Особенности бюджетной политики в кризисный период

Размещено на http://www.allbest.ru/

Особенности бюджетной политики в кризисный период

Реакция российских властей на негативное влияние на российскую экономику разворачивающегося мирового финансового кризиса стала проявляться с осени 2008 года, когда, несмотря на заверения ряда правительственных чиновников высшего уровня, стало очевидно, что России не удастся остаться "островком стабильности".

В октябре - декабре 2008 года Правительство Российской Федерации начало реализацию антикризисных мер, а Федеральное Собрание Российской Федерации приняло 17 первоочередных законов, обеспечивших создание правовой базы для реализации антикризисной программы [1].

В короткие сроки были внесены изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации и федеральный бюджет 2008 года, направленные на предоставление большей оперативности Правительству в управлении бюджетными средствами и выделение необходимых финансовых средств в борьбе с кризисными явлениями.

Благодаря своевременному вмешательству государства, выделившего на поддержку кредитных организаций значительные финансовые ресурсы, удалось избежать полномасштабного кризиса в банковском секторе, остановить панику и отток вкладов населения из банков. Конечно, нельзя дать однозначно положительную оценку действий Правительства по спасению банковской системы, так как отсутствовал полноценный контроль над доведением выделенных средств до реального сектора экономики, и ряд банков использовал их в собственных интересах.

Стратегические подходы и приоритеты в борьбе с кризисными явлениями в России вырабатывались поэтапно. К концу 2008 года был подготовлен правительственный Перечень первоочередных мер по борьбе с кризисом, в начале 2009 года появился более развернутый, структурированный и нацеленный на будущее документ - Программа антикризисных мер. Продолжая и развивая основные подходы, которые были обозначены в Перечне, Программа включает не только первоочередные антикризисные действия, но и меры более перспективного характера, вытекающие из содержания одобренной Правительством России в октябре 2008 года Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года. Программа Антикризисных мер одобрена Государственной Думой 6 апреля 2009 года после отчета Председателя Правительства России о работе, проделанной за год.

Важным условием возможности реализации намеченных антикризисных мер уже на том этапе явилась синхронизация действий законодательной и исполнительной власти, а также значительное расширение полномочий исполнительной власти в бюджетной сфере.

Общий объем финансовых ресурсов, предусматриваемых в 2009 году на реализацию Программы антикризисных мер, составляет около 3 трлн. рублей, в том числе около 600 млрд. рублей сокращения налоговой нагрузки на экономику; 1,4 трлн. рублей бюджетных ассигнований федерального бюджета; 300,0 млрд. рублей на предоставление гарантий юридическим лицам и 150,0 млрд. рублей на предоставление бюджетных кредитов субъектам Российской Федерации; 255,0 млрд. рублей средств Фонда национального благосостояния, направляемых через финансовые институты на поддержку банковской системы; до 500,0 млрд. рублей, выделяемых Банком России для обеспечения ликвидности банковской системы.

Существенное ухудшение внешнеэкономической конъюнктуры и внутренних макроэкономических показателей, необходимость задействования существующих ресурсов для борьбы с кризисом обусловили изменение основных параметров федерального бюджета на 2009 год, который был первоначально принят в декабре 2008 года в виде бюджетной трехлетки 2009-2011 годов.

О существенном изменении конструкции бюджета свидетельствует то, что от первоначально утвержденного профицита почти в 2 трлн. рублей бюджетные власти были вынуждены перейти к дефициту в 3 трлн. рублей.

Новый бюджет на 2009 год принят оперативно в течение месяца (апрель 2009 года) с момента его внесения в Федеральное Собрание. Для ускорения процедуры рассмотрения проекта бюджета (чтобы не вступать в противоречие с нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации) была выбрана форма внесения изменений в действующий Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" [2]. финансовый кризисный таможенный платеж

В марте 2009 года также оперативно были осуществлены законодательные решения, обеспечивающие мобилизацию в бюджет дополнительных доходных источников с учетом прогнозируемого в 2009 - 2011 годах дефицита федерального бюджета. Уточнение ряда норм Бюджетного кодекса Российской Федерации сделало более гибким использование средств Резервного фонда: в случае необходимости они могут быть использованы для финансирования дефицита федерального бюджета. До этого Резервный фонд мог использоваться только на формирование нефтегазового трансферта.

