Фіскальний федералізм як децентралізована модель формування бюджетного регулювання в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Фіскальний федералізм як децентралізована модель формування бюджетного регулювання в Україні

канд. екон. наук, доц., доцент кафедри фінансів та обліку,

ПВНЗ «Галицька академія» (76000, Україна, Івано-Франківськ, вул. Вовчинецька 227)

Анотація

У статті розглянуто сутність і роль фіскального федералізму в контексті формування децентралізованої системи бюджетного регулювання в Україні, що є основою формування ефективного економічного та соціального розвитку суспільства. Доведено, що фіскальний федералізм не повинен обмежуватись виключно перерозподілом фінансових ресурсів між регіонами, а стимулювати місцеві органи влади до фінансової автономії та розвиток власного фінансово-економічного потенціалу. У той час, як розподіл доходів між окремими видами бюджетів повинен забезпечити бюджет кожного рівня достатнім обсягом доходів, а перерозподіл видаткових повноважень повинен бути таким, щоб межі надання бюджетної послуги співпадали з межами її споживання. Ефективно побудований фіскальний федералізм дозволяє збалансувати потреби на місцях з їх фінансовими можливостями, а неефективно побудований -- нівелює прагнення місцевих органів влади до економічного піднесення регіонів та, за наявності дефіциту фінансових ресурсів, утворює поле для корупції.

Ключові слова: бюджетне регулювання, децентралізація, фіскальний федералізм.

бюджетний фіскальний федералізм реформування

Постановка проблеми та її зв'язок із важливими науковими чи практичними завданнями. Вирішення фінансових проблем державної регіональної політики є фундаментом забезпечення сталого економічного та соціального розвитку. Рух грошових коштів між рівнями влади внаслідок розподілу повноважень спонукає розвиток бюджетного регулювання, а ефективність бюджетного регулювання полягає в тому, наскільки діюча система перерозподілу фінансів сприяє реалізації принципів бюджетного федералізму. Побудова бюджетної системи передбачає розподіл повноважень і фінансових ресурсів бюджету між різними рівнями влади за умови збереження певної фінансової самостійності. При цьому, розподіл функцій і відповідне їм фінансове забезпечення повинні бути оптимальними, а результат витрачання коштів максимально ефективним. Фіскальний федералізм -- законодавчо закріплений розподіл функціональних повноважень і відповідальності структур усіх рівнів влади з відповідним розмежування на даній основі доходів і видатків між ними спрямований на досягнення даної мети.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблематика місцевих бюджетів у системі бюджетного регулювання посідає важливе місце в дослідженнях і публікаціях як українських, так і іноземних учених. Серед яких особливу увагу привертають наукові праці О. Василика, О. Кириленко, В. Кравченка, В. Опаріна, В. Федосова, С. Юрія та інших, знайомство з якими дозволило оцінити теоретико-методологічні принципи формування системи бюджетного регулювання.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми, котрим присвячується стаття. Переважна більшість робіт науковців зорієнтована на дослідження загальних теоретичних засад бюджетного регулювання чи фіскального федералізму як механізму збалансування місцевих бюджетів. Разом з тим малодослідженою та нерозв'язаною лишається проблема бюджетного регулювання в умовах реформування місцевого самоврядування на засадах розвитку фіскального федералізму.

Формулювання мети і завдання дослідження. Мета роботи -- аналіз формування та розвитку фіскального федералізму в контексті бюджетного регулювання в Україні. Досягнення поставленої мети передбачає вирішення наступних завдань: дати оцінку фіскального федералізму в оптимізації бюджетного регулювання в зарубіжних країнах з метою його використання в Україні; проаналізувати показники розподілу ВВП через Зведений, Державний і місцеві бюджети України та їх вплив на рівень децентралізації в Україні.

Виклад основного матеріалу дослідження з повним обґрунтуванням отриманих наукових результатів. Федералізм (від латинського «foedus» -- «союз», «угода») -- це взаємна згода держав щодо обміну частини власного суверенітету на певні переваги від дипломатичного, воєнного, торгового чи іншого союзу [1, с. 7].

