Вплив сучасних глобальних викликів на організацію бюджетної системи

В статті розглядаються питання щодо можливості участі приватних структур у наданні суспільних благ. Вони повинні опікуватись найбільш незахищеною частиною населення, а це може принципово змінити відношення до можливості участі приватного бізнесу у виробництві і розподілі суспільних благ. Це особливо актуальним є для України з її слабкими державними інститутами, де залучення приватних компаній до надання соціально значимих послуг має розглядатися у якості пріоритетного принципу.

Ключові слова: глобалізація, державне і приватне партнерство, бюджет, бюджетна система, бюджетна політика, бюджетна архітектоніка.

Постановка проблеми

державний приватний бюджетний система

Дослідити розвиток системи державно-приватного партнерства у бюджетній системі, яке має стати найважливішим інструментом економічної політики для формування якісно нової держави, яка здатна виконувати план національного розвитку і ефективно вирішувати поставлені перед нею завдання. Розвиток ефективних інститутів взаємодії держави і бізнесу у бюджетній системі є одним із найважливіших умов формування сучасної ефективної економічної політики, підвищення інноваційної активності, розвитку економічної і соціальної інфраструктури.

Виклад основного матеріалу

На переконання дослідників сучасних процесів фінансової глобалізації численні внутрішні суперечності, які переживають країни світу, пов'язані насамперед із відсутністю історичної складової та загально визначеної моделі нової глобальної фінансової економіки, невизначеністю її принципових відмінностей від попередніх станів розвитку, браком чіткої моделі, за якою оцінюються тенденції розвитку, тощо [1]. Питання стоїть про осмислення нової архітектоніки фінансової системи у світовому і національному вимірі, координації дії окремих інститутів для спрямування фінансових потоків на розвиток економіки та фінансову стабілізацію в міжнародному аспекті [2, 152-189]. У великій мірі досягнення стабілізації залежить і від спрямування та ефективного використання бюджетних коштів та досконалості архітектоніки бюджетної системи кожної країни [3, 5-23]. Це обумовлено появою глобальних суспільних благ, які потребують координації використання частини бюджетних коштів у світовому масштабі, розвитком демократичних процесів і світовому вимірі [4], [5,155-156] та глобалізацією ринків капіталу [6].

Інша сучасна тенденція, що підриває монополію центральних державних інституцій в унітарних країнах, полягає у добровільному делегуванні ними частини власних владних повноважень наддержавним інституціям [7, 24-25]. У той же час західні дослідники, опираючись на досвід Мексики та Китаю, застерігають проти беззастережного захоплення ідеями децентралізації та бюджетого федералізму. “ Фіскальна незалежність, - підсумовує В. Вейнчаст, - становить важливу складову політичної незалежності взагалі, тому вона є критично важливим чинником децентралізації в умовах унітарних держав” [8, 54].

Найістотніше відмічені процеси глобалізації впливають на трансформацію державної активності через бюджетну систему в економічній системі. Виклики сучасних процесів глобалізації вимагають від інституційних організацій бюджетної системи розробки адекватного інструментарію бюджетної політики, який допоміг би ефективно корегувати макроекономічну політику відповідно до ситуації. Тут необхідні нові політичні підходи і бюджетні технології, які дозволили б більш ефективно добиватися стратегічної мети державної бюджетної політики - при більш низьких затратах із більшими досягненнями у підвищенні добробуту. Живий процес інновацій у бюджетній системі часто призводить до тісного співробітництва держави і приватного сектору, яке будується з врахуванням переваг партнерів. Такі нові підходи і інструменти дозволять удосконалювати управління ризиком (запобігати криз, які дорого обходяться), краще розуміти стимули в системі (мотивуючи учасників бюджетного процесу притримуватися угод і слідувати правилам) і удосконалювати шляхи використання приватних фінансів та ініціативи (відповідаючи вимогам, які б в іншому випадку залишилися б без достатнього фінансування). Нова ситуація вимагає міжнародної співпраці за межами національних кордонів: що означає прийняття зовнішнього світу у розрахунках при виробленні національної бюджетної політики - як його ризиків, так і його можливостей. В багатьох країнах світу у рамках бюджетної системи, при формуванні національної бюджетної політики, все ще стоїть завдання завершення пристосування до більшої відкритості державних кордонів і до взаємозалежності країн, яка стала наслідком цієї відкритості. А співробітництво на міжнародному рівні все ще має пройти тривалий шлях у відповідь на зростаючі спроможності ринків допомагати в успішній реалізації багатьох важливих цілей державної бюджетної політики. Нові державні фінанси розглядають питання про те “як посилити участь приватного сектору, і яка роль обумовленості” [9, 15].

