Принципи бюджетного процесу у контексті інтеграції України до Європейського Союзу

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРИНЦИПИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕСУ У КОНТЕКСТІ ІНТЕГРАЦІЇ УКРАЇНИ ДО ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ

Т. Мазур

Анотація

Розглянуто тлумачення поняття “бюджетний процес”. Проаналізовано принципи бюджетного процесу в Європейському Союзі. Наведено систему організації бюджетного процесу та розкрито структуру принципів бюджетного процесу в Україні. Здійснено порівняльний аналіз принципів бюджетного процесу в Україні та ЄС.

Ключові слова: бюджетний процес, принципи бюджетного процесу, бюджет, бюджетна політика.

Annotation

T. Mazur

PRINCIPLES OF THE BUDGET PROCESS IN THE CONTEXT OF INTEGRATION OF UKRAINE INTO THE EUROPEAN UNION

The article deals with the interpretation of the concept “Budgeting”. The principles of the budget process in the European Union are analyzed. The system of budgeting is shown and the structure of principles of the budget process in Ukraine is revealed. The comparative analysis of principles of the budget process in Ukraine and the EU is made.

Key words: budgeting, principles of budgeting, budget, fiscal policy.

Бюджетний процес у сучасних умовах інтеграції України до країн ЄС створює підґрунтя для застосування принципів, на основі яких регулюються взаємовідносини між суб'єктами, що задіяні у бюджетному процесі. Проблеми інтеграції України до Європейського Співтовариства диктують необхідність взаємообумовленості та приведення у відповідність бюджетного механізму та бюджетного процесу. За цього вивчення та обґрунтоване впровадження принципів роботи ЄС, зокрема його бюджетної політики, етапів бюджетного процесу, є достатньо актуальним для країн із курсом на інтеграцію в ЄС.

Вивченню принципів бюджетного процесу приділяли увагу такі дослідники: І. Березовська [1], А. Бояр [2], Т Бугай [3], О. Гетманець [4], Ю. Зайцев [5], О. Їжак [6], Н. Кайдаш [7], І. Комарова [8], М. Мацелика [9], О. Орлюк [10], Н. Теремцова [11], В. Федосов [12], А. Хвень [13] та інші, проте вищевказаними науковцями так і не було виокремлено співвідношення принципів бюджетного процесу України та ЄС.

Мета статті - вивчення та характеристика принципів бюджетного процесу в Україні та ЄС, їх аналіз та окреслення можливостей адаптації принципів формування бюджетів.

Відповідно до ст. 92 Конституції України, визначено, що Державний бюджет України затверджується Верховною Радою України та діє із 1 січня до 31 грудня календарного року. Конституція України розмежовує повноваження Верховної Ради України щодо затвердження Державного бюджету України та її повноваження з прийняття законів (пункти 3 та 4 ст. 85); визначає спеціального суб'єкта законодавчої ініціативи щодо проекту Державного бюджету України, яким є лише Кабінет Міністрів України (ч. 2 ст. 96 та пункт 6 ст. 116); встановлює особливий порядок подання Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України проекту Закону про Державний бюджет України (ч. 2 ст. 96); встановлює окрему процедуру затвердження та виконання Державного бюджету України (пункт 4 ст. 85, ч.1 ст. 96 та пункт 6 ст. 116); передбачає щорічне затвердження Державного бюджету України та визначає період його дії - з 1 січня до 31 грудня (ч. 1 ст. 96); передбачає обов'язкове подання КМУ до Верховної Ради України звіту про виконання Державного бюджету України та його оприлюднення (ст. 97) [14].

Згідно ст. 4. Бюджетного кодексу України, склад бюджетного законодавства визначається [15]:

1) Конституцією України;

2) Бюджетним Кодексом;

3) іншими законами, що регулюють бюджетні відносини;

4) нормативно-правовими актами КМУ;

5) нормативно-правовими актами органів виконавчої влади;

6) Рішенням про місцевий бюджет;

7) Рішеннями місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, прийнятими відповідно до Кодексу.

Згідно із ст. 2. Бюджетного кодексу України, бюджетний процес визначається як регламентований бюджетним законодавством процес складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання, а також контролю за дотриманням бюджетного законодавства.

