Напрями та інструменти державного регулювання ресурсного забезпечення місцевих бюджетів

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 336.221.24

Напрями та інструменти державного регулювання ресурсного забезпечення місцевих бюджетів

Мирослав Трещов

Кабінет Міністрів України

Визначаються основні напрями державного регулювання ресурсного забезпечення місцевих бюджетів та відповідні їм інструменти регулюючого впливу держави, які можуть гарантувати максимальне наповнення місцевих бюджетів власними коштами, ефективне їх використання, комплексний розвиток територій та забезпечення мешканців адміністративними та соціальними послугами належної якості та в необхідному обсязі.

Ключові слова: місцеві бюджети, ресурсне забезпечення, державне регулювання, напрями регулювання, інструменти впливу.

Определяются основные направления государственного регулирования ресурсного обеспечения местных бюджетов и соответствующие им инструменты регулирующего воздействия государства, которые могут гарантировать максимальное наполнение местных бюджетов собственными средствами, эффективное их использование, комплексное развитие территорий и обеспечения жителей административными и социальными услугами надлежащего качества и в необходимом объеме.

Ключевые слова: местные бюджеты, ресурсное обеспечение, государственное регулирование, направления регулирования, инструменты влияния.

State regulation directions of local budgets resource supporting and appropriate instruments of regulation influence of state were determined in this article. These instruments must ensure maximum local budget filling by own funds, their effective using, complex development of territories and ensuring citizens by quality administrative and social services.

Key words: local budgets, resource supporting, state regulation, direct of regulation, instrument of influence.

Однією з головних функцій органів місцевої влади є забезпечення соціальних потреб членів територіальних громад, що неможливо без їх розвитку. Розвиток територій, у свою чергу, перш за все залежить від рівня забезпеченості матеріальними та фінансовими ресурсами місцевих бюджетів та є передумовою існування місцевого самоврядування. Регулююча та координуюча функції держави в процесі забезпечення місцевих бюджетів належними ресурсами є вагомим важелем у соціально-економічному та культурному розвитку територій. При цьому задля забезпечення ефективного та раціонального регіонального управління місцевим органам влади необхідно не лише спиратися на дії центральних органів влади та лобіювати на цьому рівні свої інтереси, а й самостійно використовувати всі наявні в розпорядженні територій ресурси - фінансові, природні, майнові, інформаційні, вживати заходи з поліпшення інвестиційного клімату та підвищення рівня конкурентоспроможності регіону.

Проблемам державного регулювання ресурсного забезпечення місцевих бюджетів присвячені наукові праці Г. Атаманчука, Н. Бойцун, Т. Безверхнюк, Ю. Ганущака, А. Гальчинського, В. Гейця, Б. Данилишина, С. Лекаря, І. Луніної, П. Саблука та ін. Проте, незважаючи на значний науковий інтерес до цього питання, система державного впливу на формування повноцінного ресурсного забезпечення місцевих бюджетів України на сьогодні залишається недостатньо опрацьованою. Так, потребують розширення напрями державного регулювання в цій сфері, а також обов'язковим є формування чіткої та логічної системи інструментів відповідного цілеспрямованого впливу.

Ураховуючи вищезазначені проблеми, можна впевнено стверджувати, що питання якості державного регулювання ресурсного забезпечення місцевих бюджетів досі залишається вкрай актуальним та потребує подальшого дослідження. Адже за таких умов територіальні громади розвиваються дуже повільно, у багатьох випадках не доводиться навіть говорити про якусь самостійність бюджетів місцевого самоврядування.

Метою статті є визначення напрямів державного регулювання ресурсного забезпечення місцевих бюджетів та відповідних їм інструментів регулюючого впливу держави, які б гарантували максимальне наповнення місцевих бюджетів власними коштами, ефективне їх використання, комплексний розвиток територій та 214 забезпечення мешканців адміністративними та соціальними послугами належної якості та в необхідному обсязі. бюджет держава ресурсний

Актуалізація системи управління ресурсним потенціалом території є одним із найактуальніших завдань державної влади на сьогодні, адже в умовах обмеженості ресурсів державного та місцевих бюджетів власне внутрішній потенціал територій має стати реальним джерелом їхнього розвитку. У свою чергу, виключно фінансова самостійність територій може гарантувати не лише належну якість адміністративних та соціальних послуг, які надаються громадянам, а й соціально-економічний розвиток територій. Тому особливої важливості набуває необхідність розробки ефективної стратегії державного регулювання ресурсного забезпечення місцевих бюджетів і передусім визначення факторів впливу на нього держави, їх чітка систематизація та впорядкування.

