Система государственного регулирования финансового рынка в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

АОУ ВПО «Ленинградский государственный университет

им. А.С. Пушкина»

Система государственного регулирования финансового рынка в российской федерации

Мишанова Е.И.

Специфика российского финансового рынка в значительной степени определена его молодостью и трудным периодом становления.

В советский период финансовый рынок в стране существовал в зачаточном состоянии. Основу его составляли государственные ценные бумаги. Современные биржи и коммерческие акционерные общества в России возникли лишь в ходе рыночных преобразований. Тогда же появились инициативы по введению государственного регулирования финансового рынка. В 1993 году в России по аналогии с американской SEC была создана Комиссия по ценным бумагам и фондовым биржам при Президенте РФ (КЦБФБ). В 1996 году она была переименована в Федеральную комиссию по ценным бумагам и фондовому рынку (ФКЦБ). В тот же период были приняты основные законы, регулирующие рынок: Закон об акционерных обществах (1995), Закон о рынке ценных бумаг (1996), Закон об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг (1998), Закон о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг (1999). ФКЦБ не была единственным регулятором рынков. Ряд контрольных и надзорных функций в этот период реализовывались министерствами.

В силу кризиса и фактического замораживания рыночных реформ с 1995 года, российский финансовый рынок сформировался однобоким. На нём долгое время жёстко доминировали государственные ценные бумаги. Бюджетная политика государства, использующая долговые обязательства для покрытия дефицита бюджета, имела фискальные цели. Устанавливая по облигациям высокие доходные ставки, правительство подавляло рынок корпоративных ценных бумаг, устанавливая барьер для притока инвестиционных средств в реальный сектор экономики и стимулируя их отток. 1990-е годы были парадоксальным периодом, когда фактический рынок в стране гротескно воспроизводил континентальную модель, тогда как его регулирование копировало неадекватные для такой ситуации англосаксонские образцы.

В 2000-х годах рыночные преобразования в России были возобновлены. Новые реформы коснулись и регулирования финансовых рынков. Были приняты Законы об инвестиционных фондах, поправки в Закон об Акционерных обществах и в Закон о рынке ценных бумаг, стимулирующие развитие широкого круга финансовых инструментов - рынка корпоративных облигаций, срочного рынка, паевых инвестиционных фондов, венчурных фондов. Были приняты поправки в Налоговый кодекс, освобождающие от налогов инвестиции граждан, был принят Кодекс корпоративного поведения, регулирующий отношения между акционерами и менеджментом акционерных обществ.

Существует две модели регулирования финансового рынка: первая предполагает доминирование государственных органов и лишь небольшая часть полномочий передается объединениям профессиональных участников рынка - саморегулирующимся организациям (СРО). Вторая наоборот, предполагает передачу основных функций саморегулирующимся организациям, а государство оставляет за собой право контроля и возможность вмешаться в любой момент.

В Российской Федерации регулирование финансового рынка и регулирование рынка финансовых услуг в большей степени обеспечивает государство, и в частности, Федеральная Служба по Финансовым Рынкам (ФСФР). Как такого полноценного закона о финансовых рынках не существует, но о полномочиях Федеральной Службы по Финансовым Рынкам и управлению по финансовым рынкам можно судить по Постановлению Правительства РФ от 29 августа 2011 года «О некоторых вопросах государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации». В данном Постановлении говорится, что Федеральная Служба по Финансовым Рынкам является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (за исключением банковской и аудиторской деятельности), в том числе по контролю и надзору в сфере страховой деятельности, кредитной кооперации и микрофинансовой деятельности, деятельности товарных бирж, биржевых посредников и биржевых брокеров, обеспечению государственного контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком [16, c. 182].

Помимо ФСФР и управления по финансовым рынкам к государственным органам по регулированию финансового рынка также относятся Центральный Банк, Министерство финансов, Федеральная антимонопольная служба.

Отсутствие единого и полного закона о финансовых рынках в России подталкивает его участников к проявлению самостоятельной активности и приведению рынка к цивилизованному облику, в том числе, осуществлению контроля за финансовыми рынками в своей отдельной сфере. Создание нормативно-правового поля процесс сложный и длительный, требует от участников финансового рынка полной самоотдачи. В каком соотношении распределятся полномочия за контролем финансового рынка в России между государством и СРО сейчас говорить сложно, но главное, процесс идет, и российский рынок все больше приходит к мировым стандартам и нормам.

Структура финансового рынка подразумевает включение следующих сегментов: биржа коммерческий акционерный финансовый

кредитный рынок, валютный рынок, рынок ценных бумаг, рынок инвестиций и страховой рынок. Это основные сегменты финансового рынка. На поле кредитно-финансовых рынков прежде всего определяется направление перераспределения активов и наиболее эффективные сферы приложения финансовых ресурсов.