Відповідно до ст. 19. Бюджетного кодексу України, стадіями бюджетного процесу є: складання проектів бюджету; розгляд та прийняття Закону України “Про Державний бюджет” та рішень про місцеві бюджети; виконання бюджету; підготовка та розгляд звітів про виконання бюджетів [16].

Професор В. Федосов [17] наголошує, що чітко налагоджений бюджетний процес може певний час утримувати хитку бюджетну модель, але погана його організація може призвести до того, що навіть найкраща бюджетна модель буде неефективною, що спричинить фінансову кризу в державі. Завдання вдосконалення організації бюджетного процесу є першочерговим.

Передумовою цього є дослідження та уточнення сутності категорії, що забезпечить чітке її розуміння та можливість прийняття обґрунтованих управлінських рішень. Ефективне та стабільне функціонування кожної країни неможливе без прозорого бюджету і бюджетного процесу [18].

На думку М. Мацелика, бюджетний процес - сукупність правових дій уповноважених осіб, органів державної влади та місцевого самоврядування щодо складання, розгляду, затвердження й виконання бюджету, а також звітування про його виконання; це інструмент стабілізації економіки і засіб контролю державних видатків [19].

Бюджетний процес - це регламентована нормами права діяльність уповноважених органів держави та місцевого самоврядування на основі відповідних принципів, положень, заходів, методів, пов'язана зі складанням, розглядом, затвердженням і виконанням бюджетів, звіту про виконання бюджету держави й усіх його ланок, для забезпечення функцій держави та місцевих органів влади [20].

Своєрідність українського бюджетного процесу полягає у тому, що на стадії розгляду проекту бюджету беруть участь два суб'єкти - представники виконавчої та законодавчої гілок влади, органи виконавчої влади (КМУ, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи селищних, сільських та міських рад) розглядають проект бюджету і подають на обговорення до органу законодавчої влади (Верховну Раду України, відповідні ради) [21].

У бюджетному процесі принципи є основою для всіх конкретних правових актів, юридично значущих дій органів і посадових осіб, яким державою надані повноваження з бюджетної діяльності [22].

Філософський енциклопедичний словник дає визначення поняття принципів як системи елементів, що становить основу методологічної бази явища. У перекладі з латинської “принцип” (principium) означає “основа”, “початок”, і у філософському тлумаченні, в суб'єктивному значенні розглядається як основне положення, передумова [23].

Створення ЄС дозволило країнам скоординувати бюджетну політику, спрямовану на забезпечення їх соціально-економічного розвитку. Бюджетний менеджмент ЄС є інструментом впливу на соціально-економічний розвиток, забезпечення зайнятості населення та збільшення його купівельної спроможності. Механізм координації бюджетної політики в рамках ЄС полягає у застосуванні певних нормативів, зокрема процентного показника величини бюджетного дефіциту та державного боргу до ВВП; систем контролю і санкцій за їх порушення; зобов'язань щодо розробки програм стабільності та програм конвергенції із зазначенням прогнозних значень бюджетних показників [24]. Відповідно, адаптація елементів та принципів бюджетного процесу ЄС в українську практику набуває великого значення.

Принципи бюджетної системи України встановлюються ст. 7 Бюджетного кодексу України і передбачають, що бюджетна система України будується на засадах справедливого й неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами та територіальними громадами [25].

Актуальним питанням бюджетного процесу є визначення його принципів, які є гарантією чіткого планування, ефективного використання коштів, здійснення постійного контролю за виконанням бюджетів [26].

Етапи організації бюджетного процесу в Україні: оцінка і аудит економічної ситуації, аналіз і розробка політики, планування, визначення необхідних обсягів ресурсів, виконання запланованих заходів, контроль та облік виконання бюджетів різних рівнів на основі принципів: бюджетування; єдності бюджетної системи України; збалансованості; самостійності; повноти; публічності та прозорості; обґрунтованості; ефективності та результативності; субсидіарності; цільового використання бюджетних коштів; справедливості і неупередженості (рис. 1).

Цілісність та системність застосування принципів організації бюджетного процесу визначає ефективність його реалізації на увесь бюджетний період.

Відповідно до принципу єдності, існування бюджетної системи України забезпечується наявністю єдиної правової бази, бюджетної класифікації, структури бюджетної документації, спільною грошовою системою та єдиною соціально- економічною політикою держави [27].