Т. Безверхнюк доцільно зазначає, що ресурсне забезпечення регіонального управління, одним із дієвих інструментів якого є місцеві бюджети, як система державних заходів передбачає: одночасну участь кількох рівнів влади і управління та великої кількості платників податків і одержувачів відповідної підтримки; мобілізацію та перерозподіл різноманітних ресурсів з узгодженням інтересів і розв'язанням конфліктів з цього приводу [1, с. 249]. Виникає цілий ряд проблем, вирішення яких потребує узгодження, координації, контролю, делегування повноважень, установлення договірних відносин та інших організаційних дій. Адже більшість цих дій, а головне - їх технологічні ланцюжки, не є внормованими. Тому розроблення спеціальних організаційних механізмів, доведених до детальних процедур і закріплених у нормативних актах як обов'язковий принцип, здатне ввести ресурсне забезпечення регіонального управління в режим нормальної організаційної діяльності.

Система ресурсного забезпечення територій ґрунтується на відповідному плані, тобто на балансі ресурсів, який є складовою частиною стратегії соціально-економічного розвитку регіону та практичним механізмом розвитку його інфраструктури. При цьому зазначимо, що в сучасній моделі державної регіональної політики планове формування основних економічних зв'язків для більшості суб'єктів території значною мірою мінімізоване і участь у цьому процесі держави та органів місцевої влади обмежена. Але з погляду раціонального використання, розподілу та відновлення ресурсної бази території необхідним елементом забезпечення ефективної політики її соціально-економічного розвитку є державне регулювання цих зв'язків.

Також вважаємо за необхідне звернути увагу на головну небезпечну тенденцію, яка сформувалася в практиці цього регулюючого процесу в Україні, зокрема на спрямованість дій органів державної влади на захист інтересів території на шкоду державним інтересам, що відображається в перебільшенні територіальних потреб та їх протиставленні потребам інших територій і держави загалом. Такий підхід є загрозою нецільового й нераціонального використання бюджетних та інвестиційних коштів, що спрямовуються на виконання другорядних, незначних за своїм соціально-економічним змістом та наслідками проектів, які в більшості випадків за своїм змістом є так званими піар-ходами та погіршують і без того сильну диспропорцію в розвитку територій.

Подолати цю перепону дозволить тільки чітке законодавче регламентування впливу органів державної влади на формування та використання ресурсу місцевих бюджетів, залучення їх поряд з органами місцевої влади до формування регіональних стратегій соціально-економічного розвитку та адекватне врахування потреб кожної території під час формування засад державної регіональної політики, іншими словами, оптимізація напрямів впливу центральних органів влади на формування як фактичного, так і потенційного ресурсу територій.

Концепцією державної регіональної політики має бути визначений баланс між інтересами держави, прогресом процесу державотворення, необхідністю забезпечення розвитку регіонів та захистом інтересів суб'єктів підприємницької діяльності та членів територіальних громад.

Отже, для розробки ефективної стратегії державного регулювання ресурсного забезпечення місцевих бюджетів перш за все необхідно виявити чинники негативного впливу на територіальний розвиток (економічні, адміністративні, політичні, соціальні, правові) та опрацювати напрями та інструменти державного впливу, які необхідно застосувати для їх подолання. Серед основних напрямів державного регулювання ресурсного забезпечення місцевих бюджетів вважаємо за доцільне виокремити:

- бюджетне регулювання, створення законодавчих передумов для фінансової незалежності місцевих бюджетів;

- поліпшення якості податкового адміністрування;

- сприяння розвитку підприємництва як головного чинника соціально-економічного розвитку територій, нарощення обсягів сплати податків, підвищення рівня зайнятості населення;

- запровадження інвестиційно-інноваційної моделі розвитку потенціалу територій;

- розвиток інфраструктури регіонів для підвищення рівня конкурентоспроможності й інвестиційної привабливості територій;

- сприяння економічній інтеграції територій на основі максимального використання конкурентних переваг кожної з них;

-- проведення адміністративно-територіальної реформи;

- реалізація політики розвитку людського потенціалу, особливо інтелектуального.

Зупинимося на кожному з них більш детально та сформуємо систему інструментів, які доцільно застосовувати для отримання позитивного ефекту від впливу на ресурсне забезпечення місцевих бюджетів у відповідних напрямках. Інструменти державного впливу в цій сфері можуть мати як комплексну дію, так і відокремлену. Крім того, вони можуть мати загальний і специфічний характери і регулювати відносини не в одному, а у двох або більше напрямах.