Створення суспільних благ і послуг виключно за бюджетні кошти відображає практику, яка була поширена приміром до 1980-х рр., коли політика почала змінюватися в напрямі формування державно-приватного партнерства (ДПП). В процесі намагання держави виправити провали ринків за рахунок збільшення державних витрат, сформувались нові умови, зросло розуміння того, в чому полягають недоліки бюджетних процесів і джерел провалів уряду. Це нове розуміння прийшло із теорії суспільного вибору, економічного аналізу асиметричної інформації і агентських відносин із теорії ігор [10]. Вони обумовили більш виважену роль бюджетної системи держави. А ринки, відповідно до теорії Коуза, стали розглядатися з точки зору вирішення проблем в умовах ясно визначених прав власності [11]. Детальний аналіз провалів ринку і відносної сили і слабкості двох основних інструментів координації суспільства - уряду і ринку, сприяло зміні світогляду. Ринки і держава з її бюджетними можливостями стали розглядатися як “інтерактивне партнерство”, яке виробляє і фінансує різноманітні компоненти результатів державної політики в галузі співробітництва і конкуренції [12, 8]. Почали активно запроваджуватися фінансові стимули, особливо податкові кредити і скидки, а також гарантії, які є непрямими витратами або при допомозі податків, які сплачуються споживачами. Усі ці механізми безпосередньо пов'язані із бюджетною системою. Інституціональний характер мають і не фінансові інструменти державного втручання, які включають регулювання прав власності, соціальне і економічне регулювання (часто за рахунок тих, хто повинен слугувати новим правилам). Наступним кроком ДПП стало утворення аутсорсінгів для здійснення визначених завдань (таких як забезпечення харчування у школах, армійського персоналу) або здача в оренду цілих сфер державних послуг (наприклад, транспортну інфраструктуру) [13].

В цій взаємодії значно удосконалився структурний аспект формування держави, реалізацію функцій якої забезпечує бюджетна система, суть якого полягає в досягненні державою публічного статусу, тобто реалізації претензій на служіння суспільним, а не приватним інтересам, на статус суспільного, офіційного і безособистісного інституту. ”При формуванні держави розподіл сфер (і типів дій) на суспільну і приватну пов'язане із економічними інтересами, розподіл на формальний (офіційний) і не формальний спосіб дії відноситься до системи правил і постанов, а на безособистісний і особистісний (персоніфікований) - до способів їх застосування” [14, 289]. Легітимність держави визначається способом уміння ефективно підтримувати ці межі, особливо це стосується ДПП через активне використання бюджетних коштів.

Державно-приватне партнерство у світовій практиці трактується у двох аспектах: по-перше, як система відносин держави і бізнесу, що широко використовується як інструмент економічного і соціального розвитку на міжнародних, національних, регіональних, місцевих рівнях; по-друге, як конкретні проекти, реалізовані спільно державними органами й приватними компаніями на базі об'єктів державної й муніципальної власності.

У науковій літературі, ДПП може визначатися як спільне підприємство, яке побудоване на спільних знаннях та досвіді, яке найкраще задовольняє публічні потреби шляхом відповідного розподілу ресурсів, ризиків та доходів. Російське законодавство визначає ДПП як інституціональний організаційний альянс державної влади і приватного бізнесу з метою реалізації суспільно-значимих проектів у широкому спектрі сфер діяльності на державному та регіональному рівнях [15, 61].

Українські дослідники подають ДПП як форму співпраці для реалізації суспільно значимих проектів [16, 55-56]. [17]. Закон України “ Про державно-приватне партнерство” визначає ДПП як співробітництво на договірних засадах між двома сторонами: державою та приватним суб'єктами [17]. Проте, якщо взяти дві характерні риси ДПП, які стосуються фінансової сторони - специфічні форми фінансування проектів і розподілу ризиків між учасниками угоди [18, 40], то існуючу дефініцію в українському законодавстві доцільно було б доповнити головною умовою, що визначає відмінність партнерства від традиційних відносин державного та приватного сектору, - ефективним розподілом ресурсів, ризиків, відповідальності та доходів.

