Особенности бюджетной политики в период кризиса

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Особенности бюджетной политики в период кризиса

резервный банк инфляция финансовый

Характерной особенность нынешней бюджетной политики является то, что она, по сути, находится на изломе своего вектора развития: от профицитного бюджета к дефицитному. Конечно излом этот спровоцировал кризис но предрасположенность нашего бюджета к таким деформациям заложена была в бюджетной политике, поводившейся в последнее десятилетие «тучных нефтяных цен».

В эти годы не многого удалось достичь для того, чтобы уменьшить зависимость российской экономики от мировых цен на топливно-энергетические ресурсы. Взамен проводилось накопление «подушки безопасности» в виде двух государственных фондов, по сути именно бюджет взял на себя стерилизационную функции ЦБ как инструмент борьбы с инфляцией.

Финансовая политика прошлых лет, направленная на сдерживание расходов и накопление резервов позволила за счет этих резервов, преодолеть некоторые, хотя далеко не все, негативное последствия кризиса, но не позволила предотвратить кризисные явления или хотя бы существенно их ослабить. На первом же этапе реализации антикризисных мер фонды эти резко «сдулись», но стала очевидной проблема эффективности реализации государственных антикризисных мер, прежде всего, в части доведения финансовых ресурсов до реального сектора экономики и повышения доступности банковских кредитов.

По сути, резервные фонды накапливались как подушка безопасности для реального сектора экономики, а потрачены были на поддержание банковского сектора.

Действительно существовала реальная опасность в виде коллапса расчетной системы. Что же касается зависимости российского реального сектора от банковских кредитов, то здесь ситуация несколько иная чем в западных экономиках. Российская банковская система так и не стала институциональным механизмом, реально встроенным в экономику. Институтом, который сутью своих интересов завязан на экономику страны. Монополизированная часть банковского сектора (а это как раз большая его часть) и вовсе замкнулась на собственной выгоде, благо для этого есть множество способов и игра на бирже и валютные операции и т.д. Сектор реальной экономики для большинства крупнейших российских банков так и остался пасынком, которого родина-мать требует любить и уважать. По сути дела бизнес реального сектора экономики был искусственно вытолкнут из сферы интересов отечественной кредитной системы. Но, конечно, обвинять банковский сектор в эгоизме как минимум нелепо, ведь реальный сектор экономики (естественно кроме естественных монополий) всегда был пасынком и для государственной финансовой политики, все разговоры о диверсификации экономики всегда кончались утверждением о то, что государственные вложения в экономику малоэффективны. Само по себе утверждение не лишено смысла, жаль только, что это утверждение становилось последней точкой в аргументации позиции государственной устраненности от проблем реальной экономики страны. Задаваться вопросом, почему это так, считалось лишним и почти неприличным.

Но примечательно что позиция устраненности государственной финансовой политики от проблем реального сектора экономики проявилась не в ограничении государственных инвестиций в экономику, напротив, в бюджете последних лет закладывались немалые средства на государственные инвестиционные программы. Хотя при этом фактическое финансирование ИПЦ было всегда крайне низким.

Проблема как раз в том, что в годы нефтяного благополучия, откладывая жирок в резервные фонды, правительство практически полностью свернуло и институциональные реформы и реформы государственного аппарата.

Активно начатые разработки проблем внедрения механизмов бюджетирования, ориентированного на результат, постепенно затихли, натолкнувшись не непреодолимую стену пассивного саботажа бюрократического аппарата. Результаты контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой, показывают, что резервы повышения эффективности использования средств федерального бюджета путем оптимизации бюджетных расходов, выявления неэффективных и нерациональных затрат государства и их направления на наиболее значимые мероприятия практически не используются.

Анализ 15 проектов докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности на 2010-2012 годы, проведенный Счетной палатой, показал, что в ряде случаев не сбалансирована система показателей, которые не всегда отвечают поставленным целям и задачам; не приведены или слабо обоснованы целевые значения показателей, приняты недостаточно напряженные планы по динамике и целевому уровню показателей; динамика планируемых результатов ниже темпов роста соответствующих затрат федерального бюджета. В целом принципы бюджетирования, ориентированного на результат, в проектах докладов не реализованы. По сути махина государственного аппарата исполнительной власти как и работала, так и работает в распределительном режиме.

В результате продолжается практика «распыления» бюджетных средств на многочисленные объекты капитального строительства, происходит опережающий рост незавершенного строительства объектов по отношению к использованным на эти цели бюджетным средствам. В такой ситуации государственные инвестиции естественным образом становятся неэффективными, более того неэффективными и становятся сами государственные услуги по реализации и прямых конституционных задач власти. Иначе говоря, реформа государственного управления застыла на стадии ее первичной реализации.