Принцип збалансованості визначає повноваження на здійснення витрат бюджету, які мають відповідати обсягу надходжень бюджету на відповідний бюджетний період [28].

Згідно із принципом самостійності бюджетної системи, бюджети затверджуються представницькими органами відповідного рівня і виконуються органами виконавчої влади в межах компетенції; розмежовується відповідальність учасників бюджетних відносин у сфері фінансової діяльності.

Самостійність бюджетів забезпечується закріпленням за ними відповідних джерел доходів, правом відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування визначати напрями використання коштів відповідно до законодавства України [29].

Згідно із принципом повноти, всі відображені в нормативно-правових актах доходи та витрати бюджетної системи підлягають включенню в обов'язковому порядку й у повному обсязі до складу бюджетів [30].

Принцип обґрунтованості обумовлює формування бюджету на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку України та розрахунках надходжень і витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил [31].

Застосування принципу ефективності й результативності передбачає формування бюджетів усіх рівнів для досягнення запланованих цілей при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та максимального результату. Цілі учасників бюджетного процесу повинні грунтуватися на національній системі цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки шляхом забезпечення якісного надання послуг, гарантованих державою, місцевим самоврядуванням [32].

Принцип субсидіарності передбачає, що розподіл видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами ґрунтуватиметься на максимальному наближенні надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача [33]. Цей принцип встановлює стандарт поведінки для кожного соціального суб'єкта, органу чи інституту в межах державної юрисдикції. Наприклад, держава надає право громадянам самостійно вирішувати свої справи, чим позбавляє себе можливості впливати на реалізацію наданих повноважень, стежить лише за його законністю. Громадяни при потребі можуть звертатися до послуг органів державної влади з питань освіти, охорони здоров'я, соціального захисту тощо [34].

Принцип субсидіарної відповідальності базується на двох рівнях: основному - усвідомлення відповідальності перед собою й своєю родиною і додатковому - суспільна відповідальність. Податки, збори і добровільні трансферти передаються на найбільш пристосований до здійснення суспільних завдань рівень організації суспільства. Це визначає найважливіші політичні риси держави: розвиток місцевого самоврядування і місцевих співтовариств; перерозподіл відповідальності за формування добробуту родини від держави до самої родини; толерантне відношення до інших людей, родин, співтовариств; консерватизм у сенсі переконання в необхідності суспільної стабільності, заперечення будь-якого радикалізму [35].

Принцип цільового використання бюджетних коштів встановлює їх використання на цілі, визначені бюджетними призначеннями й бюджетними асигнуваннями [36].

Відповідно до принципу справедливості і неупередженості, суспільні багатства розподіляються справедливо між громадянами й територіальними громадами, що закріплено у ст. 95 Конституції України [37].

Принцип публічності і прозорості означає, що Державний бюджет України та місцеві бюджети затверджуються, а рішення щодо звіту про їх виконання приймаються відповідними органами влади [38].

Аналізуючи бюджетну систему ЄС, необхідно зазначити, що вона формувалась і розвивалась як невід'ємна складова частина цього міжнародного інтеграційного об'єднання і підпорядкована загальним принципам його функціонування, які викладені в частині 1 Договору про заснування Європейської Спільноти [39].

Оскільки ЄС сформувався як потужне інтеграційне об'єднання (27 європейських держав), успішне економічне і фінансове співробітництво дозволило розширити його компетенцію на внутрішню і зовнішню політику багатьох держав-членів ЄС. Наслідком цього є формування загального бюджету ЄС спрямованого, швидше, на функціонування самої організації, а не на вирішення загальнонаціональних проблем [40].

У бюджетній політиці ЄС існують такі основні принципи управління бюджетом: єдності (the principle of unity), точності (the principle of the accuracy), універсальності (the principle of universality), щорічності (the principle of annuality), рівноваги (the principle of equilibrium), специфікації (the principle of specification), єдиного рахунку (the principle of the unit of account), транспаретності (the principle of transparency), сталого фінансового менеджменту (the principle of the sound financial management) (рис. 2).

Механізм застосування принципів бюджетного процесу ЄС дозволяє ефективно здійснювати фінансування різних сфер діяльності.

Принцип єдності та точності означає, що ЄС, Європейська спільнота та Європейська спільнота з атомної енергії (Євратом) мають єдиний бюджет, вся дохідна й витратна частини бюджету обов'язково відображаються в одному документі. Не допускається перевищення обсягу доходів чи витрат [41].

