такі угоди.

Низький рівень виконання планових показників можна пояснити неякісним плануванням видатків державного та місцевих бюджетів та прогнозуванням соціально-економічного розвитку регіонів та держави загалом. Як наслідок, можна стверджувати про недостатню ефективність функціонування угод регіонального розвитку в Україні.

Аналіз функціонування договірних відносин Кабінету міністрів України, місцевих органів влади та органів місцевого самоврядування дає змогу виділити такі проблеми та недоліки:

_ тривалий період запровадження механізму розробки та підписання угод. Так, угоду визнано основним інструментом виконання регіональних стратегій розвитку з прийняттям Закону України «Про стимулювання розвитку регіонів» ще в 2005 році [9]. Порядок та процедуру підготовки, укладання та виконання Угоди, її типову форму визначено Постановою Кабінету Міністрів України 23 травня 2007 р, а станом на початок 2014 року такі угоди укладено лише з 6 обласними радами.

- залежність структури джерел фінансування угоди від політичної прихильності діючої центральної влади до конкретного регіону. Так, частка фінансування Угоди щодо розвитку Донецької області з державного бюджету складає 83,6 %; Угоди щодо розвитку західних областей _ Львівської області - 46,88%, Івано-Франківської - 55,15%. Виділення коштів на розвиток конкретного регіону використовувалося як інструмент для впливу на виборців.

- неврахування рівня розвитку регіону та потенціалу місцевих фінансів при визначенні структури джерел фінансування. Так, з дотаційного бюджету Івано-Франківської області в угоді планується залучити 237 678 тис. грн. на напрямки, які стосуються переважно соціального забезпечення, розвитку інфраструктури та екологічної безпеки. Не використано можливість масштабного фінансування з різних джерел для реалізації спільних заходів, які потребують значних капітальних видатків.

- невиконання планових показників фінансування, визначених в угодах. Так, спільні заходи, передбачені в угоді розвитку Івано-Франківської області за підсумками 2011-2013 років профінансовані лише на 24%.

У зв'язку з обмеженими бюджетними ресурсами альтернативним інструментом створення «точок зростання регіону» можуть стати індустріальні парки. Через запровадження фінансових та інших економічних стимулів для учасників індустріального парку можна забезпечити ріст економіки на депресивних територіях. Завершальним етапом формування індустріальних парків стало прийняття в 2012 році Закону України «Про індустріальні парки».

Індустріальний (промисловий) парк _ визначена ініціатором створення індустріального парку відповідно до містобудівної документації облаштована відповідною інфраструктурою територія, у межах якої учасники індустріального парку можуть здійснювати господарську діяльність у сфері промислового виробництва, а також науково-дослідну діяльність, діяльність у сфері інформації і телекомунікацій на умовах, визначених Законом України «Про індустріальні парки» та договором про здійснення господарської діяльності у межах індустріального парку [10].

Головною перевагою індустріальних парків в порівнянні з іншими подібними чинними в Україні економічними механізмами (спеціальними економічними зонами, територіями пріоритетного розвитку, технологічними та науковими парками), на думку О.О. Єгорової, є більш досконала система організаційно-інформаційних та фінансових механізмів стимулювання процесу їх створення та функціонування, які відповідають нормам СОТ [11]. Вважаємо, що ефективне функціонування індустріальних парків відбуватиметься лише за умов, коли основною метою учасників буде розвиток господарської діяльності, а не отримання максимальної вигоди від різного роду преференцій за рахунок бюджетних коштів.

Ініціаторам створення, керуючим компаніям та учасникам індустріальних парків, включеним до Реєстру індустріальних парків передбачена можлива державна підтримка. Вони звільняються від пайової участі у розвитку інфраструктури населених пунктів у разі будівництва об'єктів у межах індустріального парку, а також від сплати ввізного мита за ввезення устаткування, обладнання та комплектуючих до них, що не виробляються в Україні та не є підакцизними товарами, для здійснення господарської діяльності у межах індустріальних парків. Проте вивільнені кошти повинні бути витрачені на облаштування індустріальних парків, запровадження новітніх технологій, збільшення випуску продукції та зменшення витрат за видами господарської діяльності, здійснення науково-дослідної діяльності, повернення кредитів та оплати інших запозичень, а також сплата відсотків за такими кредитами та запозиченнями. Крім того, керуючі компанії та засновники можуть отримувати безвідсоткові кредити (позики), цільове фінансування на безповоротній основі для облаштування індустріального парку.

Станом на жовтень 2014 року за даними Держінвестпроекту в Реєстрі індустріальних парків є десять інвестиційних парків: Долина, Новий Крим, Славута, Свема, Центральний, Соломоново, Рясне-2, Коростень, Індустріальний парк Рівненської області, Перший український індустріальний парк.

