Функції контролю фінансового ринку в системі державного управління

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 354:339.9: 330.35

ФУНКЦІЇ КОНТРОЛЮ ФІНАНСОВОГО РИНКУ В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

К.В. Пивоваров

Проведено ретроспективний аналіз формування державного контролю фінансового ринку в системі функцій державного управління. Окреслено напрями подальших наукових розробок у сфері регулювання суспільних відносин, що виникають з приводу контролю діяльності учасників фінансового ринку.

Ключові слова: державний контроль, фінансовий ринок, регулювання, система управління.

державний фінансовий ринок управління

The article is a retrospective analysis of the formation of state control of the financial market system functions of government. Outlines future directions of research in the field of social relations that arise over control offinancial market participants.

Key words: state control, financial market, regulation, administrative system.

Фінансові відносини супроводжують державу протягом усієї історії її існування, незалежно від етапу, типологічних та етнонаціональних особливостей. Держава не може реалізовувати свої функції та забезпечувати виконання соціально-економічних програм, не маючи у своєму користуванні відповідних фінансових ресурсів, створення та примноження яких відбувається саме на фінансовому ринку країни.

Важливою теоретичною базою для з'ясування характеру фінансового контролю, порядку його проведення стали праці вітчизняних і зарубіжних учених: Андрійко, Н. Богомол, М. Бутка, О. Дація, 3. Завгороднього, П. Іващенко, М. Каленського, Є. Калюги, О. Кузьменко, С. Михеєва, В. Павлюка, М. Романіва, Стефанюк, В. Чайки та ін. Незважаючи на наявність наукових праць, які висвітлюють порядок проведення фінансового контролю, проблеми, пов'язані з удосконаленням процесу фінансового контролю, залишилися невирішеними. Нині залишається ще багато дискусійних і практично не досліджених питань.

Метою статті є виявлення та узагальнення на основі ретроспективного аналізу основних тенденцій формування державного контролю фінансового ринку в системі функцій державного управління.

За історіографічними джерелами можна стверджувати, що контроль фінансової сфери країни має багатовіковий період розвитку. Розвиток контролю господарської діяльності пов'язаний із виникненням обліку в державах, розташованих у долинах річок Ніл, Тигр та Євфрат, де облік вели на папірусі, а в подальшому - на папері. Так, при Іі II династіях у Стародавньому Єгипті через кожних два роки провадилися інвентаризації рухомого і нерухомого майна. При IV династії періодична інвентаризація була замінена поточною (перманентною) [2].

Метою її була перевірка достовірності розподілу хліба та інших продуктів харчування. Контроль господарської операції здійснювався трьома особами - один відмічав на папірусі кількість цінностей, які передбачалися до відпуску; другий - проставляв поряд фактичний відпуск і, нарешті, третій - порівнював кількість виданих продуктів з нормами, виявляв відхилення. Уже на зорі зародження контроль за господарськими процесами формувався як незалежний від безпосередніх виконавців та на документуванні господарських процесів.

У Стародавньому Римі метою обліку був в основному контроль господарської діяльності, сплати податків. Було створено складний апарат ревізорів і контролерів, і все ж факти шахрайства, ухилення від сплати податків були не поодинокі. Облік мав запобігати збиткам, які виникали внаслідок шахрайства або невміння вести господарство.

У Китаї в VII ст. до н.е. було запроваджено посаду головного аудитора, основним обов'язком якого було визначати чесність урядових чиновників, що розпоряджалися державними коштами, майном. 3 часом форми державних аудиторських органів змінювалися від однієї династії до іншої, але зміст роботи аудиторів полягав в об'єктивному (незалежному) фінансовому контролі діяльності чиновників, суб'єктів господарювання, розподілі державних і громадських коштів тощо.