і Державний фонд ¹ регіонального розвитку

Просторова організація територій

і Інвестиційно-інноваційні *\\стимулятори

/ Реалізація інфраструктурних !проектів

Стратегія розвитку населення Р

Схема взаємодії інструментів державного регулювання ресурсного забезпечення місцевих бюджетів за основними напрямами

Отже, пропонуємо в загальному вигляді систему напрямів та інструментів державного регулювання ресурсного забезпечення місцевих бюджетів України в умовах реформування, а також спрощену схему їх взаємодії (рисунок).

Так, найбільш швидкого ефекту в процесі управління ресурсним забезпеченням місцевих бюджетів можна досягти за рахунок бюджетного регулювання, яке повинно бути спрямоване на забезпечення територій належним фінансовим ресурсом.

Результатом державного впливу в цьому напрямі має стати реальна бюджетна незалежність території.

Серед інструментів пропонуємо застосувати перш за все затвердження оптимального перерозподілу дохідних джерел між державним і місцевими бюджетами, регулювання податкових ставок і нормативів міжбюджетного розподілу податків, уведення нових податків, законодавче закріплення чітких науково визначених нормативів видатків за кожним напрямом видаткової частини, виділення регіонам належного обсягу міжбюджетних трансфертів на фінансування делегованих державою повноважень.

При цьому зазначаємо, що реформування системи надання трансфертів місцевим бюджетам є одним із найбільш проблемних моментів. Поточна ситуація свідчить, що більшість органів місцевої влади не вживають організаційних заходів із забезпечення власних бюджетів належним фінансовим ресурсом не лише через недосконалість законодавчої бази чи відсутність власних повноважень у цій сфері, а й більшою мірою через надзвичайно високий рівень міжбюджетних трансфертів у їх дохідній частині, який сприяє самоусуненню місцевих органів влади від вирішення питань ресурсного забезпечення. За даними Державної казначейської служби України, питома вага офіційних трансфертів у загальному обсязі доходів місцевих бюджетів України у 2012 р. становила 58,5 %, а в 3 кварталі 2013 р. - 56,5 % [4]. Отже, фактичні дані свідчать про те, що на більш ніж наполовину місцеві бюджети залежать власне від управлінських рішень центральних органів влади.

Поліпшення якості податкового адміністрування, як один з основоположних напрямів державного регулювання ресурсного забезпечення місцевих бюджетів, спрямоване на розроблення ефективного механізму організації роботи Міністерства доходів і зборів України та його територіальних підрозділів. Відповідно система інструментів реалізації в цьому напрямі включає: виявлення резервів додаткових надходжень до місцевих бюджетів, забезпечення повноти сплати податків і зборів платниками, недопущення ухилення їх від сплати, спрощення процедури сплати податків і її автоматизація, створення позитивного іміджу сумлінних платників податків, посилення матеріальної, адміністративної і кримінальної відповідальності за порушення податкового законодавства.

Сприяння розвитку підприємництва з боку держави, на нашу думку, має полягати в лібералізації відносин держава - суб'єкт господарювання шляхом застосування таких специфічних інструментів, як узгодження законодавчих та урядових актів з інтересами підприємців, удосконалення фінансово-кредитної політики держави щодо забезпечення доступу підприємницьких структур до фінансових ресурсів, подальше розширення непрямих методів стимулювання розвиткові підприємництва шляхом сприяння задоволенню технічних, технологічних, ресурсних потреб підприємців на пільгових умовах, надання послуг із сертифікації продукції, виробництва і управління ним за міжнародними стандартами, інформаційне забезпечення підприємців тощо.

Запровадження інвестиційно-інноваційної моделі розвитку потенціалу територій повинно здійснюватись шляхом стимулювання залучення інвестицій у регіони, формування пріоритетів розвитку виробництв на основі новітніх технологій, побудови сучасних систем и каналів комунікації тощо.

Як справедливо зазначає С. Гура, основою інвестиційної політики регіонального розвитку, що означає сукупність господарських рішень, які визначають основні напрями капіталовкладень, заходи щодо їх концентрації на важливих ланках, є забезпечення збалансованості та ефективності соціально- економічного розвитку регіонів [3, с. 236]. Однією з найважливіших складових інвестиційної політики регіонального розвитку є рівень інноваційності виробництва та загальні принципи використання і відтворення основних ресурсів у регіоні, що пов'язано з раціональним та ефективним розподілом усіх видів капіталовкладень. Саме цільове використання бюджетних коштів та значного обсягу інвестицій у сфері модернізації виробничих потужностей є умовою прискорення соціально-економічного розвитку регіону, що залежить від ступеня централізації та децентралізації механізмів державного управління та регулювання регіонального розвитку. Регулюючий вплив держави в напрямі розвитку інфраструктури - це передусім в українських реаліях розвиток автомобільного та залізничного сполучення, електро-, газо- и нафтопровідних мереж, аеропортів, будівництво і реконструкція об'єктів соціального призначення (шкіл, дошкільних закладів, закладів дозвілля), яка має підвищувати привабливість територій з боку потенційних інвесторів, поліпшувати якість життя населення.