Функции финансового рынка включают в себя: поддержку воспроизводственного процесса, «перелив» капитала между отраслями, мобилизацию денежных средств, повышение эффективности экономики.

Основу финансового рынка составляют национальные банки, которые устанавливают процентную ставку, непосредственно влияют на стоимость национальной валюты, проводят операции на межбанковском валютном рынке. Следующими важными институтами являются коммерческие банки, фондовые и валютные биржи - именно эти игроки в большей степени определяют развитие рынка финансовых активов, но также непосредственно влияют на развитие и эффективность финансовых рынков.

С точки зрения среднесрочных и долгосрочных инвестиций, наибольшей привлекательностью пользуется сегмент финансово-кредитного рынка - рынок ценных бумаг. К ценным бумагам относятся: акции, векселя, облигации, чеки, казначейские обязательства и т.д. При выборе той или иной ценной бумаги в качестве цели инвестирования ориентируются на ряд финансовых показателей рынка: макро- и микроэкономические данные. К таким относятся ВВП, уровень безработицы, уровень инфляции, темпы роста прибыли (в части выбора акций компании) и так далее. В зависимости от выбираемого инструмента финансирования акцент делается на тот или иной показатель. Помимо показателей инвестор старается отследить максимум информации о финансовых рынках, так как порой тренды создают не объективные предпосылки, а настроение участников рынка.

Как показывает мировая практика нормальное развитие и функционирование финансового, кредитного, денежного рынка, банков невозможно без государственного регулирования и контроля. В условиях же становления финансово-кредитного рынка России и создания новой структуры финансового рынка роль государственных органов становится поистине значимой. Существуют две основные модели организации финансового рынка, где ключевым различием является степень автономности коммерческих банков. По какому пути развития пойдет Россия, каким в итоге будет финансовый рынок и его структура решится при помощи механизмов государственного регулирования. Первые шаги уже сделаны. Практическая реализация государственного регулирования принимает форму воздействия государства (в лице государственных органов) через систему мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера на совокупность финансово-экономических отношений, законов и закономерностей их развития.

Содержание государственного регулирования составляют [12, c. 82]:

? регламентация хозяйственной жизни посредством свода правил, кодекса поведения хозяйствующих субъектов. Они определяют права и обязанности, меру взаимной ответственности субъектов, в том числе в части запретов, нацеленных на недопущение ущерба участникам рынка;

? формирование организационно-экономических структур, обеспечивающих строгий контроль за соблюдением норм регламентации хозяйственного поведения субъектов рынка и обслуживающих хозяйственные отношения;

? выработка социально-экономической политики, определение и результативное применение механизмов ее реализации.

Целенаправленное воздействие государства на финансовый рынок, осуществляется прямыми (административными) и косвенными (экономическими) методами.

Прямое (административное) государственное регулирование производится посредством установления обязательных требований к участникам финансового рынка, лицензирования их профессиональной деятельности, обеспечения им гласности и равной информированности, поддержания правопорядка. Таким образом, прямое регулирование существует в виде системы правовых норм и государственных органов, обеспечивающих исполнение этих норм.

Косвенное государственное регулирование финансового рынка осуществляется через проведение определенной политики -- налоговой, денежной, в области формирования и использования средств государственного бюджета, в области управления государственной собственностью и т.д.

Административно-правовая и экономическая составляющие регулирования финансового рынка тесно связаны между собой, так как в основе разработки каких-либо законодательных актов или административных мер воздействия всегда лежат экономические закономерности, на которые государство стремится повлиять тем или иным способом. И, наоборот, при использовании финансово-кредитных рычагов регулирования государство оказывает воздействие, закрепленное в правовых нормах [7, c.165].

В зависимости от специфики деятельности различных участников рынка органы государственного управления применяют к ним различные методы институционального и функционального регулирования.

Институциональное регулирование направлено на предупреждение финансовой несостоятельности объектов регулирования. К методам институционального регулирования относятся, например, установление требований к размеру собственных средств участников, регулирование структуры активов и обязательств, ограничение участия в рискованных операциях, которые могут привести к финансовой несостоятельности объекта регулирования. Институциональные методы регулирования широко применяются на финансовом рынке, когда специфика конкретных видов профессиональной деятельности требует контроля за финансовым положением участников с целью защиты интересов инвесторов и других субъектов этого рынка.

Методы функционального регулирования связаны с установлением правил совершения определенных операций, т.е. выполнения конкретных функций. В большинстве случаев для защиты интересов инвесторов на финансовом рынке важно не столько финансовое состояние участников, сколько то, как они обслуживают клиентов. Этим обусловливается необходимость принятия детальных стандартов профессиональной деятельности, которые являются одним из основных инструментов регулирования финансового рынка.

В 2004 году было решено объединить все функции по контролю над финансовым рынком в едином ведомстве - Федеральной службе по финансовым рынкам (ФСФР). ФКЦБ и ряд министерств были упразднены. Все контролирующие функции, которые делили между собой ФКЦБ, Министерство труда и социального развития, Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и Министерство финансов, были переданы ФСФР. В 2011 году к ФСФР была присоединена также Федеральная служба страхового надзора (ФССН).