У період середньовіччя разом із розвитком суспільно-економічних відносин удосконалився облік і контроль господарської діяльності, з'явилися спеціальні трактати про контроль обліку і звітності, який нині здійснює аудит. Так, в одному із трактатів домініканського ченця Вальтера Хенлі визначено: піддавати ретельній перевірці звіти; щороку провадити інвентаризацію для перевірки звітних і фактичних залишків цінностей; обов'язково здійснювати інвентаризацію дебіторської заборгованості; підтверджувати правильність цін, зазначених у звіті, оскільки є випадки навмисного зменшення у звітах виручки від продажу товарів і послуг. В інших трактатах особлива увага приділялася ревізії, суть якої зводилася до зіставлення початкових залишків, зазначених у звіті, з вихідними на звітну дату.

Фінансово-господарський контроль тісно пов'язаний із бухгалтерським обліком. Тому доцільно зробити екскурс у розвиток подвійної бухгалтерії, яка зародилася між 1250 - 1350 рр. одночасно в кількох містах Італії. Найбільший внесок у зародження італійської подвійної бухгалтерії зробив францисканський чернець- математик Лука Пачолі (1445 - 1515 рр.), який узагальнив її принципи у Трактаті про рахунки і записи, опублікованому в 1494 р. Трактат був перекладений на багато мов світу і став початком наукового узагальнення методології подвійної бухгалтерії.

Завдяки обліку визначаються різні види матеріальної відповідальності за збереження і витрачання коштів власника. Контроль стає головним знаряддям збереження приватної власності. До XX ст. основна функція обліку була суто контрольною. Пізніше на перше місце виходить функція управління господарськими процесами, а звідси - об'єктами контролю стають сировина та її витрачання на виробництво продукції, праця та заробітна плата робітників, використання відповідних механізмів тощо. Отже, бухгалтерський облік виступає як засіб економічного контролю, який вивчає рух цінностей. Контроль стає функцією бухгалтерського обліку і поділяється на попередній, поточний і завершальний. З розвитком економічних відносин у суспільстві, удосконаленням управління виробництвом конкурентоспроможної продукції на внутрішньому і зарубіжному ринках контроль виділяється в самостійну функцію управління виробничою, господарською і фінансовою діяльністю власників капіталу. Сформувався фінансово-господарський контроль із структуризацією на ревізії, тематичні перевірки, бухгалтерську експертизу, аудит [4].

У період феодалізму ще більшого значення набуває контроль за розрахунками між покупцями і банками, а також за наявністю і рухом торгового капіталу. Основу виробничих відносин цього суспільства складають феодальна власність на засоби виробництва і, в першу чергу, на землю та часткова власність на робітника. У цей період виникає подвійна бухгалтерія, яка сприяє отриманню феодалами додаткового продукту, контролю за їх витратами і прибутками, збереженню приватної власності.

За часів феодалізму проявляється поділ контролю на зовнішній, який охоплював ревізію балансів і звітності сторонніми особами, і внутрішній - засекречений рух і наявність торгового капіталу, кредитні і розрахункові операції між покупцями, лихварями, банками, процеси виробництва і приватна власність на засоби виробництва.

Скасування в Росії кріпацтва стало поштовхом для швидкого розвитку економіки. Будувались нові фабрики, заводи та поряд з тим збільшувалися обсяги виробництва сільгосппродукції. Усе це вимагало не тільки подальшого вкладення коштів у виробництво, але й контролю за їх раціональним використанням. Виникла потреба у функціонуванні повністю самостійного органу, який би давав реальну оцінку стану справ на підприємствах.

