Теоретические аспекты реализации инвестиционных проектов в социальной инфраструктуре на условиях государственно-частного партнерства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Теоретические аспекты реализации инвестиционных проектов в социальной инфраструктуре на условиях государственно-частного партнерства

Ященко С.О.,

кандидат экономических наук,

доцент кафедры экономической теории и экономической политики,

Волгоградский государственный архитектурно-строительный университет

В работе рассматриваются основные принципы и формы (концессия, аренда, создание совместных предприятий, лизинг) реализации инвестиционных проектов на условиях государственно-частного партнерства. К принципам ГЧП относятся срочность, объектная определенность, софинансирование, равноправие, распределение ответственности и рисков, распределение результатов. Концессия (концессионное соглашение) является наиболее приемлемой формой взаимодействия государства и частного бизнеса в нашей стране. Исходя из научных целей автора, исследование ведется на примере инвестиционной деятельности в отраслях социальной инфраструктуры.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, ГЧП, критерии ГЧП, концессия, инвестиции

Theoretical aspects of investment projects in social infrastructure using public-private partnership scheme. Yashchenko S.O., Cand.Econ.Sci.,

The basic principles and forms (concession, rent, creation of joint ventures, leasing) of investment projects using public-private partnership scheme are reviewed in this paper. Principles of PPP are urgency, objective definiteness, joint financing,equality, distribution of responsibility and risks, distribution of results. Concession (the concession agreement) is the most effective form of interaction of the state and private business in our country. Based on the scientific goals of the author, the study conducted by the example of investment in social infrastructure sectors.

Keywords: Public-Private Partnership, PPP, PPP criteria, concession, investments

Наращивание и непрерывное воспроизводство человеческого капитала путем развития основных отраслей социальной инфраструктуры невозможно без конструктивного взаимодействия государства и частного бизнеса. Несмотря на устоявшуюся в России систему финансирования социальной инфраструктуры исключительно государством, текущая обстановка требует активного участия в ней частного инвестора как более эффективного собственника и владельца необходимого финансового капитала. Речь не идет о приватизации, т.к. государство не обладает возможностью полной передачи прав собственности на объекты отраслей социальной инфраструктуры и вынуждено обращаться к тем или иным формам партнерства с бизнесом - государственно-частному партнерству.

По нашему мнению, государственно-частное партнерство представляет собой средне- или долгосрочный институциональный и организационный альянс между государством и частным бизнесом в целях реализации всех типов социально-значимых проектов на всех уровнях в широком спектре сфер деятельности на основе разделения результатов и рисков между партнерами. Такое определение позволяет нам считать государственно-частное партнерство подходящим механизмом реализации инвестиционных проектов в социальной инфраструктуре совместными усилиями государства и частных инвесторов. Использование различных форм государственно-частного партнерства мы рассматриваем в качестве наиболее эффективного и перспективного метода повышения инвестиционной привлекательности отраслей социальной инфраструктуры для институциональных инвесторов.

Стоит отметить, что часть имеющихся определений трактует понятие «государственно-частное партнерство», а другая - «частно-государственное партнерство». Мы рассматриваем эти две категории как аналогичные, различие между ними обусловлено лишь превалирующей долей одного из партнеров в каждом конкретном случае. Отметим, что на данном этапе развития в современной России имеет смысл говорить лишь о государственно-частном партнерстве, т.к. именно государство в настоящее время остается основным инвестором отраслей, характерных для подобного рода партнерств (прежде всего отраслей социальной инфраструктуры).

Взаимоотношения и сотрудничество государства с частным бизнесом проистекают по многим направлениям, однако, не все из них могут считаться государственно-частными партнерствами. Четкое выделение государственно-частного партнерства среди всех экономических взаимоотношений бизнеса и власти требует наличия системы критериев, характерной исключительно для данной категории. По нашему мнению, такими критериями являются следующие.

1) Срочность. Проекты, реализуемые в рамках государственно-частных партнерств, обладают четко определенным сроком исполнения. В большинстве случаев подобные проекты являются средне- или долгосрочными, т.е. их продолжительность составляет 10-20 и более лет. Более того, такие проекты в социальной инфраструктуре почти всегда реализуются в форме концессионных соглашений, длительность которых составляет в среднем 25 лет. Эта особенность обусловливает необходимость привлечения к партнерству благонадежных частных инвесторов, имеющих реальную возможность продолжительного функционирования на рынке. По окончании срока соглашения в рамках государственно-частного партнерства происходит либо расторжение, либо продления соответствующего соглашения между партнерами. Срочность соглашений в рамках государственно-частного партнерства является способом сокращения рисков как для государства, так и для частного инвестора.

