Фінансова самодостатність місцевих бюджетів: об’єктивна детермінанта суспільного розвитку

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Фінансова самодостатність місцевих бюджетів: об'єктивна детермінанта суспільного розвитку

В.Є. Дем'яненко

аспірант

Досліджено взаємозалежність динамізму обсягів утворення ВВП та формування доходів зведеного бюджету в Україні за період посттранзитивного піднесення національної економіки, які мають прямий і зворотній зв'язок. Установлено, що випереджаючий темп нарощування доходів бюджету відносно зростання ВВП без адекватного інвестування економіки підірвав потенціал суспільного розширеного відтворення. Це зумовило хронічність дефіциту бюджету і втрату самостійності місцевого самоврядування, катастрофічне зниження ступеня фінансової спроможності територіальних громад здійснювати суспільний розвиток.

Ключові слова: бюджет, суспільне розширення відтворення, розподільчі і перерозподільчі відносини, бюджетний дефіцит, бюджетне регулювання, фінансова самодостатність, соціально-економічний розвиток.

Ключевые слова: бюджет, общественное расширение воспроизводства, распределительные и перераспределительные отношения, бюджетный дефицит, бюджетное регулирование, финансовая самодостаточность, социально-экономическое развитие.

The objectivity determinism interdependence dynamism sizes create gross domestic product (GDP) and income of the consolidated budget in Ukraine in the post transitive lifting the national economy is studied. Advancing the pace of increase of budget revenues against GDP growth led to the emergence of negative trends: the depletion of GDP as a source of funds to develop the necessary objective of budget revenues (which led to chronic scarcity of state and local budgets and growing volume of borrowing to cover it, which resulted in excessive increase public debt); decrease in investment activity under the influence of fiscal pressure, unmet financing cost (which led to a significant deterioration of the basic means of production); slowdown in public expanded reproduction (which was manifested in the fact that in 22 years of state sovereignty was restored GDP, which was in 1990 only to the level of 69.4 %); increasing centralization of budgetary resources to 76.7% (which led to the loss of independence of local authorities and the catastrophic decline in the financial sustainability of local communities and their ability to provide social development) is found. The author's interpretation permits the problems that generally comes down to the implementation of fiscal decentralization of budgetary resources and improve the roles and functions of local authorities in ensuring social development is given.

Key words: budget, expansion of social reproduction, distributive and redistributive relations, budgetary adjustment, financial self-sufficiency, social and economic development.

Постановка проблеми

Бюджетна система країни є виразом атрибуту державності та одним із найважливіших інструментів державного управління соціальною, економічною й іншими сферами суспільства у забезпеченні його послідовного розвитку. Зазначена діяльність держави як найважливішого загальнонаціонального суспільного інституту потребує поєднання в єдину цілісність діяльності обох владних суспільних інститутів: секторів державної влади і місцевого самоврядування з їх опорою на державний та місцеві бюджети.

Функціонування у єдиній бюджетній системі України двох відокремлених і відносно автономних секторів - державного бюджету (орієнтованого на реалізацію загальнонаціональних питань державної юрисдикції) і місцевих бюджетів (орієнтованих на вирішення питань місцевої юрисдикції територіальних громад) зумовлює необхідність чіткого розмежування повноважень (а відтак і конкретної відповідальності за їх виконання) між органами державної влади і місцевого самоврядування та адекватного розподілу бюджетних коштів для асигнування їх виконання.