Першою спробою організувати в Росії таку структуру стало створення Інституту присяжних рахівників. У кінці 1891 р. на початку 1892 рр. проходив Перший з'їзд рахівників, який визнав найважливішим завданням - утворення особливої групи досвідчених і надійних осіб, які мали б називатися присяжними рахівниками та яким доручалась ревізія різноманітних об'єктів, експертиза та організація правильної бухгалтерії на приватних і громадських підприємствах, а також покладання обов'язків на рахівників. Наприклад, кожен рахівник повинен був раз на рік (у січні) подавати відомості про свою діяльність; якщо ж він цього не робив, то вважалось, що рахівник добровільно відмовився від звання та, відповідно, виключався зі списків членів присяжних рахівників, які щорічно публікувалися. Присяжні рахівники повинні були дотримуватися таємниці довірених їм справ. За результати перевірки звітів і виконання інших видів робіт присяжні рахівники несли особисту відповідальність. Перевірка повинна була здійснюватися заведенням облікових книг, документами та наявним майном.

Проект положення про Інститут присяжних рахівників був підготовлений Товариством рахівників під керівництвом Федора Венедиктовича Єгерського і в 1898 р. поданим на обговорення. Основні вимоги цього проекту визначали організаційну структуру інституту, права і обов'язки присяжних рахівників; вони проголошували, що членів інституту слід поділяти на присяжних рахівників першого, другого та третього ступеня. Проте проект не був затверджений. Так, перша спроба створення органів незалежного фінансового контролю зазнала невдачі [5].

На початку XX ст. у Росії гостро відчувалася потреба в такому особливому органі, який би сприяв удосконаленню професійної освіти бухгалтерів і підвищенню ефективності контролю. У 1909 р. голова Московського товариства бухгалтерів Ф. Бельмер подав проект такої організації - Інституту бухгалтерів, що стало причиною скликання 1-го Всеросійського з'їзду бухгалтерів. Відповідно до проекту члени інституту поділялися на бухгалтерів-експертів, бухгалтерів та кандидатів. Проте й ця спроба не отримала визнання ні державою, ні громадськістю [1].

Третя спроба створення органу незалежного фінансового контролю - Інституту державних бухгалтерів-експертів (ІДБЕ) - відноситься до періоду НЕПу. У той час спостерігався черговий підйом в економіці і робились спроби створення ринкових відносин. Наслідком цього є поява самостійних органів контролю. ІДЕЄ було створено в 1924 р. з метою сприяння правильному веденню обліку і звітності на державних, концесійних, змішаних, кооперативних, громадських і приватних підприємствах та державних установах, а також надання висновків з різного роду питань обліку та звітності [2].

Перші органи державного контролю в Україні були створені 2 квітня 1918 р. як відділ контролю, який згодом був перетворений на Секретаріат Державного контролю, який пізніше, внаслідок тимчасової інтервенції іноземних військ, було розпущено.

15 січня 1919 р. в уряді УРСР було створено відділ контролю, а згодом на його основі - Народний комісаріат Державного контролю УРСР (НКДК). До його складу спочатку входила заснована в січні 1919 р. Верховна соціалістична інспекція, яка на початку травня 1919 р. виділилася з НКДК у самостійний Народний комісаріат соціалістичної радянської інспекції (НКСРІ).

Народний комісаріат Державного контролю був компетентним з питань: загальної, фінансово-промислової, адміністративно-освітньої, військової діяльності, а також землеробства, транспорту і зв'язку. Проводив цю роботу НКДК шляхом запобіжної, фактичної і наступної ревізії. Він перевіряв кошториси та господарсько-оперативні плани, грошовий обіг та обіг матеріальних цінностей, Здійснював нагляд за правильністю рахівництва і звітності. До компетенції НКДК входила також боротьба з будь-якими недоліками і зловживаннями. Органи Держконтролю багато уваги приділяли вдосконаленню ревізійної роботи, намагаючись підвищити її ефективність.