2) Объектная определенность. Все инвестиционные проекты и соглашения в рамках государственно-частного партнерства создаются под определенный объект (например, социальной инфраструктуры): проектирование, строительство, реконструкция, эксплуатация автомобильной дороги, моста, учреждений здравоохранения, образования, культуры и др. В частности Федеральный закон «О концессионных соглашениях» представляет закрытый список объектов концессионного соглашения, характерных для данной формы партнерства. Трудности в четком определении объекта могут возникать лишь при разработке и реализации проектов в экологической сфере, однако в данном случае они чаще всего детализируются в конкретные виды деятельности по определенным направлениям (например, внедрение системы энергосбережения, монтаж системы очистки сточных вод и т.п.). Четкое указание объекта государственно-частного партнерства служит источником роста эффективности капиталовложений для обеих сторон.

3) Софинансирование. Реализация проектов на условиях государственно-частных партнерств несет в себе необходимость разработки специфических форм их финансирования. В зависимости от условий, указанных в «партнерском» соглашении финансирование проекта может осуществляться как исключительно частной стороной, так и совместно с органом государственной власти. С нашей точки зрения, основную долю финансирования проекта должен брать на себя частный бизнес, а государство осуществлять сопроводительную политику, контроль и надзор за деятельностью частника. Предельным вложением со стороны государства должен стать отказ от части своих правомочий в отношении объекта соглашения, а инвестированием следует заниматься частному бизнесу. Такая схема характерна для большинства концессионных соглашений. Однако на современном начальном этапе развития государственно-частного партнерства в России наиболее актуальным остается совместное финансирование инвестиционных проектов государством и частным бизнесом. инвестиционный государственный частный партнерство

4) Равноправие. Под данным признаком мы понимаем не только исключение правового давления участников партнерства друг на друга, но и обеспечение равенства всех заинтересованных представителей частного бизнеса при заключении партнерского соглашения. Равенство возможностей всех претендующих на заключение соглашения обеспечивается в большинстве случаев применением аукциона или конкурсной процедуры, в процессе которых экспертная комиссия по тем или иным критериям выбирает наиболее подходящего кандидата. Тем самым обеспечивается конкурентная среда, повышается эффективность деятельности и мотивация частного бизнеса, увеличиваются возможности выбора органов государственной власти. Обеспечение конкурентной среды при заключении партнерского соглашения между государством и частным бизнесом, с нашей точки зрения, является необходимым условием успешной реализации инвестиционного проекта.

5) Распределение ответственности и рисков. В виду существенных различий между итоговыми целями функционирования государства и частного бизнеса при разработке соглашений на условиях государственно-частного партнерства особое внимание уделяется четкому указанию ответственности каждой из сторон. Государство устанавливает цели проекта с позиций интересов общества, определяет стоимостные и качественные параметры, осуществляет мониторинг за реализацией проектов, а частный партнер берет на себя оперативную деятельность на разных стадиях проекта - разработка, финансирование, строительство и эксплуатация, управление, реализация услуг потребителям [1]. В случае неисполнения частной стороной своих обязательств она несет ответственность в соответствии с заключенным соглашением и в большинстве случаев рискует потерять часть или все свое имущество. В той же ситуации если государственно-частное партнерство реализовывалось в отраслях социальной инфраструктуры государство может столкнуться с ростом социальной и политической напряженности, транспортным коллапсом, негативными тенденциями в здравоохранении, демографии, образовании, экологической обстановке и другими проблемами, угрожающими всему населению города, региона, страны. Неисполнение государством своих обязательств по государственно-частному партнерству в большинстве случаев ведет только к финансовым потерям частной стороны. Таким образом, при заключении партнерских соглашений между государством и частным бизнесом необходимо учитывать значительную разницу между характером рисков, приобретаемых каждой из сторон, и активно использовать методы их сокращения и демпфирования.