Серед основних видів ризиків у такому партнерстві - фінансовий ризик, який пов'язаний з варіативністю кредитних ставок, курсів обміну валют та інших факторів, що впливають на витрати фінансування проекту є важливим, і тому має бути розроблений інституціональний інструментарій його пом'якшення для приватного капіталу. Як показує світовий досвід, успіх у дорогих інфраструктурних проектах забезпечує не менше 40-60% доля інвестиційної участі держави.

Тому, на наш погляд, “державно-приватне партнерство” (ДПП) - це інститут державно-приватного партнерства в системі економічних відносин, який утворюється на основі сукупності формальних і не формальних правил, які регулюють спільну діяльність інститутів бюджетної системи і підприємницьких структур для забезпечення більш ефективної реалізації суспільно-значимих проектів на засадах пріоритетності інтересів держави, її політичної підтримки, консолідації інвестиційних та інших ресурсів сторін, ефективного розподілу ризиків і доходів між ними, рівноправності і прозорості відносин.

Отже, сьогодні бюджетна система - це більше ніж забезпечення доходів і регулювання державних витрат. Її архітектоніка включає спрямування нецентралізованих ресурсів на цілі бюджетної політики, причому уряди використовують різноманітні інструменти - фіскальні, регулятивні, моніторингові, -для того, щоб стимулювати і заохочувати приватну діяльність і приватні витрати на цю мету. Вони також включають відкриту конкуренцію інституційних організацій системи з приватним сектором і розподіл відповідальності й ризику з недержавними продуцентами в інтересах підвищення продуктивності й ефективності.

Спираючись на повномасштабну “третю силу” або обмежене кооперування норм і правил, значна частина результатів бюджетної політики є тепер продуктами взаємодії багатьох учасників, часто в результаті тісного переплетіння ринків та держави і витрат бюджетних та приватних засобів. І незважаючи на те, що державні інвестиції скорочуються, роль держави проявляється у зростанні регулювання і встановленні стандартів і норм в галузях ДПП. При зменшенні державної власності, приватна участь у фінансуванні державних програм зростає. У досягненні результативності цього процесу важлива активна участь громадянського суспільства у формуванні бюджетної політики, а приватні корпорації зацікавлені у доказі своєї соціальної відповідальності.

Зростаюча тенденція ДПП вимагає зміна ролі усіх груп учасників - у розширенні консенсусу у відношенні до спільної відповідальності інституційних організацій бюджетної системи і їх приватних партнерів в інтересах бюджетної політики держави, інтересів, які потенційно зачіпають усіх. Вплив громадянського суспільства на ефективний розвиток цього партнерства не значний через роздробленість, нездібність сформулювати єдину консенсусну думку і відсутність бажання її захищати.

Стає очевидним, що бюджетна система кожної країни має швидше адаптуватися до процесу глобалізації фінансових ринків через інституціональне упорядкування, погодженість і координацію елементів (суб'єктів) фінансової і бюджетної систем, більш ефективно використовувати нові фінансові можливості для вирішення суспільних проблем, в числі яких створення розвинутої інфраструктури. Адже кількість і якість інфраструктури є ключовим фактором для інвестиційного клімату будь-якої країни, а покращення системи інфраструктури і її якості створює позитивний вплив на перспективи економічного зростання. Більш значна участь приватного капіталу в інфраструктурі України як через продаж активів, так і на основі договорів про управління можлива, якщо держава буде гарантувати чесну конкуренцію і фінансову ефективність. Тільки досконала інституціональна основа може сприяти тому, щоб участь приватного капіталу сприяла найкращому управлінню галуззю і не створювала непередбачуваних фінансових зобов'язань для держави.