25 лютого 1920 р. Український уряд видав розпорядження “Про реорганізацію всіх установ Державного контролю на Україні ”, яким розповсюдив дію “Положення про Робітничо-селянську інспекцію РРФСР” в Україні. Усі установи Державного контролю УРСР були перетворені на єдиний орган соціалістичного Державного контролю - Всеукраїнську робітничо-селянську інспекцію, яка мала залучати до своєї роботи широкі верстви робітників і селянської бідноти. У НКРСІ були утворені: фінансово-кредитна, народного господарства, лісозаготівельна, постачання, культурно-освітня, адміністративна, транспортна інспекції, військовий відділ. У губерніях і повітах були створені відділи PCI, у волостях - осередки сприяння Робітничо-селянській інспекції.

Відділи губінспекцій, які існували в 1920 р., не були об'єднані в галузеві групи, а їх велика кількість значно ускладнювала керівництво ними. Інспекційні відділи, не маючи чітко розроблених планів роботи, намагалися контролювати всю діяльність органів державного апарату і через це не мали змоги глибоко аналізувати найбільш важливі на той момент питання. Тому на початку 1921 р. значно спрощується структура апарату губернської PCI, в якій утворено чотири відділи: загальний, культурно-адміністративний, фінансово-економічний і бюро скарг. На губернські PCI покладалися ревізія та контроль за діяльністю всіх губернських радянських установ і керування роботою повітових PCI [1].

У період індустріалізації країни і початку колективізації сільського господарства головне місце в діяльності держави посіли питання управління народним господарством, планування і фінансування будівництва індустріальних підприємств тощо. Нові історичні умови поставили і нові завдання перед органами державного контролю.

У зв'язку з цим 23 січня 1929 р. було затверджено нове Положення про народний комісаріат Робітничо-селянської інспекції УРСР, в якому уточнювалось завдання, права і обов'язки PCI відповідно до вимог часу. Це положення діяло до 1934 р.

За весь цей період головними завданнями діяльності PCI було удосконалення державного апарату, боротьба з бюрократизмом, безгосподарністю, нагляд за виконанням рішень партії та уряду і за додержанням законності.

У 1934 р. було створено Комісію партійного контролю при Держконтролі СРСР. Це стало початком відмежування народних мас від роботи в контролюючих органах. Положенням Комісії радянського контролю (1934 р.) скасовувалась розгалужена мережа груп сприяння органам Держконтролю.

На початку двадцятих років починають створюватися контролюючі служби при фінансових органах. У зв'язку з тим, що органи Робітничо-селянської інспекції основну увагу приділяли ревізійно-інспекційним обстеженням відповідно до планів, затверджених урядом, для проведення ревізій безпосередньо на підприємствах і установах, у складі Наркомфіну постановою уряду від 23 жовтня 1923 р. було створено Фінансово-контрольне управління, яке мало великий штатний апарат.

Органи Державного фінансового контролю працювали при фінорганах і підпорядковувались у центрі безпосереднього наркому, а на місцях - керівникам фінорганів. Вони мали свої кошториси, використання коштів за якими перевіряла PCI.

У кінці 1932 - на початку 1933 рр. фінансово-контрольне управління перетворилось на фінансово-бюджетну інспекцію, яка проіснувала до 1937 р. У жовтні 1937 р. у складі Наркомфіну СРСР починають створюватися спеціальні Контрольно-ревізійні управління (КРУ). Положення про це управління було затверджено урядом країни. Контрольно-ревізійне управління мало право проводити документальні ревізії всіх наркомів, відомств, організацій, закладів і виробництв [3].

Апарат був централізований, ревізорів у радянських республіках, керівників ревізійного апарату в областях, автономних республіках, великих містах призначало і звільняло Контрольно-ревізійне управління Наркомфіну СРСР. Фінансування всього апарату КРУ здійснювалось за рахунок загальносоюзного державного бюджету. Ця система державного контролю проіснувала до 1956 р., коли у зв'язку з розширенням прав союзних республік при міністерствах фінансів кожної з них дули створені контрольно-ревізійні управління, а весь місцевий апарат ревізорів був підпорядкований останнім.