6) Распределение результатов. В рамках государственно-частного партнерства государство преследует общественно значимые цели, а частный бизнес нацелен на получение прибыли. Партнерство возможно только тогда, когда заинтересованы оба партнера и за счет взаимодействия они могут наиболее эффективно решить проблему [2]. Например, при строительстве платной автомобильной дороги целью органа власти станет снижение остроты транспортной проблемы и развитие транспортной инфраструктуры, а результатом - реально существующая дорога. В то же время для предпринимателя и целью, и результатом будет служить прирост собственного капитала. Таким образом, различные цели достигаются одной деятельностью, воплощающейся в приемлемый для обеих сторон результат, что с нашей точки зрения и является основополагающим признаком любого партнерства, в том числе и экономического государственно-частного.

Любое сотрудничество государства и частного бизнеса, удовлетворяющее сформулированному определению и признакам, с нашей точки зрения, можно считать государственно-частным партнерством. Однако в процессе осуществления всего многообразия подобных отношений вполне ясно выделяются их специфические формы.

Наиболее часто применявшейся формой государственно-частного партнерства в нашей стране в период переходной экономики были контракты в виде договоров между органами власти и частными предпринимателями. Заключение краткосрочных контрактов частным бизнесом с органами государственной власти и сегодня является достаточно частой практикой. Наиболее распространенными считаются контракты на выполнение работ, на оказание общественных услуг, на управление, на поставку продукции для государственных нужд, на оказание технической помощи. По сути, контракт является наиболее простой формой реализации механизма государственно-частного партнерства, т.к. в его случае государство не передает никаких прав собственности и принимает на себя все риски, связанные с неисполнением обязательств частным партнером. Итогом такого сотрудничества для государства становится достижение цели контракта, а для частного предпринимателя - получение оговоренной прибыли и иных репутационных преимуществ. Более того, государство зачастую является желанным контрагентом для частного бизнеса, т.к. обеспечивает низкий уровень риска неисполнения обязательств и устойчивый рынок сбыта. Основными недостатками контрактов в качестве формы государственно-частного партнерства является их юридически обусловленная краткосрочность и незаинтересованность в них со стороны участников рынка ценных бумаг.

Другой формой реализации механизма государственно-частного партнерства является создание совместных предприятий (в том числе путем акционирования). Такие предприятия могут существовать в форме акционерных обществ или на основе долевого участия. Акционерами совместных предприятий в форме акционерных обществ выступают орган государственной власти и представители частного бизнеса. Степень свободы партнеров в производственной, административной, хозяйственной, инвестиционной деятельности и риски сторон определяются их долей в акционерном капитале предприятия. Отметим здесь тенденцию обладания государством контрольным пакетом акций, которая значительно сокращает возможности и эффективность деятельности частной стороны.

Для таких форм государственно-частного партнерства как аренда и лизинг характерна передача прав собственности на объект соглашения. В этом случае орган государственной власти передает во временное пользование частному партнеру собственное имущество на условиях, закрепленных в договоре, причем право распоряжения этим имуществом остается всегда за арендодателем. Особенностью отношений аренды и лизинга в рамках государственно-частного партнерства является передача имущества во временное пользование. По истечении срока договора частная сторона обязана вернуть объект арендных отношений или, если это предусмотрено договором, выкупить его. При заключении договора лизинга лизингополучатель автоматически имеет право выкупа государственного имущества. За использование государственного имущества частный бизнес выплачивает арендную плату. Реализация механизма государственно-частного партнерства посредством арендных и лизинговых отношений часто вызывает конфликт интересов партнеров, т.к. переданное в аренду или лизинг имущество может использоваться получателем по его усмотрению, в том числе и не использоваться вовсе. Эти и другие юридические особенности арендных и лизинговых отношений ограничивают их применение в отраслях социальной инфраструктуры, эффективность деятельности которых является основным интересом государственной стороны партнерства. Альтернативой данной форме партнерства государства и частного бизнеса служит концессия.

Концессия (концессионное соглашение) является наиболее приемлемой формой взаимодействия государства и частного бизнеса в нашей стране. Ее официальное появление в России увязывают с принятием в июле 2005 года Федерального Закона «О концессионных соглашениях», о необходимости которого научное, политическое и бизнес сообщества высказывались еще с начала 90-ых годов прошлого века. Основными целями заключения концессионных соглашений являются привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям [3].