Фінансова роль держави залишається дуже важливою, так як приватний сектор не зможе забезпечити усе фінансування, необхідне для інфраструктури. ДПП має будуватися на дотриманні бюджетної дисципліни і жорстких правил оподаткування і залучення позичкових коштів, які служать звичайним джерелом фінансування державних інвестицій. У 2001 р. ЄБРР прийняв стратегію фінансування концесійних угод, яка описує підхід ЄБРР до відбору і схвалення концесійних проектів. Вона визначає найважливіші фактори ефективності ДПП є: 1) інституціональна (нормативно- правова) база, яка регулює діяльність ДПП; 2) порядок відбору (конкурсний) реалізації ДПП, а також роль міністерства фінансів у цьому процесі; 3) справедливість контрактів на основі довгострокових зобов'язань, на яких ґрунтується діяльність ДПП і які безпосередньо визначають фіскальний ризик, який має бути ефективно і збалансовано розподілятися між державою і приватним сектором. Крім того, метою інституційних організацій бюджетної системи має стати прозорий бюджетний облік і повне розкриття усіх фіскальних ризиків [19, 12]. А для збереження макроекономічної стійкості в умовах намагання нарощувати державні інвестиції швидше ніж державні заощадження, необхідно враховувати досвід інших країн, який полягає в наступному:

• збільшення державних інвестицій у бюджетній системі має обмежуватися сумами, які мають узгоджуватися з поміркованою величиною боргу або зниженням його відношення до ВВП у середньостроковій перспективі у рамках набору сценаріїв стрес-тестування.

• збільшення державних інвестицій має бути зосереджено, перш за все, на високо пріоритетних і високорентабельних проектах у їх секторах економіки, де чітко визначені вузькі міста;

• при збільшенні державних інвестицій або зміни пріоритетів витрат необхідно враховувати взаємодоповнюваність витрат на інфраструктуру і витрат, не пов'язаних з інфраструктурою;

• аналіз витрат і вигод показує, що інвестиції у відродження і відновлення у робочому стані існуючих об'єктів інфраструктури за звичай приносить більш високий прибуток ніж вкладення у нові проекти. (Проте, частина країн з давньою традицією планування державних інвестицій, наприклад, як Бразилія, скоріше віддають перевагу новим проектам часто з політичних причин);

• при оцінці доцільності нових інвестицій слід враховувати вірогідні періодичні витрати на експлуатацію і технічне обслуговування в майбутньому15г.[19, 6].

Проциклічні тенденції спостерігаються і в галузі державних гарантій приватному сектору, які мають у країнах, що розвиваються велику важливість, особливо у ДПП державні гарантії інвестицій приватного сектору в інфраструктуру (такі, як гарантії мінімального доходу, прибутковості, безпосереднє страхування від коливань процентних ставок або валютних курсів). Інший приклад - це прямі і непрямі гарантії фінансовим посередникам і вкладникам у рамках бюджетної системи. Прямі і непрямі гарантії мають три загальних елементи: 1) вони не завжди прозорі; 2) вони стимулюють приватні інвестиції в період економічного буму (державні бюджетні витрати виражаються у формі, які розуміються як “ страхові платежі”, що здійснюються в періоди економічної ейфорії, вказуючи на те, що показники сукупних витрат державного сектору в такі періоди занижені) і 3) платежі за гарантіями (витрата готівкових коштів) здійснюється в періоди кризи, яка викликає необхідність збільшення державних позик і скорочення державних витрат [20, 30].

В такому партнерстві важливо регулярно розраховувати і враховувати “ еквівалентну страхову премію” таких гарантій і відраховувати відповідні суми у спеціальні фонди, які слугують резервом на той випадок, якщо виникнуть обставини, які ведуть до необхідності виконання гарантованих обов'язків. Оціночна сума таких умовних пасивів також має враховуватися як частина заборгованості бюджету.

ДПП має будуватися на основі оптимального сполучення ринкової саморегуляції економічних відносин суб'єктів господарювання та державного регулювання макроекономічних процесів. Система партнерських відносин приватного сектору і держави через бюджетну систему, ефективно використовується в багатьох країнах світу, серед яких вирізняється Велика Британія, яка є однією з європейських країн, у якій ДПП у сучасному його виді появилося раніше усіх у зв'язку із перебудовою лондонських доків у 1981 році. Уже 2010 році на її економіку приходилось 44 угоди із 112 проектів ДПП в цілому по ЄС [21,34].В цілому, таке партнерство у використанні приватних і державних інвестиційних ресурсів (див. табл.1.) дозволяє не тільки зекономити, за різними оцінками, від 15% до 30% бюджетних витрат, але й забезпечити достатній обсяг публічних послуг гарантованої якості для широких верств населення.