Принцип універсальності, закріплений у ст. 17 Фінансового регламенту, стверджує, що “загальні доходи покривають витрати... всі доходи і витрати повинні бути прописані повністю без взаємного коригування” [42].

Принцип рівноваги вимагає, щоб доходи відповідаливидаткам бюджету, не допускається дефіциту бюджету, забороняється здійснення позик для покриття видатків. Як правило, бюджет зводиться з профіцитом і його активне сальдо переноситься в дохід бюджету наступного року [43].

Принцип повноти і єдності бюджету полягає у зведенні всіх запланованих доходів і витрат у єдиний бюджетний план [44].

Принцип спеціалізованості витрат визначає горизонтальну і вертикальну структури побудови бюджету. Бюджетна номенклатура дає змогу групувати витрати за розділами, статтями та пунктами [45].

Принцип дотримання щорічного циклу вимагає, щоб бюджетні операції здійснювалися в рамках відповідного фінансового року. Це дозволяє здійснювати моніторинг дій виконання бюджету Співтовариства, у Договорі якого визначаються три аспекти цього принципу: оцінка, виконання, відповідність фінансового року календарному [46].

Принцип єдиної одиниці обчислення - євро - є єдиним для всіх операцій, пов'язаних із бюджетом [47].

Принцип ефективного фінансового управління полягає у врахуванні закономірностей функціонування економіки з метою досягнення ефективності формування та використання ресурсів бюджету ЄС [48].

Принцип прозорості визначається необхідним наданням інформації про доходи і витрати бюджетів громадянам.

Модель відповідності принципів бюджетного процесу в Україні та ЄС наведено у табл. 1. Порівняння є важливим не лише в теоретичному плані, але і в практичному, позаяк дає змогу одержати багатосторонню, цінну інформацію, що допомагає вдосконалювати і розвивати правові норми, які налагоджують бюджетний процес.

В Україні більша кількість принципів бюджетного процесу, аніж у ЄС, проте майже всі вони подібні за значенням. В Україні, на відміну від ЄС, діють принципи справедливості і неупередженості, публічності і прозорості, субсидіарності, а в ЄС діє принцип спеціалізованості витрат. Принципи бюджету ЄС єдині для бюджетів більшості країн, однак деякі з них мають особливості, що відбивають специфіку наднаціональної суті ЄС, що відрізняється від державної. На нашу думку, реалізація принципів бюджетного процесу повинна у сучасних умовах євроінтеграції України забезпечувати: співвідношення доходів та видатків бюджету; інформування на усіх етапах бюджетного процесу і по його завершенні, визначення чітких цілей та завдань бюджетного процесу та формування індикаторів його моніторингу.

Отже, бюджет - це головний документ, за яким перерозподіляється національний дохід держави, що дає змогу керувати грошовими коштами і темпами економічного розвитку. Принципи бюджетного процесу відображають умови побудови бюджетної системи та політики. Вищеназвані принципи є основою діяльності бюджетної системи ЄС та України.

економічний бюджет європейський

Література

1. Березовська І. А. Правові засади сучасного бюджетного права Євросоюзу [Електронний ресурс] / І. А. Березовська.

2. Бояр А. О. Принципи функціонування бюджетної системи Європейського Союзу [Електронний ресурс] / А. О. Бояр.

3. Бугай Т. В. Особливості бюджетного процесу в Україні [Електронний ресурс] / Т. В. Бугай.

4. Гетманець О. П. Принцип справедливості в системі принципів бюджетного процесу [Електронний ресурс] / О. П. Гетманець.

5. Зайцев Ю. К. Анализ эффективности управления бюджетными процессами в интеграционных объединениях на примере Европейского Союза [Текст] / Ю. К. Зайцев. -- Saarbrucken: LAP LAMBERT Academic Publishing, 2011. -- Р. 23.

6. їжак О. Принципи субсидіарносіі ЄС і межі його застосування в Україні [Електронний ресурс] / О. Їжак.

7. Кайдаш Н. П. Дослідження сущності бюджетного процесу та принципів його реалізації [Електронний ресурс] / Н. П. Кайдаш.

8. Комарова І. В. Бюджетна система в сучасній економіці: структура та принципи побудови [Електронний ресурс] / І. В. Комарова.