Многие аналитики достоинствами нового бюджета в 2010-2012 годах считают увеличение бюджетных ассигнований, направляемых на реализацию ряда наукоемких ФЦП. Но из-за нереализованной реформы государственного управления эти финансовые ресурсы дойдут до своего конечного потребителя не только изрядно обезвоженными, но и с большим опозданием, поплутав по обводным каналам, питающим интересы разных посредников.

Например, по отчету Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за первое полугодие 2009 года кассовое исполнение расходов на реализацию ФЦП составило 26,2% годовых бюджетных назначений. При этом по 4-м ФЦП расходы вообще не исполнялись, а по 12 ФЦП (23,5%) - исполнялись менее 10%.

Среди них и такие, казалось бы, важные программы, как, например, «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России». Эта программа за полугодие профинансироана на 1,5%. По ФЦП «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости» финансирование составило - 4%, по ФЦП «Электронная Россия» - 4,4%, перечень этот можно было бы продолжить.

Причем, как правило, проблема не в том, что в бюджете предусмотрено излишнее финансирование тех или иных ФЦП (хотя и этот вопрос должен быть под контролем и решаться в режиме разумной экономии). В большинстве случае это результат недостаточного качества исполнения расходов федерального бюджета (в том числе несоблюдение установленных сроков подготовки нормативных правовых обеспечивающих осуществление расходов; длительность проведения конкурсных торгов и заключения государственных контрактов; и т.д.). В результате бюджетные назначения в лучшем случае исполняются в конце года. В таких ситуациях разумное сокращение расходов по сравнению с заложенным в бюджете уровнем, позволит сбалансировать бюджет.

Именно поэтому в заключении Счетной палаты на проект бюджета прямо отмечается, что медленные темпы инвентаризации расходных обязательств затягивают выработку предложений по отмене необязательных затрат, с учетом приоритетов использования бюджетных средств.

На этом фоне естественно практически не реализуется решение задачи эффективного расходования бюджетных средств за счёт перехода к финансовому обеспечению государственных услуг на основе государственного задания и принципов нормативно-подушевого финансирования, внедрения программно-целевого принципа бюджетного планирования, что ставит под сомнение возможность перехода начиная с 2011 года к программной структуре бюджета. Тем более, что и система мониторинга эффективности бюджетных расходов также не сформирована.

По сути, также обстоит дело и с институциональными реформами. На всем протяжении 2000-2008 гг. прогресс в развитии базовых рыночных институтов (таких, как защита прав собственности, формирование рынка земли и недвижимости, управление государственной собственностью, банкротство и защита прав кредиторов и др.) был недостаточным.

Конечно, быстрый рост экспортных доходов в эти годы в определенной степени компенсировал институциональные слабости экономики. Особенно это стало ощутимо в сфере хозяйствования, когда в стране сформировалось относительно развитое хозяйственное законодательство, но наиболее критичным стало состояние его правоприменения, в рамках которого значительно расширились возможности по его неоднозначной и выборочной интерпретации. Это затрудняет оценку возможных ответных действий государства, и заметно ужесточает режим взаимоотношений государства и частного бизнеса.

Несмотря на все усилия антикризисной политики, растет степень недоверия бизнеса к власти. По сути, правильный лозунг «равноудаленности бизнеса от власти» не принес должного результата в активизации партнерских отношений между ними.

Доверие к власти может сформироваться только в условиях, когда бизнес и власть не просто партнеры, а равноправные партнеры и, прежде всего по отношению к практике правоприменения хозяйственного законодательства, или, иначе говоря, когда исполнительная власть и бизнес равны перед законом. Поэтому правильнее было бы формулировать задачу развития институциональной среды не только как равноудаленность бизнеса от власти, но и как равноудаленность бизнеса и исполнительной власти от судебной власти. К сожалению, сегодня в суде права исполнительной власти и частного бизнеса не одинаковы, отсюда и недоверие к этой форме разрешения хозяйственных споров и стремление вывести собственный капитал не просто в оффшоры, а именно в те страны, где правовые институты гораздо в большей степени ориентированы на защиту интересов частной собственности.

Таким образом, отсутствие институциональных преобразований, прежде всего в сфере защиты прав собственности, создает прямые риски для динамики инвестиций.

Тем не менее, в стратегических ориентирах бюджетной политики появилось утверждение о том, что в плановом периоде внутренний спрос становится главным фактором роста экономики, процессы импортозамещения будут интенсивно происходить как на потребительском, так и инвестиционном рынке.

Однако, по мнению Счетной палаты, резкое изменение в структуре источников покрытия прироста внутреннего спроса за короткий период в сторону увеличения доли внутреннего производства в 2011 и 2012 годах (на 32,1 процентного пункта и на 9,7 процентного пункта соответственно) не имеет под собой достаточного экономического обоснования.

Хотелось бы обратить внимание на некоторые наиболее значимые экономические риски, которые уже сейчас просматриваются в концепции бюджетной политики.