Досягнення реальної відповідальності за виконання повноважень органів самоврядування територіальних громад у їх конституційній суспільній місії забезпечення соціально-економічного розвитку можливе при достатньому обсязі фінансового забезпечення їхньої діяльності. Тобто, фінансова самодостатність місцевих бюджетів є не лише ознакою самостійності самоврядування територіальних громад, а й детермінантою суспільного розвитку. Адже саме територіальні громади становлять базовий фундамент, опору держави, а проблемні питання їх розвитку активізують наукові дослідження у цій сфері.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Пошук оптимальної моделі поєднання діяльності державної й місцевої влади у вирішенні загальнонаціональних та регіональних і місцевих завдань суспільного прогресу, а відтак ступеня централізації і децентралізації бюджетних ресурсів, формується з урахуванням історичних традицій кожної країни і закріплюється законодавчо. Критерієм оцінки досконалості зазначеної моделі бюджету є не лише ступінь забезпечення нею поточних публічних послуг, а й нарощування потенціалу їх зростання в майбутньому періоді, що можливе лише за умови зміцнення матеріально-технічної бази економічних систем територіальних громад і регіонів.

Вагомий внесок у розробку методології місцевих бюджетів та їх фінансової забезпеченості зробили зарубіжні науковці А. Бретон, Дж. Бухенен, Р. Вагнер, Л. Вілсон, Т. Курхен, Р. Масгрейв, М. Олсон, В. Оутсс, Ч. Тібу та ін. Крім вирішення окремих теоретико-методологічних засад успішності формування і функціонування муніципалітетів як організаційних форм місцевого самоуправління, місцевого бюджету й місцевих фінансів локальних адміністративних утворень, ними здійснено пошук достовірних критеріїв ефективності функціонування їх окремих моделей.

Важливим аспектом доробку зарубіжних науковців є формування ними критеріїв оцінки досконалості функціональних моделей місцевого бюджету не лише з позиції його поточного стану, а й з урахуванням їхньої іманентної здатності генерувати достатній потенціал для подальшого прогресу місцевих фінансів згідно з імперативом суспільного розвитку на засадах процесу його розширеного відтворення.

У пострадянський період трансформаційних змін і розбудови національної економіки на ринкових засадах існуюча раніше (радянська) модель місцевих бюджетів (як надмірно централізована) перестала відповідати потребам ринкового економічного лібералізму. Це породжувало напруженість у відносинах між центром і органами самоврядних територіальних громад, які налаштовували місцеві бюджети у новому, послідовно ринковому правовому полі й постійно відчували існуючу невідповідність реального рівня фінансового забезпечення своєму правовому статусу.

Вагомий внесок у формування вітчизняної моделі місцевого бюджету та механізму взаємовідносин його з державним бюджетом здійснили вітчизняні дослідники Василик, З. Варналій, В. Геєць, А. Даниленко, О. Кириленко, В. Кравченко, А. Крисоватий, В. Кудряшов, Л. Лисяк, Луніна, Ц. Огонь, В. Опарін, К. Павлюк, Ю. Пасічник, С. Слухай, В. Федосов, І. Чугунов, В. Швець, С. Юрій та ін. Вченими обґрунтована необхідність системного поєднання державного і місцевих бюджетів в органічну цілісність із застосуванням принципів фінансової децентралізації та субсидіарності, міжбюджетних відносин вирівнювання фінансової достатності місцевих фінансів для надання публічних послуг у гарантованому обсязі для всіх громадян незалежно від місця їх проживання. Обґрунтовані також пропозиції щодо підвищення результативності функціонування місцевих бюджетів з урахуванням реалізації виявлених резервів підвищення їх досконалості та імплементації позитивного зарубіжного досвіду.

Разом з тим, у наукових публікаціях вітчизняних дослідників постійно фіксується негативна для повноцінного функціонування місцевих бюджетів ситуація недостатності бюджетних коштів насамперед для забезпечення розвитку господарської системи територіальних громад, стійка тенденція до подальшого посилення централізації бюджетних ресурсів і послаблення фінансової спроможності місцевих бюджетів.

Зазначається, що основною причиною цих негативних чинників, передусім, є хронічна дефіцитність вітчизняного бюджету й недостатня впорядкованість окремих правових норм бюджетного механізму [2, 5, 6, 7].

Мета дослідження - з'ясувати причинно-наслідкову природу бюджетного дефіциту, її зумовленість порушенням канонів фінансової самодостатності місцевих бюджетів територіальних громад.