9. Фінансове право [Текст]: навч. посіб. / М. О. Мацелик, Т. О. Мацелик, В. А. Пригоцький ; за ред. В. К. Шкарупи. -- К.: Знання, 2011. -- 815 с.

10. Орлюк О. П. Фінансове право [Текст]: навч. посіб. / О. П. Орлюк. -- К.: Юрін- ком Інтер, 2003. -- 527 с.

11. Теремцова Н. В. Правові засади порядку розгляду проекту бюджету в Україні та у країнах з розвиненою економікою (порівняльний аналіз) [Електронний ресурс] / Н. В. Теремцова.

12. Бюджетний менеджмент [Текст]: навч. посіб. / В. Федосов, С. Кондратюк, Л. Сафонова [та ін.]; за заг. ред. проф. В. Федосова. -- К.: КНЕУ, 2005. -- С. 146.

13. Хвень А. Ю. Використання досвіду бюджетного менеджменту Європейського Союзу для України [Електронний ресурс] / А. Ю. Хвень.

14. Конституція України: прийнята 28 червня 1996 року // Відомості Верховної Ради України [Текст]. -- 1996. -- № 30. -- Ст. 141.

15. Бюджетний кодекс України № 2456-VI від 08.07.2010 р. [чинний] // Відомості Верховної Ради України [Текст]. -- 2010. -- № 50/51. -- С. 572.

16. Бюджетний кодекс України... -- С. 572.

17. Бюджетний менеджмент... -- С. 189.

18. Бугай Т. В. Особливості бюджетного процесу в Україні...

19. Фінансове право. -- С. 318.

20. Кайдаш Н. П. Дослідження сущності бюджетного процесу та принципів його реалізації...

21. Теремцова Н.В. Правові засади порядку розгляду проекту бюджету в Україні та у країнах з розвиненою економікою (порівняльний аналіз).

22. Гетманець О. П. Принцип справедливості в системі принципів бюджетного процесу...

23. Філософський енциклопедичний словник [Текст] / [за ред. В. І. Шинкарука]. -- К.: Абрис, 2002. -- С. 363.

24. Хвень А. Ю. Використання досвіду бюджетного менеджменту Європейського Союзу для України...

25. Бюджетний кодекс України... -- С. 572.

26. Бояр А. О. Принципи функціонування бюджетної системи Європейського Союзу.

27. Хвень А. Ю. Використання досвіду бюджетного менеджменту Європейського Союзу для України...

28. Кайдаш Н. П. Дослідження сущності бюджетного процесу та принципів його реалізації...

29. Комарова І. В. Бюджетна система в сучасній економіці: структура та принципи побудови...

30. Бюджетний кодекс України... -- С. 572.

31. Орлюк О. П. Фінансове право... -- С. 214.

32. Принципи побудови бюджетної системи України

33. Їжак О. Принципи субсидіарності ЄС і межі його застосування в Україні.

34. Орлюк О. П. Фінансове право... -- С. 215.

35. Шевченко М. Ф. Основні напрями впровадження принципу субсидіарності в систему влади України [Електронний ресурс] / М. Ф. Шевченко.

36. Єлагін В. П. Соціальна держава та принципи субсидіарності в системі владних відносин провідних держав світу [Електронний ресурс] / В. П. Єлагін.

37. Принципи побудови бюджетної системи України.

38. Їжак О. Принципи субсидіарності ЄС і межі його застосування в Україні.

39. Єлагін В. П. Соціальна держава та принципи субсидіарності в системі владних відносин провідних держав світу.

40. Бояр А. О. Принципи функціонування бюджетної системи Європейського Союзу.

41. Зайцев Ю. К. Анализ эффективности управления бюджетными процессами в интеграционных объединениях на примере Европейского Союза. -- С. 22.

42. Їжак О. Принципи субсидіарності ЄС і межі його застосування в Україні.

43. Бюджетні принципи [Електронний ресурс].

44. Березовська І. А. Правові засади сучасного бюджетного права Євросоюзу.

45. Зайцев Ю. К. Анализ эффективности управления бюджетными процессами в интеграционных объединениях на примере Европейского Союза. -- С. 22.

46. Березовська І. А. Правові засади сучасного бюджетного права Євросоюзу.

47. Їжак О. Принципи субсидіарності ЄС і межі його застосування в Україні.