Теорія бюджетного федералізму базується на принципах фінансової децентралізації (переклад з латинського de -- заперечення, centralis -- центральний) системи розподілу функцій та повноважень між центральним і місцевим рівнями управління із розширенням прав останніх [2, c. 239]. Вперше на законадавчому рівні поняття децентралізація було закріплено в Франції в XVIII ст. Вона передбачала поділ адміністративних прав на ті, що належать виключно до компетенції держави, та ті, котрі надаються громаді шляхом делегування [3, с. 82]. Політичні діячі Франції в ХІХ ст. під децентралізацією розуміли розширення компетенцій місцевих адміністративних органів, котрі діють у межах своєї компетенції самостійно та незалежно від центральної влади [4, с. 154]. У середині ХІХ ст. німецький економіст Умпфенбах висловлював думку, що місцеві інтереси краще можуть бути оцінені на місцях, ніж центральною владою, яка задовольняє останні за вищу ціну, ніж при забезпеченні їх місцевою владою [5, с. 13]. Аналогічні погляди поділяв російський фінансист Д. Боголєпов «окрім тих функцій, що держава виконує, як єдине ціле, існує ряд проблем, котрі не мають загальнодержавного значення, проте є важливими для окремих територій. З одного боку, задовольнити дані інтереси держава не в змозі, а з другого боку -- на місцях краще поінформовані щодо потреб та вподобань населення, тому передача окремих функцій держави на локальний рівень зможе задовольнити інтереси жителів окремих територій [6, с. 198].

Подальший розвиток теорія децентралізації одержала в дослідженнях англійського економіста У. Оутса. Зокрема, значним внеском стала його «теорема децентралізації», виведена в 1972 році: «Якщо в ізольованому територіальному утворенні існує можливість для надання суспільного блага і його граничні витрати дорівнюють середнім витратам його виробництва в кожному з утворень незалежно від того, надаються вони централізовано чи децентралізовано, то надання цього блага місцевими органами самоврядування в кількості, що відповідає реальному попиту, завжди буде ефективнішим, ніж його надання центральним урядом у фіксованому обсязі (на постійному рівні)» [7, c. 243]. За теоремою, якщо дані умови не виконуються, підстави для децентралізації в умовах економічної ефективності відсутні.

На початку XXI століття розпочався новий процес розвитку децетралізації системи державного управління. Ринкова система господарювання передбачає часткове делегування функцій управління на місця та регіони з метою реалізації самостійної економічної політики. Проте, процес децентралізації планування, управління та розвитку ринкових відносин передбачає дотримання нових вимог у сфері управління економічними процесами. Оскільки фінанси відіграють важливу роль у структурі ринкових відносин, актуальною з фінансової точки зору є проблема встановлення інституту місцевого самоврядування. Оптимальна структура побудови територіального управління впливає на ефективність механізмів фінансового управління.

Загальноприйнятого визначення федералізму до сьогоднішнього часу ще не розроблено. Часто науковці застосовують поняття «федералізм» виключно з поняттям «федерація». Проте, федерація -- це форма державного устрою, що відрізняється принципами побудови та гарантуванням децентралізації прийняття державних рішень, а федералізм -- це неперервний переговорний процес між органами та рівнями влади щодо принципів загальної політики та вирішення конкретних проблем. Д. Елазар дає визначення федералізму як поєднання самоуправління та розподілу влади [8, с. 5]. За К.Фрідріхом, федералізм -- це процес, коли окремі політичні об'єднання домовляються щодо розробки єдиних підходів до вирішення проблем і здійснення загальної політики і прийняття спільних рішень, в результаті чого політичне суспільство стає єдиним цілим [9, с. 7].

Отже, федералізм і федерація хоча і є спорідненими поняттями, проте різними. Під федералізмом розуміється свого роду філософія, що базується на певних цінностях. Під федерацією розуміють реальний політичний устрій суспільства, що відповідає певним принципам. Вважаємо, що федералізм є поняття ширше за федерацію, оскільки ідеї федералізму використовуються не лише на державному, а й на міжнародному рівні (ООН, Європейський союз тощо).

Федералізм, передбачаючи розподіл суверенітету між центром і регіонами, участь останніх у вирішенні національних проблем і цетрального уряду у вирішенні проблем регіонів, розподіл повноважень і відповідальності між ними був довший час і зараз залишається утопією. У кінці 30-х років англійський політолог Г. Ласкі, вивчаючи досвід США, Німеччини, Австралії та Канади, дійшов до висновку, що епоха федералізму закінчилась, оскільки досліджувані ним країни уже не відповідають економічним та політичним потребам майбутнього. Тим не менше, і через 70 років вони успішно функціонують. Це пояснює той факт, що федералізм у загальному, чи як мінімум, делегування повноважень центрального уряду органам місцевого самоврядування, стає усе актуальнішим у різних частинах світу і має такі переваги:

* процес децентралізації дозволяє делегувати фіскальні повноваження та обов'язки щодо надання суспільних благ на місцевий рівень. За Дж. Бюкененом -- ефективність надання суспільних благ залежить не лише від корисності та рівня цін на суспільне благо, а й від кількості їх користувачів;

• місцеві органи влади володіють більшою інформацією щодо місцевих потреб, аніж центральний уряд, тому приймають ефективніші рішення [11];

• фіскальна децентралізація передбачає виникнення конкуренції між регіонами, що провокує оптимальний розподіл ресурсів;

• фіскальний федералізм при дотриманні певних умов створює ситуацію, за якої рівні державної влади взаємно виключають втручання один одного у функціонування ринкової економіки. При ефективному розподілі повноважень жоден з рівнів влади не володіє монополією регулювання економіки [13].

У зарубіжній практиці, залежно від критеріїв, закладених у їх основу, існують різні форми функціонування фіскального федералізму. Відповідно до класифікації Міжнародного валютного фонду залежно від ступеня фінансової взаємодії різних рівнів влади, вони диференціюються таким чином: класичний федералізм (США), кооперативний (Німеччина), канадський, британський і режим адміністративної опіки над органами місцевого самоврядування (Франція, скандинавські країни) [14, с. 243--257]. Фінансові взаємозв'язки між центральним і місцевими органами влади можуть здійснюватись шляхом чіткого розмежування бюджетних надходжень, комбінування власних доходів місцевих бюджетів з бюджетними трансфертами, солідарного розподілу доходів і системою міжбюджетних субсидій, залежно від дотацій центральних органів влади. Розглянемо концептуально організаційні засади основних моделей фіскального федералізму.

Історично американський федералізм почав формуватись ще в період постколоніальної епохи. На його функціонування значний вплив мають особливості американської вертикалі державної влади, оскільки країна поділена на відомчі федеральні округи, які не співпадають з адміністративно-територіальним поділом. Американська система фінансових взаємовідносин у формі «федеральна адміністрація -- штати -- органи місцевого самоврядування» є результатом компромісу між місцевими та федеральними силами [15]. У Конституції США задекларована основа бюджетного регулювання -- підвищення ефективності використання бюджетних коштів за допомогою координування федеральних, штатних і місцевих програм і забезпечення на місцевому рівні загальнодержавних стандартів якості життя. Окрім власних податкових доходів, штати здійснюють свої видатки за рахунок фінансової допомоги у формі грантів з федерального боку. Сума грантів є досить значною, становить більше 15 % видатків федерального бюджету та за економічною природою є безповоротною виплатою, що не компенсується та призначається для вирішення загальнонаціональних проблем. Цільова фінансова допомога надається у формі двох видів грантів:

• блок-гранти (на охорону здоров'я, соціальне забезпечення, та інших видаткових статей);

• категорійні гранти (на фінансування конкретної видаткової програми). Більша половина таких грантів надається на дольовій основі, тобто надання коштів бюджетами вищих рівнів відбувається за умови фінансування органами влади нижчого рівня певної частини видаткових статей, що включені в даний грант.

Американська модель фіскального федералізму характеризується відсутністю чітко встановленої системи міжбюджетного перерозподілу ресурсів та автономністю територій у процесі вибору напряму своєї діяльності. Уряд будує відносини з регіонами та органами місцевого самоврядування залежно від тих пріоритетів, котрі закладені в загальній економічній політиці.

Загалом, характеризуючи американську модель бюджетного регулювання, можна виділити кілька основних характеристик. По-перше, це простота механізму перерозподілу ресурсів у даній моделі. Території володіють власними джерелами доходів, незалежними від федерального уряду. Центральний уряд виділяє фінансову допомогу територіям у формі категорійних грантів з метою забезпечення населення найважливішими товарами та послугами в тому випадку, якщо органи місцевого самоврядування запроваджують у життя певні програми. Вибір інших суспільних благ знаходиться у компетенції місцевих органів влади, таким чином відпадає необхідність у будь-яких заплутаних взаємовідносинах між бюджетами різних рівнів. По-друге, висока фінансова самостійність території, і, відповідно, самостійність у виборі напрямів здійснення бюджетних видатків. По-третє, висока ефективність використання урядових грантів, оскільки федеральний уряд надає в основному категорійні та додаткові категорійні гранти. По-четверте, дана модель не направлена на забезпечення всім громадянам однакового рівня використання суспільних послуг. Можна зробити висновок, що в основі американської моделі бюджетного регулювання лежить неокласична економічна теорія, коли найефективніше територіальний розвиток можуть забезпечити лише ринкові механізми, а вирівнювання перерозподілу виробництва суспільних благ по територіях буде підривати ефективність даного механізму. Для країн, де має місце значна диференціація в наданні суспільних послуг у розрізі територій, дана модель навряд чи буде прийнятною.