Виклад основного матеріалу

фінансова самодостатність місцевий бюджет

Чинна бюджетна система України сформована на засадах постулатів теорії громадсько-господарського самоврядування. Ця теорія є синтезом двох інших теорій бюджету: «природних прав общин» та «державницької теорії місцевого самоврядування» [3, с. 7-14].

Теорія «природних прав общин» сформувалась на основі протестної ідеології Великої французької революції 1789 р. щодо узурпації центральної влади в країні паразитичним класом аристократії і її зосередження в абсолютному самодержавстві монарха. За цією теорією інститут місцевого самоврядування є еволюційною модернізованою общиною, що історично була першоосновою формування суспільства та інституту держави, створеного на базі делегування їй общинами загальносуспільних функцій. Тобто інститут «держава» вважається історично похідним від інституту «община», а тому інтереси общини є первинними і визначальними, а держава є своєрідним менеджером реалізації суспільних інтересів.

«Державницька теорія місцевого самоврядування» виникла в середині ХІХ ст. у Німеччині. Вона ґрунтується на положенні, що органи самоврядування утворюються державною владою для реалізації її функцій і завдань на низовому територіальному рівні. У цьому разі органи місцевого самоврядування не мають своїх самобутніх прав, а їх функції делегуються державою на правовій основі певної організаційної і фінансової самостійності у виконанні доручень держави.

Співставлення двох наведених теорій місцевого самоврядування показує їх протилежність як у сфері можливих повноважень, так і у сфері фінансовій. Перша з них є виразом децентралізації бюджету, а друга - його централізації.

Згідно ж з ідеологією третьої теорії - «громадського господарювання» - місцеві органи самоврядування генетично мають власну природну, а відтак - суверенну компетенцію, яка в процесі еволюції суспільства та його інституту «держава» локалізується за територіальною ознакою і змістовно обмежується громадсько-господарськими справами. Тобто, загальний цивілізаційний поступ і світовий досвід суспільного розвитку привели до закономірного розмежування компетенцій та сфер державної влади і місцевого самоврядування, а в бюджетній системі - до розмежування державного і місцевих бюджетів.

Українська бюджетна система з самого початку формувалась на ідеології теорії громадсько-господаського самоврядування. Це підтверджується правовим статусом місцевого самоврядування в Україні, насамперед його конституційними засадами, відповідністю Європейській хартії самоврядування чинних базових нормативно-правових актів регламентації діяльності цих органів. Згідно з вітчизняним правовим статусом діяльність органів самоврядування повинна здійснюватись на власній фінансовій основі, тобто на основі самофінансування опорою, передусім, на доходну базу господарського комплексу територіальних громад (ст. 143 Конституції України та ст. 62 Закону України) [8].

Створення самодостатніх локальних територіальних громад передбачалось здійснити у процесі проведення адміністративно-територіальної реформи. Проте ця реформа не була проведена, а функціонування органів самоврядування здійснювалось без фінансово самодостатньої власної бази, що призвело до звуження їх повноважень, лише, до забезпечення потреб населення на рівні гарантованих державою бюджетних послуг. Виснаження ж доходної бази місцевих бюджетів призвело до поширення дефіцитності місцевих бюджетів, кількість яких швидко зростала. Це потребувало виділення щорічного зростаючого обсягу дотацій для покриття дефіциту місцевих бюджетів із державного бюджету. Станом на початок 2014 р. лише чотири із загальної кількості понад 12 тис. місцевих бюджетів в Україні (Бориспільського, Києво-Святошинського, Павлоградського і Краснодонського районів) залишились бюджетними донорами, а всі інші, навіть столичний, стали дотаційними, тобто - реципієнтами.

Зазначена негативна тенденція посилюється ще й поглибленням дотаційності місцевих бюджетів: згідно із затвердженим бюджетом на 2013 р. загальний обсяг дотацій місцевим бюджетам досяг 76,7%. Тобто фінансування видатків місцевих бюджетів за рахунок власної доходної бази в цілому по Україні здійснювалось лише в межах 23,4% від тієї потреби, яка встановлена як гарантійно-мінімальна [9].