Наиболее существенный риск, который хотелось бы выделить, прежде всего - это угроза макроэкономической стабильности, возникающая в результате разбалансировки бюджетной системы.

В ближайшие годы важным фактором, влияющим на бюджетную политику государства, становится сокращение ресурсной базы и снижение накопленных ранее резервов. Соответственно бюджетная система Российской Федерации столкнется с наличием существенного дефицита.

Покрываться этот дефицит будет за счет ранее накопленных финансовых резервов и государственных заимствований. Это средства, не связанные с реальным производством ВВП. Поэтому монетизация бюджетного дефицита в предстоящем году будет основным и значительным источником вливания рублевой ликвидности и увеличения денежной массы.

По сути это существенная угроза макроэкономической стабильности, так как подобные вливания могут дестабилизировать ситуацию на валютном рынке и подстегнуть инфляцию. К тому же, в отличие от нынешнего года, ЦБ не сможет активно стерилизовать избыточную ликвидность.

Второй значимый макроэкономический риск по существу вытекает из проблемы разбалансированности бюджетной системы и связан с опасностью невосполнимости бюджетного дефицита за счет государственных заимствований.

Но здесь возникает и еще одна проблема, связанная с тем, что столь масштабные заимствования на рынке содержат существенные риски неразмещения обязательств.

В Счетной палате проводилось специальное исследование этой проблемы, и в результате были получены данные о том, что реализация рисков неразмещения долговых обязательств уже привела к снижению поступлений внутренних источников финансирования дефицита федерального бюджета.

Так, в 2008 году эти поступления составили только 58,4% сводной бюджетной росписи, в том числе от операций с государственными ценными бумагами -57,5%.

Это обусловило фактический отказ от осуществления заимствований во II полугодии 2008 года, существенное сокращение фактически привлекаемых заимствований в I полугодии 2009 года по сравнению с предусмотренными объемами, а также увеличение купонных ставок по эмитируемым государственным ценным бумагам.

Кроме того, в сложившихся условиях на внутреннем рынке государство, проводя такую активную политику заимствований, просто вытеснит частных заемщиков из финансовой системы, размеры которой относительно невелики (рублевая денежная масса в настоящий момент эквивалентна примерно $400 млрд.).

Внешние заимствования в таких объемах неизбежно приведут к увеличению спрэдов между российскими облигациями и КО США, что будет довольно негативным фактором.

Третья группа рисков связана с проблемами формирования доходов бюджетной системы.

Важнейшим направлением нейтрализации этих рисков должна стать системная работа, направленная на легализацию доходов от экономической деятельности и наведения элементарного порядка в системе учета и взимания налогов, таможенных и других платежей, поступающих от субъектов экономической деятельности.

Как показывают проверки Счетной палаты, масштабы мошенничества с использованием фирм однодневок в целях незаконного присвоения возмещенного налога на добавленную стоимость принимают угрожающие размеры.

Например, в 2008 году возмещение налогоплательщикам этого налога превысило сумму налога, поступившую в федеральный бюджет, на 105,8 млрд. рублей, или на 10,6%. В определенной мере это обусловлено решениями Правительства об ускоренном возмещении сумм НДС крупнейшим налогоплательщикам. Однако, практика показывает, что и система администрирования этого налога у нас далеко не на высоте.

Дополнительные поступления в доход федерального бюджета могли бы быть обеспечены в результате принятия более действенных мер по погашению имеющейся задолженности по налогам и сборам. Вместо этого Правительство вносит поправки в Бюджетный кодекс, увеличивающие налоговую нагрузку на экономику.

В заключении хотелось бы еще раз подчеркнуть, что с учетом новых макроэкономических характеристик главной задачей бюджетной политики на ближайшее время должен стать контроль за рисками макроэкономической дестабилизации и обеспечение устойчивости бюджетной системы.

При этом необходимо существенное повышение эффективности бюджетных расходов. Это комплексная проблема, решение которой должно осуществляться в нескольких направлениях:

1) выработка механизмов приоритезации и оптимизации расходов, выявления нерациональных затрат государства и их направления на наиболее значимые мероприятия

2) выработка критериев оценки эффективности расходования бюджетных средств, внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат;

3) совершенствование бюджетного процесса и обеспечение его непрерывности, когда расходы осуществлялись бы за выполненные работы или оказанные услуги, а не привязывались бы к формальным рамкам календарного года.

4) реформа бюджетных учреждений, выделение казенных, бюджетных и автономных учреждений и изменение механизмов их финансирования. До настоящего времени не утверждены методические рекомендации по определению расчетно-нормативных затрат на оказание государственных услуг, а также расчетно-нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных бюджетных учреждений);

5) совершенствование системы госзакупок: усиление ответственности координаторов и государственных заказчиков федеральных целевых программ за выполнение установленных индикаторов и показателей; детальная системы формирования государственного задания.

Размещено на Allbest.ru