Свої особливості, характерні для фіскального федералізму в Німеччині, державний устрій якої включає федерацію, землі та общини. Німецька система фіскального федералізму передбачає активну участь держави в процесі бюджетного регулювання. Найбільший тягар фінансування припадає на федерацію, зокрема, це обов'язки гарантування безпеки існування держави: закордонні справи, оборона, внутрішня безпека, монетарна система тощо. Федерація несе відповідальність за цілісний економічний розвиток країни. До основних завдань земель відноситься культура, освіта та наука. Найнижчою ланкою є общини, в інтересах яких перебуває все, що стосується громади та окремих членів общини.

Процес становлення і розвиток бюджетного регулювання в Україні з моменту її незалежності і до нині залишається предметом гострих дискусій, оскільки, не зважаючи на численні законопроекти спрямовані на її удосконалення не сформували чітке місце центру та органів місцевого самоврядування в системі розподілу фіскально-бюджетних повноважень між різними рівнями влади. Загалом, побудова бюджетної системи передбачає розподіл повноважень і фінансових ресурсів бюджету між різними рівнями влади за умови збереження певної фінансової самостійності. В ідеалі розподіл функцій і відповідне їм ресурсне забезпечення повинні бути оптимальними, а витрачання коштів максимально ефективним. Саме на досягнення цієї мети спрямований фіскальний федералізм -- законодавчо закріплений розподіл функціональних повноважень і відповідальності структур різних рівнів влади з відповідним розмежування на даній основі доходів і видатків між ними на засадах державної, соціально- економічної, політичної доцільності, соціальної етики, міжрегіональної, міжнаціональної та суспільної солідарності [16].

Україна задекларувала курс на децентралізацію бюджетної системи, що закріплено у Конституції України та ратифіковано при підписанні Європейської Хартії про місцеве самоврядування.

Основні принципи організації місцевого самоврядування відповідно до вказаної хартії визначені таким чином [17]:

• «у межах національної економічної політики, органи місцевого самоврядування мають право на володіння достатніми власними фінансовими ресурсами, якими вони можуть самостійно розпоряджатися для виконання своїх функцій». Даний принцип констатує положення, що, з одного боку, органи місцевого самоврядування мають право на наявність фінансових ресурсів, а з другого боку, ним формулюється умова достатності цих фінансових ресурсів;

• «фінансові ресурси органів місцевого самоврядування повинні відповідати визначеним Конституцією та законами повноваженням. Частина фінансових ресурсів повинна надходити від місцевих податків і зборів, при цьому ставки на них мають право встановлювати органи місцевого самоврядування відповідно до законодавчих актів».

Проте, на практиці швидше можна спостерігати тенденцію до централізації управління бюджетом. Це проявляється навіть не у пропорціях між Державним і місцевими бюджетами (у 1993 р. -- 1,09 разу, а у 2012 р. -- 2,92 разу), а у суттєвій невідповідності ресурсного потенціалу місцевих бюджетів обсягу їх видатків. Не впливають суттєво на ситуацію і надані права в частині місцевого оподаткування. В умовах дії Податкового кодексу України місцеві податки та збори відіграють незначну роль у процесі формування місцевих бюджетів, тому не здатні впливати на фінансову спроможність органів місцевого самоврядування, оскільки їх частка в загальному обсязі доходів місцевих бюджетів щорічно знижується: більшість граничних розмірів ставок встановлені та залежать від неоподаткованого мінімуму доходів громадян і не переглядаються не зважаючи на реальне зростання доходів платників податків.

Рівень децентралізації вимірюється таким показником, як частка ВВП, що перерозподіляється через місцеві бюджети. Динаміку даного показника за останні дванадцять років відображено на графіку (рис.1). Протягом 2000--2012 років частка перерозподілу ВВП через місцеві бюджети в середньому стабілізувалася на рівні 7,2 %, хоча порівнюючи з початком 90-х років, у період становлення самостійної бюджетної системи України, вона зменшилася з 11,5 % у 1992 році до 7,2 % у 2012 році, що становить приблизно чверть частки ВВП, що перерозподіляється через зведений бюджет України на сьогоднішній день.