Політика державного регулювання в напрямі економічної інтеграції територій має базуватися на упорядкуванні правових основ економічних і політичних взаємин «центр - регіони», збереженні контролю держави над стратегічними об'єктами і природними ресурсами, забезпеченні функціонування міжрегіональної транспортної, енергетичної та телекомунікаційної систем. Серед інструментів, характерних безпосередньо цьому напряму впливу, вважаємо за необхідне акцентувати увагу на таких, як сприяння становленню й розвитку інтеграційних форм просторової організації та самоорганізації територій (асоціації органів місцевого самоврядування, міжрегіональні фінансово- промислові групи), стимулювання галузевої спеціалізації територій, посередництво в налагодженні господарських зв'язків, активізація культурного, освітнього, туристичного обміну між територіями, забезпечення економічної безпеки територій.

Важливим аспектом державного регулювання в напрямі проведення адміністративно-територіальної реформи є те, що це одночасно й інструмент впливу на ресурсне забезпечення місцевих бюджетів. Загальновідомо, що така реформа в Україні вже давно назріла. Території в їх сучасних адміністративних кордонах у більшості випадків не можуть забезпечити свою економічну і фінансову незалежність, адже адміністративно-територіальні одиниці були створені в Радянському Союзі за галузевим принципом та на планово-господарській основі і є скоріше спадщиною СРСР, ніж чинником розвитку країни. Отже, основний акцент адміністративно- територіальної реформи полягає в запровадженні нових інноваційних механізмів прийняття рішень, які б об'єднували державний, приватний і громадський сектори, та переході від управління, яке за базу має державно-адміністративний поділ, до просторового управління.

Вплив держави на розвиток людського потенціалу стабілізує та поліпшує демографічну ситуацію, підвищує рівень зайнятості населення, стимулює зростання його інтелектуального потенціалу. Інструментом тут є вироблення комплексної стратегії, яка має включати такі заходи: формування та реалізація державної політики у сфері регулювання внутрішньорегіональної та міжрегіональної трудової міграції, реалізація концепції постійного навчання протягом життя, реформування системи пенсійного забезпечення, запровадження новітньої концепції розвитку регіональної соціальної інфраструктури за рахунок співфінансування з державного бюджету, місцевих бюджетів і бізнесу, удосконалення порядку розроблення соціальних програм, спрямованих на вирішення найгостріших проблем регіонів, насамперед у галузі забезпечення зайнятості і створення нових робочих місць, подолання бідності, запобігання розвиткові хронічної та успадкованої бідності тощо.

Іще одним ефективним комплексним інструментом державного регулювання ресурсного забезпечення місцевих бюджетів, який створено у 2012 р., є державний фонд регіонального розвитку. Згідно зі ст. 24 Бюджетного кодексу України кошти державного фонду регіонального розвитку спрямовуються на виконання державної стратегії регіонального розвитку та регіональних стратегій розвитку, державних цільових програм та інвестиційних програм, спрямованих на регіональний розвиток, угод щодо регіонального розвитку та програм подолання депресивності територій, державних програм розвитку транскордонного співробітництва, а також програм і заходів соціально-економічного розвитку регіонів, включаючи програми і заходи розвитку окремих адміністративно- територіальних одиниць (зокрема, малих міст, гірських населених пунктів, населених пунктів зон спостереження тощо) [2]. Обсяг фонду регіонального розвитку, за Бюджетним кодексом, має становити до 1 % від обсягу доходів загального фонду Державного бюджету. Проте у 2012 р. його фактична питома вага становила 0,29 %. А в Законі України «Про Державний бюджет України на 2013 рік» передбачено видатки Державного фонду регіонального розвитку в сумі 987,5 млн грн, що становить лише 0,3 % від доходів загального фонду Держбюджету [4]. Загальна структурно-функціональна модель організації та функціонування фондів регіонального розвитку складається зі сталої окремої сукупності фінансових ресурсів та інституційних елементів у складі функціональної та управлінської складових [5].