Таким чином, існувала потужна система тотального контролю в основі якої було прагнення міністерств і відомств, і в цілому партії та держави, вирішувати все авторитарно, зверху, контролювати всі дії підприємств і організацій. Це визначало спрямування контролю на те, щоб проводити якомога більше різноманітних перевірок і обстежень.

Аналізуючи систему фінансового контролю, яка існувала за радянських часів, слід зазначити, що держава мала потужні органи господарського контролю, яким, за законодавством, були надані широкі повноваження на проведення ревізій та перевірок і майже необмежені права щодо накладання дисциплінарних стягнень, аж до звільнення керівників із займаних посад і передачі матеріалів про зловживання в слідчі органи.

Розвиток ринкових відносин в Україні, поява акціонерних підприємств, комерційних банків та інших господарських структур, властивих ринку, вимагали докорінної реорганізації системи господарського контролю [2].

Проте, незважаючи на прийняті закони, укази і постанови з питань перебудови системи управління, в тому числі й контролю, відсутність стратегії реформування органів контролю, непослідовність дій і прямі помилки не дозволили створити ефективно функціонуючу в умовах переходу до ринку державну систему контролю в Україні.

У перехідний період до ринкової економіки створювались нові контрольні органи, положення про які не завжди повно і чітко визначали їх функції. У той же час продовжували діяти раніше створені контролюючі служби, положення про які не переглядалися.

Першим кроком до становлення нових контролюючих структур, характерних для ринку, стало прийняття в 1990 р. Закону України “Про державну податкову службу в Україні” та в 1996 р. підписання Указу Президента України від 22 серпня 1996 р. № 760 “Про утворення Державної податкової адміністрації України та місцевих державних податкових адміністрацій”.

Проте створення податкової служби не вирішувало всіх проблем щодо здійснення державного господарського контролю, тому в 1993 р. був прийнятий Закон України “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні”, а в 2001 р. Закон України “Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні”.

Зазначеними законодавчими актами визначаються основи державної системи контролю в Україні, права та обов'язки органів державної влади і управління, органів місцевого самоврядування, підприємств, організацій, установ, посадових осіб і громадян, а також структура та організація системи контролю, інші норми, які стосуються державної системи контролю.

У сфері державного фінансового контролю Контрольно-ревізійне управління Міністерства фінансів України і його органи на місцях своєю багаторічною діяльністю довели необхідність існування цих служб з метою забезпечення законності витрат і збереження державних коштів [4].

На підставі Указу Президента України від 4 квітня2003 р. № 292 “Про Положення про Державну комісію з регулювання ринків фінансових послуг України” було забезпечено організаційно-правову форму контролю діяльності учасників вітчизняного фінансового ринку. На сьогодні ці функції взяла на себе Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, яку було створено 23 листопада 2011 р. замість ліквідованої Державної комісії.

Основними завданнями Нацкомфінпослуг у межах наданих їй повноважень є: формування та забезпечення реалізації політики державного регулювання у сфері ринків фінансових послуг (крім ринку банківських послуг і ринків цінних паперів та похідних цінних паперів); розроблення і реалізація стратегії розвитку ринків фінансових послуг і вирішення системних питань їх функціонування; забезпечення розроблення та координації єдиної державної політики щодо функціонування накопичувальної системи пенсійного страхування; здійснення в межах своїх повноважень державного регулювання та нагляду за наданням фінансових послуг і дотриманням законодавства у відповідній сфері; захист прав споживачів фінансових послуг шляхом застосування у межах своїх повноважень заходів впливу з метою запобігання і припинення порушень законодавства на ринку фінансових послуг; узагальнення практики застосування законодавства України з питань фінансових послуг і ринків та розроблення пропозицій щодо їх вдосконалення; розроблення і затвердження обов'язкових до виконання нормативно-правових актів з питань, що належать до її компетенції; координація діяльності з іншими державними органами; запровадження міжнародно визнаних правил розвитку ринків фінансових послуг. Нацкомфінпослуг є членом світового співтовариства регуляторів фінансових ринків.