Рис .1. Частка перерозподілу ВВП через зведений, державний і місцеві бюджети України у 2000 -- 2012 рр., %

Джерело: розроблено автором за даними Звітів про виконання Державних бюджетів України за 2000-2012 рр.: Державна казначейська служба в Україні

Така нестабільність у бюджетній політиці, безумовно, є негативним явищем, особливо для органів місцевого самоврядування, які мають постійно «підлаштовуватись» під зміну орієнтирів центру.

Напрями та проблеми бюджетного регулювання в будь-якій країні визначаються, насамперед, вирішенням завдань оптиміза- ції розмежування видатків і розподілу доходів між напрямками бюджетної системи. Чим повніше вирішенні ці завдання на вихідній стадії формування бюджетного законодавства, тим менш масштабними та складними є проблеми бюджетного регулювання і тим більше вони можуть вирішуватись на рівні місцевого самоврядування.

Додатковим обмежувачем децентралізації бюджетних ресурсів в Україні є високий рівень міжрегіональних відмінностей у бюджетному забезпеченні і це об'єктивно потребує значної централізації податкових доходів для подальшого перерозподілу між територіальними одиницями. В Україні більшість місцевих бюджетів і населення країни зацікавлено в інтенсивному вирівнюванні бюджетного забезпечення, а отже, і в вищій централізації бюджетних ресурсів із-за нерівномірного розміщення податкового потенціалу.

За умови, що близько 60 % усіх податків збирається на території 6 з 24 областей, де проживає біля 35 % усього населення країни.

Таким чином, у процесі децентралізації бюджетних ресурсів фактично зацікавлені лише забезпечені регіони.

Висновки і перспективи подальших досліджень у даному напрямку

Підсумовуючи сказане, необхідно ще раз акцентувати увагу на тому, що твердження про надмірно централізовану бюджетну систему в Україні не є абсолютно вірним, точнішим є існування так званої змішаної системи, що є характернішою за теперішніх умов бюджетного регулювання.

У деяких дослідженнях зарубіжних авторів відслідковується обернено статистична залежність між децентралізацією бюджетних ресурсів і макроекономічною стабільністю. Найвищий рівень децентралізації бюджетних ресурсів характерний для країн з ма- кроекономічною нестабільністю, високим рівнем боргового навантаження, залежністю від експорту та внутрішньо-економічної кон'юнктури, що потребує концентрації на державному рівні бюджетних ресурсів та обмеження можливості децентралізації бюджетних ресурсів.

Ефективно побудований фіскальний федералізм дозволяє оптимально збалансувати необхідні потреби регіонів з їх фінансовими можливостями, а неефективно побудований -- призводить до ситуація загальної «зрівнялівки», усуває стимули місцевих органів влади до економічного піднесення регіонів і за наявності дефіциту фінансових ресурсів утворює поле для корупції. Фіскальний федералізм не повинен обмежуватись лише перерозподілом фінансових ресурсів між регіонами, а, перш за все, стимулювати органи місцевого самоврядування до фінансової автономії та нарощування фінансово-економічного потенціалу.

Бібліографічний список

1. Основы теории и практики федерализма. Лейвен, Бельгия: Институт Европейской политики Католического университета г.Лейвена, 1999 233 с.

2. Энциклопедический словарь : в 28 т. -- СПБ. : Изд. Ф. А. Брокга- узь, И. А. Ефронь, 1900. -- 960 с.

3. Панейко Ю. Теоретичні основи самоврядування / Ю. Панейко. -- Львів: Літопис, 2002. -- 196 с.

4. Авалов З.Д. Децентрализация и самоуправление во Франции / З. Авалов. СПб., 1905. -- 347 с.

5. Лебедев В. А. Местные налоги. Опыт исследования теории и практики местного обложения / В. А. Лебедев -- СПб. : Типогр. А. М. Вольфа, 1886. -- 607 с.

6. Боголепов Д. П. Краткий курс финансовой науки : учеб. для вузов. -- 2-е изд., испр. и доп. / Д. П. Боголепов. -- Харьков: Пролетарий, 1929. -- 314 с.

7. Бланкарт Ш. Державні фінанси в умовах демократії : вступ до фінансової науки / Шарль Бланкарт ; за наук. ред. В. М. Федосова. -- К. : Либідь, 2000. -- 654 c.

Размещено на Allbest.ru