Концессионное соглашение является практической реализацией экономической и юридической категории, называемой концессия. Большинство авторов склонны объединять эти два понятия, т.к. они являются звеньями одной цепи и не существуют раздельно. Мы согласны с таким утверждением и считаем, что концессия и концессионное соглашение являются выразителями единых принципов и соответственно подразумевают друг друга. Но тем не менее мы рассматриваем концессию, как механизм специфического взаимодействия государства и частного бизнеса, выражающийся в заключении концессионных соглашений.

Концессия представляет собой систему отношений между государством (концедентом) и частным юридическим или физическим лицом (концессионером), возникающую в результате предоставления концедентом концессионеру прав пользования государственной собственностью по договору, за плату и на возвратной основе, а также прав на осуществление видов деятельности, которые составляют исключительную монополию государства [4]. Концессионер берет на себя обязанность создать или реконструировать объект концессионного соглашения (в нашем случае социальной инфраструктуры) и использовать его согласно установленному концедентом целевому назначению в течение определенного срока, достаточного для окупаемости инвестиций и получения установленной нормы прибыли. Вся прибыль предприятия-объекта концессионного соглашения поступает концессионеру, который периодически выплачивает заранее оговоренные в соглашении платежи концеденту. По окончании срока, указанного в соглашении, возведенный или реконструированный объект передается государству.

Стратегия концессионных соглашений не является универсальной для всех типов проектов. Их сравнительная эффективность возрастает при невозможности приватизации по социально-экономическим причинам, при необходимости значительных первоначальных инвестиций в проект; наличии крупного потенциала для экономии ресурсов на этапах строительства и эксплуатации, а также при возможности покрытия части инвестиционных затрат за счет пользователей [5]. Поэтому объектами концессионных соглашений в большинстве случаев являются организации и учреждения, предоставляющие общественно необходимые услуги, в т.ч. объекты транспортной инфраструктуры, здравоохранения, образования, культуры, и др., перечисленные в Федеральном законе [3].

Особенностью концессионных соглашений является их долгосрочность (в среднем 25 лет). И хотя закон не устанавливает ограничений по продолжительности концессий, срок концессионного соглашения должен быть экономически обоснован. Его может устанавливать государство, выбирая потом среди участников конкурсного отбора тех представителей, которые предлагают наименьшие тарифы для пользователей объекта и наибольшие платежи концеденту. Кроме того, государство может установить предельные значения тарифов для пользователей объекта концессионного соглашения и производить конкурсный отбор руководствуясь предлагаемыми сроками концессий. Существует технология заключения концессионного соглашения без указания четкого срока завершения соглашения, при которой объект передается концеденту по факту полной окупаемости вложений концессионера и получения им оговоренной нормы прибыли, а также по указанным в законе и конкретном соглашении основаниям имеется возможность продления сроков концессии.

В любой момент реализации концессионного соглашения право собственности на объект остается за концедентом, что позволяет государству использовать в его качестве предприятия и объекты отраслей социальной инфраструктуры.

Обладая достаточным долгосрочным финансовым капиталом, современные российские и иностранные инвесторы, благодаря механизму государственно-частного партнерства, получают возможности диверсифицированного инвестирования в низко рискованные активы с одновременным получением налоговых, правовых, экономических преференций со стороны государства и положительного общественного мнения. Кроме того, эффективное управление объектами социальной инфраструктуры не только поможет решить социальные проблемы государства, повысить уровень жизни населения, развить человеческий капитал и способности к его воспроизводству, но и сделает их деятельность рентабельной, способной приносить доход как частному инвестору, так и государству.

Библиографический список

1. Государство и бизнес: институциональные аспекты. М.: ИМЭМО РАН. 2006. - С. 40.

2. Виллисов М.В. Государственно-частное партнерство: политико-правовой аспект. Власть. 2006. №7. [Электрон. ресурс]. - Режим доступа: http://www.rusrand.ru

3. О концессионных соглашениях: Федер. закон Рос. Федерации, 21 июля 2005 г., №115-ФЗ. Ст. 1. П 1. // Консультант Плюс:Версия Проф [Электрон. ресурс]. / АО «Консультант Плюс». - М., 2012

4. Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство в России: проблемы становления. [Электрон. ресурс]. - Режим доступа: http://www.strana-oz.ru

5. Транспортная стратегия Российской Федерации. [Электрон. ресурс]. - Режим доступа: http://www.c-society.ru

Размещено на Allbest.ru