В Україні ризики прорахунків як державного, так і приватного партнерства в проектах ДПП очевидно, дуже великі. Спостерігається тенденція подорожчання існуючих проектів у порівнянні з первинною їх вартістю. Темп подорожчання досяг 20% у рік. І причина не тільки у помилках і прорахунках їх авторів, але і в об'єктивних обставинах - постійному зростанні цін на сировину, матеріали, послуги. Єдиним виходом із цієї ситуації, як свідчить світовий досвід, є залучення приватного капіталу, а значить створення для нього більш привабливих умов у порівнянні із звичайною комерційною діяльністю.

В Україні відсутній звичайний для передових країн розподіл праці між владними інститутами на національному рівні, які повинні визначити раціональні “ правила гри” в бюджетній системі та забезпечувати їх дотримання бізнесом і державою. Місцеві владні структури продовжують грати на полі неформальними правилами, які для себе встановлюють [22, 45-63]. До того ж державна служба та служба в органах місцевого самоврядування, які активно задіяні до бюджетного процесу не стали по справжньому професійними, політично неупередженими і підпорядкованими тільки закону. Система конкурсного добору, підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації (спеціалізації) та професійно-посадового просування державних службовців та посадових осіб інституційних організацій усіх ланок бюджетної системи потребує удосконалення та розвитку.

Зауважимо, що в основі належного урядування лежить п'ять політичних принципів, сформульованих у Білій книзі Європейського урядування (2001), а саме: відкритість; участь; відповідальність; ефективність та узгодженість. Стандартами незалежного урядування є належне законодавство: законність; участь; прозорість процесу прийняття рішень і доступ до інформації; належна організація; належний персонал; належний фінансовий та бюджетний менеджмент; ефективність; відповідальність; нагляд [23, 24].

Основним бар'єром фінансово-економічного характеру розвитку ДПП в Україні є нестача ресурсів, зокрема, бюджетних, у всіх ланках системи для участі у спільних проектах з організаціями приватного сектору [25, 122] та відсутності інституційного механізму організації та управління інвестиційного партнерства інституційних організацій бюджетної системи та бізнесу [26]. Проте це не знімає обов'язку з держави удосконалення бюджетної архітектоніки для ефективного використання бюджетних коштів, в тому числі і на основі ДПП.

Незалежно від моделі співробітництва тільки досконала інституціональна основа може сприяти тому, щоб участь приватного капіталу сприяла найкращому управлінню галуззю і не створювала непередбачуваних зобов'язань для держави. Фінансова роль держави залишається дуже важливою, так як приватний сектор не зможе забезпечити усе фінансування, необхідне для інфраструктури. Але в обох випадках це партнерство має будуватися на дотриманні бюджетної дисципліни і жорстких правил оподаткування і залучення позикових засобів, які служать звичайним джерелом фінансування державних інвестицій.

Залучення інституту державно-приватного партнерства є альтернативою прямому бюджетному фінансуванню капітальних вкладень при дефіциті і профіциті бюджету.

Особлива важливість розвитку цього напряму в умовах кризи, коли держава стає найкращим позичальником. Через механізм ДПП вона може використовувати цю силу за балансом бюджету, створювати співставні за надійністю суверенному рейтингу управління ризиками проекту. Але нині в Україні відсутня інституціональна платформа для реалізації інвестиційних проектів із використанням механізмів державно-приватного партнерства, що є стримуючим фактором для досягнення цільових показників стратегії розвитку України. Регулярні дослідження ЄБРР показали, що при наявності інвестиційних рішень інвестори ставлять інституціональні (юридичні) і регулятивні ризики вище макроекономічних, валютних і навіть політичних ризиків. Активне використання механізмів державно-приватного партнерства у бюджетній системі стримують і зовнішні негативні екстерналії. Учасники бюджетного процесу кожної країни уже сьогодні стикаються із певними обмеженнями глобалізації, що впливають на державну активність, зокрема, на використання бюджетних коштів для захисту національних інтересів, делегування повноважень між ланками бюджетної системи, здійснення державного контролю за цільовим використанням бюджетних коштів (див.рис. 2)

Рис. 2 Основні зміни функціонування бюджетної системи, зумовлені глобалізаційними перетвореннями