Дотація місцевим бюджетам є формою покриття дефіциту їх доходів, проте і джерело дотаційних коштів, яким є державний бюджет, є також хронічно дотаційним. Тобто сучасний стан недостатнього розвитку національної економіки України (від базового рівня - територіальних громад, включаючи всі без винятку регіони і економіку держави в цілому) не забезпечує необхідних доходів бюджету для фінансування видатків навіть на мінімально-гарантованому рівні. Це зумовлено хибністю державної економічної політики у надії на чудодійність «невидимої руки ринку», яка, начебто, автоматично забезпечує найбільш результативне регулювання економіки. Проте ще американська криза 30-х рр. ХХ ст. відкинула цей постулат як хибний, а кейнсіанська теорія обґрунтувала незаперечність необхідності цілеспрямованого планомірного державного регулювання розвитку економіки країни. Регулятивний вплив держави в умовах ринкової економіки має стимулювати процес суспільного розширеного відтворення, що в основному полягає в активізації підприємництва; недопущенні монополізму і корупції державного апарату; стабільності національної валюти; встановленні обґрунтованих міжгалузевих пропорцій та макроекономічних параметрів нагромадження і споживання тощо, що опосередковується бюджетом країни як основним інструментом держави у забезпеченні соціально-економічного розвитку суспільства.

Тобто бюджет як суспільний інститут змістовно відмінний від спрощеного сприйняття його лише як державного кошторису (балансу доходів і видатків), оскільки він є, насамперед, виразником державної політики регулювання суспільного розвитку, що безпосередньо реалізується через вплив на економіку (за постулатом марксизму «політика є концентрованим виразом економіки»). Результативність державної економічної політики відображається в тенденціях динаміки національної економіки та фіксується у формуванні макроекономічних показників.

Користуючись цим критерієм оцінки, розглянемо результати бюджетної політики за 2000 - 2012 рр. Цей період характерний тим, що саме з 2000 р. в Україні розпочалось посттранзитивне піднесення національної економіки - вже на засадах ринкового механізму господарювання (табл. 1).

Наведені у табл. 1 дані дозволяють виявити такі тенденції динамічних зрушень стану національної економіки (за обсягом генерації ВВП) та формування бюджету:

1. Нарощування частки ВВП, що розподіляється через бюджет, здійснюється більш високим темпом, ніж генерація його загального обсягу. Так, за 2000-2012 рр. обсяг ВВП збільшився у 8,3 рази, доходи бюджету - у 9,1 рази, а видатки - у 10,2 рази. Відносна величина ВВП, що розподілялась через бюджет, становила у 2000 р. у доходах 28,9%, а у видатках - 28,3%. У 2012 р. ця частка ВВП зросла відповідно до 31,6 і 34,9%. Це свідчить про домінантність чинника видатків бюджету у системі макроекономічних показників.

2. Змінюється також якісна визначеність бюджету: у першому посткризовому році (2000 р.) зведений бюджет країни був профіцитний (у розмірі майже 2 % до доходу), що повторилось також у 2002 р. (профіцит становив 2,6%). Починаючи з 2003 р. і дотепер бюджет України став дефіцитним. Ступінь дефіцитності бюджету істотно зростає, досягнувши максимуму у 2010 р. (20,6 % від доходу) і у 2012 р. (11,4% від доходу). Оскільки ж бюджетні видатки зростають більш високим темпом, ніж ВВП, то дефіцит покривається за рахунок зовнішніх і внутрішніх запозичень, що утворює державний борг, який швидко зростає і утворює істотну загрозу та відволікає все більшу частку видатків бюджету на погашення боргу, що зменшує спроможність фінансування безпосередньо бюджетних функцій.

Таблиця 1

Динаміка утворення ВВП та формування бюджету в Україні, млн. грн.