Законодательно урегулировали возможность передачи в федеральный бюджет 2009 года средств в размере имущественного взноса Российской Федерации в Российскую корпорацию нанотехнологий и "Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" за счет временно свободных средств этих государственных корпораций. В 2010 - 2011 годах имущественные взносы им будут восстановлены.

Изменения в Таможенный кодекс Российской Федерации предусматривают возможность перечисления таможенных платежей напрямую в федеральный бюджет, минуя "промежуточные" счета таможенных органов. Эта мера позволит мобилизовать в 2009 году в федеральный бюджет более 100 млрд. рублей, находящихся на 14 "промежуточных счетах" Федеральной таможенной службы России.

Проектировки по сути нового бюджета осуществлены исходя из фактического снижения цены на нефть марки Urals с 95 долларов США за баррель (учтенной ранее при формировании федерального бюджета на 2009 год), до ожидаемого среднегодового значения цены на нефть марки Urals в 2009 году 41 доллар США за баррель (что ниже в 2,3 раза). Также был изменен показатель инфляции, так как фактическое значение инфляции в 2008 году, как и в предыдущие годы, превысило прогноз и составило 13,3%. Прогноз инфляции в 2009 году, заложенный в бюджет, увеличен с 7,5-8,5% до 13-14 процентов. В целом, несмотря на кризис, бюджет России на 2009 год в сравнении с 2008 годом увеличен на 28%.

В новой конструкции бюджета 2009 года также обращает на себя внимание то, что его доходы уменьшены, а социальные расходы увеличены.

В условиях кризиса значительное падение цены на нефть сократило доходы бюджета до 6,7 трлн. рублей, или на 4,2 трлн. рублей, а расходы увеличатся почти на 700 млрд. рублей. Впервые с 2000 года федеральный бюджет будет сформирован со значительным дефицитом в 3 трлн. рублей, покрытие которого начнет осуществляться за счет средств Резервного фонда, который в этих условиях стал стабилизатором всей бюджетной системы страны - и доходов, и выполнения принятых государственных обязательств.

К началу 2009 года Резервный фонд составлял 4,4 трлн. рублей, а доходы от его управления за предыдущий год - 205,1 млрд. рублей. С учетом исполнения расходных обязательств к концу 2009 года Резервный фонд сохранится на уровне 1,9 трлн. рублей. При этом при необходимости Правительство Российской Федерации будет использовать его средства для обеспечения сбалансированности федерального бюджета.

Основными особенностями уточненного федерального бюджета на 2009 год являются: он имеет антикризисный характер; происходит снижение доходов федерального бюджета более чем на четверть по сравнению с 2008 годом до уровня 6,7 трлн. рублей (что на 38,6% меньше ранее утвержденного объема); расходы увеличены по сравнению с первоначально утвержденными на 667,3 млрд. рублей (составят 9,7 трлн. рублей), что является важной антикризисной мерой; впервые за последние годы федеральный бюджет сформирован со значительным дефицитом почти в 3 трлн. рублей; покрытие дефицита федерального бюджета будет осуществляться за счет средств Резервного фонда Российской Федерации; осуществлен временный переход на утверждение годовых показателей бюджета на 2009 год.

Осуществленные изменения параметров федерального бюджета на 2009 год не носят характер секвестра, который означает пропорциональное сокращение всех расходных статей бюджета. В данном случае сокращение бюджетных расходов проведено избирательно, в основном за счет снижения инвестиционных расходов и расходов на содержание государственного аппарата и силовых ведомств.

Расходы федерального бюджета увеличены на 667,3 млрд. рублей (7,4%) по сравнению с ранее утвержденными, и составят 9,7 трлн. рублей. При внесении изменений в расходную часть федерального бюджета Правительство Российской Федерации использовало такой инструмент бюджетной политики, как маневрирование бюджетными ресурсами внутри разделов расходов.