З багатьох напрямів роботи Нацкомфінпослуг слід виділити низку пріоритетних: розробка нормативно-правової бази для втілення в життя системи недержавного пенсійного забезпечення, впровадження обов'язкового страхування цивільно-правової відповідальності власників наземних транспортних засобів, формування Державного реєстру фінансових установ України, створення перепон на шляху використання страхового ринку з метою виводу коштів за кордон через операції перестрахування та відмивання “брудних” коштів.

За період свого існування Нацкомфінпослуг було розроблено близько 100 відомчих нормативно-правових актів та понад 25 проектів указів Президента України, законів України і постанов Уряду, прийнято більше 3500 розпоряджень з питань видачі, зупинення дії та анулювання ліцензій на надання різних видів фінансових послуг, внесення організацій до реєстру фінансових установ, державної реєстрації кредитних спілок, видачі дозволів на проведення аудиту небанківських фінансових установ, взяття на облік юридичних осіб, що надають окремі види фінансових послуг та інших.

Завдяки вжитим заходам з приведення діяльності небанківського фінансового сектора у відповідність до міжнародних стандартів і встановлення жорсткого контролю за цією діяльністю Нацкомфінпослуг зіграла провідну роль у процесі забезпечення виключення нашої країни з “чорного списку” Міжнародної групи з розробки фінансових заходів боротьби з відмиванням грошей. До компетенції Нацкомфінпослуг належить також здійснення контрольно- наглядової діяльності з надання послуг у сфері страхування, накопичувального пенсійного забезпечення, довірчого управління фінансовими активами, фінансового лізингу, факторингу, діяльністю кредитних спілок, ломбардів тощо. З метою контролю за дотриманням чинного законодавства та захисту майнових інтересів і прав споживачів фінансових послуг наглядові департаменти і територіальні управління Нацкомфінпослуг регулярно проводять перевірки фінансових установ та аналізують їх звітність.

Дослідження історичних аспектів зародження та розвитку контролю фінансової сфери країни довело, що система фінансового контролю, яка існувала за радянських часів, мала потужні органи господарського контролю, яким були надані широкі повноваження на проведення ревізій та перевірок і майже необмежені права щодо накладання дисциплінарних стягнень, аж до звільнення керівників із займаних посад та передачі матеріалів про зловживання у слідчі органи.

Розвиток ринкових відносин в Україні, поява акціонерних підприємств, комерційних банків та інших господарських структур, притаманних ринку, вимагали докорінної реорганізації системи фінансового контролю. Проте, незважаючи на прийняті законодавчі та нормативно-правові акти з питань перебудови системи управління, в тому числі й контролю фінансової сфери, відсутність стратегії реформування органів контролю, непослідовність дій і прямі помилки - не дозволили створити ефективно функціонуючу державну систему контролю діяльності учасників фінансової сфери в Україні.

Література

1. Бречко О. В. Удосконалення контролю в системі управління фінансовими ресурсами регіону / О. В. Бречко // Фінанси України. - 2011. - № 9. - С. 51-54.

2. Воронин Ю. Государственный финансовый контроль в социальной сфере / Ю. Воронин // Экономист. - 2001. - № 1. - С. 42-44.

3. Головко О. М. Фінансова адміністрація Російської імперії в Україні (кінець XVIII - початок XX ст.) : історико-правове дослідження : монографія / О. М. Головко. - X. : СІМ, 2005. - 448 с.

4. Дудко В. П. Контроль у системі державного регулювання економіки: теорія та організація : монографія / В. П. Дудко. - Чернівці : Прут, 2006. - 368 с.

5. Корнєєв В. В. Кредитні та інвестиційні потоки капіталу на фінансових ринках / В. В. Корнєєв. - К. : НДФІ, 2003. - 376 с.

Надійшла до редколегії 10.02.2014 р.

Размещено на Allbest.ru