Першим зареєстрований індустріальний парк «Долина», ініціатором створення якого є Долинська міська рада Івано-Франківської області. Згідно з Концепцією створення індустріального парку пріоритетними напрямами діяльності для визначення функціонального призначення індустріального парку вважається легка, харчова, деревообробна та автомобілебудівна промисловість (перелік галузей може бути доповнений, та/або належним чином скорегований, відповідно до актуальних потреб громади). Відповідно до техніко-економічного обґрунтування у випадку повного відсутності державної підтримки на створення індустріального парку, підбір керуючої компанії буде дуже проблематичним, оскільки, видатки на облаштування індустріального парку становлять в середньому 25 мільйонів гривень.

Незважаючи на прийняття закону «Про індустріальні парки» ще в 2012 році, який за своєю суттю не гарантує державної підтримки, а лише окреслює таку можливість, досі жодного фінансування, податкових та інших преференцій не було надано. Даний закон потребує доповнення відповідними змінами до податкового та іншого законодавства переліком преференцій, які б стали справжні стимулом до провадження бізнесу в межах індустріального парку. На нашу думку, обов'язковим є закріплення обов'язку систематичного звітування та жорсткого контролю за отриманими бюджетними коштами та пільгами, для того щоб індустріальні парки не перетворилися в бюджетні дірки, зважаючи на негативну вітчизняну практику діяльності технопарків і вільних економічних зон.

Досвід розвинутих країн світу продемонстрував ефективність індустріальних парків як дієвого інструменту підтримки інноваційно-інвестиційної діяльності. Проте, слушною є думка І. Ю. Єгорова та Ю. О. Рижкової, які зазначають що не варто розглядати цю форму організації економічної діяльності як таку, що зможе самостійно вирішити всі проблеми, що стоять перед країною. Індустріальні парки зможуть функціонувати стабільно та розвиватися швидко тільки за умов проведення відповідних реформ в економіці та наявності ефективної правової системи, що дозволить у повній мірі застосовувати чинні закони [12, с. 9].

Висновки

Державна влада робить позитивні кроки в реформуванні системи фінансового забезпечення та стимулювання економічного розвитку регіонів через запровадження нових механізмів. Проте такі починання в силу різних суб'єктивних та об'єктивних причин зустрічаються з низкою перешкод. Для їх подолання необхідний постійний контроль за дієвістю та ефективністю важелів, які застосовуються з метою ефективного реагування на прогалини, які виникають в процесі фінасового регулювання. Це можливо за рахунок участі всіх зацікавлених сторін: центральних та місцевих виконавчих органів влади, органів місцевого самоврядування, а також бізнесу та громадськості.

Список літератури

1. Джерела та механізми фінансування місцевого економічного розвитку. Навчальний посібник. К.: Центр громадської експертизи, Проект “Місцевий економічний розвиток міст України”, 2013. 176 с. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.mled.org.ua/ukr/materials/publications/723---q------q.

2. Регіональний розвиток та державна регіональна політика в Україні: стан і перспективи змін у контексті глобальних викликів та європейських стандартів політики. Аналітичний звіт.[Електронний ресурс]. Режим доступу: http://surdp.eu/Analytical-Report.

3. Україна: територіальний огляд ОЕСР _ [Електронний ресурс]. Режим доступу:http://n.gov.ua/attachments/.../UkraineTerritorialReviewbyOECD_UA.d.

4. Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року: Постанова Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 № 385 [Електронний ресурс] / Кабінет Міністрів України. Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/385-2014-%D0%BF.

5. Офіційний сайт Державної казначейської служби. Режим доступу: treasury.gov.ua/.

6. Бюджетний кодекс України: від 08.07.2010 № 2456-VI[Електронний ресурс] / Верховна рада України. Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2456-17.

7. Про затвердження переліку інвестиційних програм (проектів), що фінансуються у 2013 році за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 22 травня 2013 р. № 508-р [Електронний ресурс] / Кабінет Міністрів України. Режим доступу: / http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/508-2013-%D1%80.

8. Про стимулювання розвитку регіонів: Закон України від 08.09.2005 № 2850-IV [Електронний ресурс] / Верховна Рада України. Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/2850-15.

9. Жук В. Підвищення ефективності реалізації угод щодо регіонального розвитку між кабінетом міністрів України та обласними радами Аналітична записка [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://old.niss.gov.ua/monitor/september09/18.htm.

10. Про індустріальні парки: Закон України від 21.06.2012 № 5018-VI [Електронний ресурс] / Верховна Рада України. Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/5018-17.

11. Єгорова О.О. Щодо заходів стимулювання створення та функціонування індустріальних парків в Україні. Аналітична записка [Електронний ресурс]. Режим доступу:http://www.niss.gov.ua/articles/1340/.

12. Єгоров І. Ю., Рижакова Ю. О. Система моніторингу діяльності індустріальних парків як інструмент реалізації державної підтримки інноваційно-інвестиційної діяльності / І. Ю. Єгоров, Ю. О. Рижакова // Статистика України. 2014. №1. С. 4-9.

Размещено на Allbest.ru