Антикризисный пакет, включенный в бюджет 2009 года, укрупненно можно сгруппировать в три неравные части. Его половина предназначена на всякого рода выплаты населению и трансферты регионам (большинство которых также связано с социальными выплатами). Чуть больше трети предназначается на дальнейшую поддержку банковской системы. Оставшаяся часть (около 15%) будет распределена между реально структурообразующими предприятиями типа РЖД, "Ростехнологии", "АвтоВаз" и др.

При значительном сокращении расходов по сравнению с ранее утвержденными по разделам "Общегосударственные вопросы", "Национальная оборона", "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность" значительно увеличены бюджетные ассигнования по разделам, признанным приоритетными: "Национальная экономика" - 668,8 млрд. рублей; "Социальная политика" - 982,8 млн. рублей; "Межбюджетные трансферты" - 470,7 млрд. рублей. Для этих целей предусмотрено использование средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.

В кризисных условиях главное достоинство бюджета 2009 года в том, что осталось неприкосновенным финансирование социальных обязательств государства, сохранена социальная направленность бюджета. Россия увеличивает свои социальные расходы, в то время как многие европейские страны сегодня сокращают государственные расходы на социальные цели. Пенсии в 2009 году возрастут на 37 процентов. Важным направлением является социальная поддержка населения в условиях кризиса на рынке труда. Это - профессиональное обучение работников, создание временных рабочих мест, организация переезда увольняемых в другую местность, поддержка малого бизнеса. На эти цели из бюджета будет выделено 43,7 млрд. рублей, создан механизм предоставления этих средств.

Надо отметить, что сегодня пока нет четкого ответа на вопросы: как будет организована работа по определению востребованных в ближайшее время специальностей, кто будет вести банк вакансий на федеральном уровне и в регионах, на какие специальности надо переучивать высококвалифицированных работников и так далее. По этим направлениям антикризисного плана необходимы конкретизация и выработка реальных механизмов.

Особо отметим новые возможности использования средств материнского капитала на погашение кредитов, в том числе ипотечных - 26,3 млрд. рублей. На решение задачи по обеспечению жильем ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны выделено 35 млрд. рублей.

Следующий главный приоритет антикризисного плана и соответственно бюджетных расходов - поддержка реального сектора экономики. Она осуществляется по следующим направлениям. В рамках предоставленного Правительству Российской Федерации права направлять в 2009 году средства федерального бюджета на реализацию мер по поддержке финансового рынка и отдельных отраслей экономики Российской Федерации предусмотрены расходы федерального бюджета на: поддержку оборонно-промышленного комплекса - 70 млрд. рублей; пополнение уставных капиталов - около 70 млрд. рублей, в том числе ОАО "Россельхозбанк" - 45 млрд. рублей и ОАО "Росагролизинг" - 25 млрд. рублей; поддержку автомобилестроения - 39 млрд. рублей; субсидирование процентных ставок для предприятий агропромышленного комплекса - 17,0 млрд. рублей; поддержку авиакомпаний - 12 млрд. рублей; поддержку экспортной промышленной продукции - 6,0 млрд. рублей.

Третий приоритет обновленного или "перезагруженного" бюджета - поддержка регионов. В бюджетной политике учитывается, что регионы оказались наиболее уязвимы для кризиса. В 2009 году прогнозируется снижение доходной базы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, что обусловит сокращение доходов в целом на 18% по сравнению с уровнем 2008 года до 5,1 трлн. рублей. Дефицит региональных бюджетов достигнет 800 млрд. рублей, при этом недостаток средств для обеспечения текущих бюджетных расходов составляет не менее 292 млрд. рублей. Падение поступлений налога на прибыль в региональные бюджеты (являющегося одним из их основных доходных источников) прогнозируется на уровне 45%. Расходы региональных бюджетов снизятся примерно на 5% по сравнению с 2008 годом.

С учетом такого положения финансовая поддержка региональных программ в федеральном бюджете 2009 года увеличена на 300 млрд. рублей. Эти средства пойдут на обеспечение сбалансированности бюджетов субъектов в сумме 150 млрд. рублей и предоставление бюджетных кредитов бюджетам субъектов Федерации до 150 млрд. рублей.