Слід зазначити, що в бюджеті ЄС на 2014 - 2020 рр. виокремлено чотири ключові пріоритети ЄС, на яких будуть сконцентровані інвестиції в межах Європейського фонду, - інновації і дослідження, цифрові технології, підтримка малого та середнього бізнесу, низьковуглецева економіка. При цьому менш розвинені регіони (валовий регіональний продукт на душу населення менше ніж 75 % від середнього показника в ЄС) гарантовано одержать 12 % коштів фонду, перехідні регіони (валовий регіональний продукт на душу населення 75 - 90 % від середнього показника в ЄС) - 15 % коштів фонду, а найбільш розвинені - 20 % [6]. Крім того, для приведення в дію цього, на наш погляд, ефективного довгострокового інструменту регулювання ресурсним забезпеченням пропонуємо збільшити частку фонду регіонального розвитку до 10 % в обсязі доходів загального фонду державного бюджету та спрямовувати на розвиток економічно слабких територій не менше ніж 75 % його коштів.

За результатами проведених досліджень можна стверджувати, що органи державного управління в Україні мають у своєму розпорядженні достатню кількість інструментів регулювання ресурсного забезпечення місцевих бюджетів - від законодавчих до адміністративних, які вони можуть застосовувати як комплексно, так і в окремих напрямах впливу. Проте на практиці більшість із цих інструментів в Україні залишається незадіяною, а деякі напрями впливу майже не беруться до уваги. Це зумовлює потужний дестимулюючий вплив, який призводить до цілковитої залежності депресивних територій від фінансового ресурсу державного бюджету, а отже, ы від рішень центральних органів влади. Таким чином, для виправлення ситуації необхідно терміново задіяти всі визначені інструменти державного впливу на розвиток територій, поліпшення якості життя населення та надання дійсно фінансової самостійності територій, що є головною передумовою їх розбудови та якісного виконання органами місцевої влади покладених на них повноважень. Відповідно наступні дослідження будуть проводитися в напрямах розробки конкретних методик державного регулювання ресурсним забезпеченням місцевих бюджетів.

Список використаних джерел

1. Безверхнюк Т. М. Система ресурсного забезпечення регіонального управління: концептуальні засади розбудови і механізми функціонування : дис. ... д-ранаукдерж. упр. : 25.00.02 / Т. М. Безверхнюк. - О., 2009. - 441 с.

2. Бюджетний кодекс України від 8 лип. 2012 р. № 2456-VI. - Режим доступу: www.zakon.rada.gov.ua.

3. Гура С. Стратегічне планування в державному управлінні ресурсним розвитком регіону / С. Гура // Ефективність держ. упр. : зб. наук. пр. - 2010. - Вип. 23. - С. 232 - 238.

4. Звіти Державної казначейської служби за 2012 рік та за січень - вересень 2013 року. - Режим доступу : www.treasury.gov.ua/main/uk/ doccatalog/list.

5. Марковський С. С. Фонди регіонального розвитку у системі реалізації державної регіональної політики / С. Марковський // Наук. розвідки з держ. та муніцип. упр. - 2012. - Вип. 2. - Режим доступу : archive.nbuv.gov.ua/portal/soc_gum./Nrzd/2012_2/28.pdf.

6. Cohesion policy 2014 - 2020. - Режим доступу : ec.europa.eu/ regional_policy/what/future/index_en. cfm#1.

List of references

1. Bezverkhniuk T. M. Systema resursnoho zabezpechennia rehionalnoho upravlinnia: kontseptualni zasady rozbudovy i mekhanizmy funktsionuvannia : dys. ... d-ra nauk derzh. upr. : 25.00.02 / T. M. Bezverkhniuk. - O., 2009. - 441 s.

2. Biudzhetnyi kodeks Ukrainy vid 8 lyp. 2012 r. № 2456-VI. - Rezhym dostupu : www.zakon.rada.gov.ua.

3. Hura S. Stratehichne planuvannia v derzhavnomu upravlinni resursnym rozvytkom rehionu / S. Hura // Efektyvnist derzh. upr. : zb. nauk. pr. - 2010. - Vyp. 23. - S. 232 - 238.

4. Zvity Derzhavnoi kaznacheiskoi sluzhby za 2012 rik ta za sichen - veresen 2013 roku. - Rezhym dostupu : www.treasury.gov.ua/main/uk/doccatalog/list.

5. Markovskyi S. S. Fondy rehionalnoho rozvytku u systemi realizatsii derzhavnoi rehionalnoi polityky / S. Markovskyi // Nauk. rozvidky z derzh. ta munitsyp. upravlinnia. - 2012. - Vyp. 2. - Rezhym dostupu : archive.nbuv.gov.ua/ portal/soc_gum./Nrzd/2012_2/28.pdf.

6. Cohesion policy 2014 - 2020. - Режим доступу : ec.europa.eu/ regional_policy/what/future/index_en. cfm#1.

Размещено на Allbest.ru