Таким образом, осуществленные изменения обусловили дефицит федерального бюджета около 3 трлн. рублей (уровень дефицита федерального бюджета - 7,4% ВВП), а отклонение от утвержденного ранее профицита составит почти 5 трлн. рублей.

Многие меры, предусмотренные в обновленном бюджете на 2009 год, способны смягчить удары кризиса на общество и экономику. Благодаря грамотным и своевременным действиям Правительства удалось в значительной степени предотвратить разрастание кризиса, его переход в формы, угрожающие основам функционирования экономики. Главная задача исполнения бюджета - это обеспечение эффективности, полной прозрачности расходов и быстрота реализации принимаемых решений.

Антикризисная программа и обновленный бюджет страны на 2009 год находятся в центре внимания оживленных дискуссий и критикуются и справа и слева. Левые исходят из того, что Программа антикризисных мер защищает только "банки и крупных собственников", правые критикуют ее за то, что, гарантировав все социальные обязательства, государством не учтены интересы бизнеса.

Видимо, в текущих условиях сложно совместить все интересы и по каким-то направлениям ограничения неизбежны. Бюджет жесткого выполнения социальных обязательств означает, что ни одна гарантия, предусмотренная законами, принимавшимися в условиях экономического подъема, государством не должна быть отменена.

Но государство должно быть готово к новым вызовам, а для этого необходимо сохранить достаточные золотовалютные резервы. Поддерживая реальный сектор экономики, нельзя допускать, чтобы накопленные ресурсы были израсходованы на поддержку неэффективных компаний и собственников. Таким образом, государственное регулирование должно обеспечить баланс интересов. Укрепление государственного регулирования в период кризиса работает на обеспечение баланса всех интересов, а не только на социальную защиту. Это меры защиты экономики. Государственные закупки, инвестиции, финансовые вливания в банковскую систему - эффективные меры поддержки именно экономики.

Высказываются предложения о необходимости формирования и реализации нового антикризисного пакета, действительно ориентированного на поддержку секторов экономики, способных стать долгосрочными локомотивами роста. Среди наиболее явных приоритетов называются жилищное строительство, коммунальная инфраструктура. Фокусирование усилий на приоритетных направлениях развития обусловлено тем, что и в первоначально принятом бюджете на 2009 год вложения в диверсификацию экономики и перевод ее на инновационный путь развития были недостаточны для заметного прорыва. В условиях проведения антикризисных мероприятий они стали еще более размытыми.

С учетом того, что федеральный бюджет 2009 года выходит с большим дефицитом и значительным использованием Резервного фонда, появляются новые риски его исполнения. Правительство не ожидает дополнительных доходов бюджета в 2009 году, но даже если они будут получены, расходы увеличены не будут, так как пойдут на снижение дефицита. Если Минфин России при формировании показателей проекта бюджета на 2010 год будет исходить из необходимости сокращения дефицита бюджета с 7,4 до 5% ВВП, это будет означать, что возникают риски сокращения расходов по статьям бюджета, не связанным с выплатами населению. Они должны будут сократиться в номинальном выражении, по расчетам экономиста С. Алексашенко, на 15-20% от уровня 2009 года [3, 4]. Таким образом, уже к середине 2009 года Правительство России встанет перед выбором: осуществлять жесточайший секвестр бюджетных расходов или потерять макроэкономическую стабильность.

Литература

1. Анализ принятых мер на первом этапе борьбы с влиянием кризиса проведен в таких материалах, как например: Андрюшин С., Бурлачков В. Денежно-кредитная политика и глобальный финансовый кризис: вопросы методологии и уроки для России // Вопросы экономики. - 2008. - №11. - с. 38-50; Глобальный кризис, его российское преломление и реакция федеральных властей // Российский экономический журнал. - 2008. - №9-10. - с. 3-16.

2. Федеральный закон №76-ФЗ от 28 апреля 2009 года "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов.

3. С. Алексашенко. Непростые развилки // Ведомости. - 2009. - №78-30.04.

Размещено на Allbest.ru