2000-е годы ознаменовались ростом капитализации компаний. Однако, России не удалось построить полноценного фондового рынка западного образца. В обороте бирж заметную роль смогли завоевать лишь наиболее крупные корпорации, приближённые к государству - в первую очередь, топливно-энергетический сектор, а также единичные металлургические и машиностроительные предприятия. Также привелегированным остался банковский сектор, использовавший с выгодой инфляционный лаг и высокие доходные ставки по долговым обязательствам государства.

В недавние годы опыт работы единого национального регулятора в России был сочтён неудачным. В 2013 году ФСФР была упразднена, а её функции переданы в ведение Центрального банка России. В структуре Центробанка было организована Служба Банка России по финансовым рынкам (СБРФР). Но в 2014 году она также была упразднена, а её полномочия разделены между 9 новыми подразделениями Центробанка. Отметим, что в 2013 году сходная реформа произошла в Великобритании, когда единый национальный регулятор FSA был отменён, а его полномочия разделены между другими организациями (в том числе, связанными с Банком Англии) [18].

На данный момент государственным регулятором финансового рынка в России является Центробанк. Кроме того, как и в США, в России есть ряд саморегулирующихся негосударственных организаций (см. следующий подраздел). Но их система не так строго отлажена. В сравнении с американскими SRO (NFA, FInRA), российские не имеют больших полномочий и являются, в первую очередь, просто ассоциациями своих членов. Впрочем, на внутрироссийском рынке это тоже имеет значение. Лишение компании лицензии даже российской SRO влечёт существенные репутационные потери.

Представляется, что этот момент явился переломным в вопросах регулирования рынка, поскольку законодателю предстояло определиться: сохранять ли дуализм в регулировании финансовых рынков или же переходить к мегарегулированию. При выборе второго варианта развития модели регулирования необходимо было принять решение, на основе какого субъекта строить такой мегарегулятор.

Наиболее актуальными проблемами при таком дуализме являлись различия в предъявляемых требованиях к одинаковым операциям участников рынка. Так, различались требования относительно эмиссии для кредитных организаций (устанавливаемые Банком России) и для иных участников (требования ФСФР России).

Таким образом, законодатель сталкивался как с положительными, так и с отрицательными аспектами создания мегарегулятора.

Сама идея создания единого органа, который будет осуществлять надзорные функции над всеми сегментами финансовых рынков, возникла и активно применяется в ряде стран мира. Так, подобный единый регулятор финансовых рынков создан в Канаде, отдельных государствах Скандинавии, Сингапуре. При этом некоторые страны, например Великобритания, периодически изменяют свою позицию по вопросу о необходимости наличия такого органа [18].

Плюсы и минусы такой модели регулирования рынка в целом сбалансированы. Зачастую сама идея государственного вмешательства и единообразного надзора над рыночной системой, которая подразумевает определенную (и при этом достаточно значительную) свободу действий, смущает участников рынка. При этом выработка единого подхода к требованиям, предъявляемым к участникам рынка, воспринимается как положительный аспект мегарегулирования.

Окончательный выбор модели регулирования в Российской Федерации был сделан относительно недавно - в 2013 г. 25 июля 2013 г. был подписан Указ Президента России № 645 «Об упразднении Федеральной службы по финансовым рынкам, изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации». ФСФР России была упразднена, ее функции -- переданы Банку России, в структуре которого создавалась Служба Банка России по финансовым рынкам, оказавшаяся лишь промежуточным звеном при переходе к «полной интеграции» системы ФСФР России в ЦБ РФ.

За время своего существования ФСФР России сформировала подзаконную нормативную базу, которая регулировала достаточно широкий спектр правоотношений на финансовых рынках. Службой были выработаны требования к эмитентам, общие и специальные лицензионные требования к профессиональным участникам рынка, а также сформирован механизм аннулирования и приостановления действия выданных лицензий. Но при этом перед правопреемником ФСФР возникала задача по модернизации существующей базы без каких-либо существенных перекосов в ту или иную сторону.

В соответствии с решением Совета директоров Банка России Служба Банка России по финансовым рынкам была упразднена 3 марта 2014 г. С этого момента Банк России является мегарегулятором финансовых рынков и осуществляет полномочия по контролю и надзору за участниками рынка. Что это значит на практике?

Во-первых, на основании соответствующих положений Федерального закона от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному Банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» Банк России стал правопреемником ФСФР России по всем правоотношениям. Непосредственно для ЦБ РФ это привело к тому, что Банк стал участником имевшихся в судах споров, рассмотрение которых к тому моменту происходило в самых различных инстанциях. При этом представителям Банка России необходимо было отстаивать правовую позицию, опираясь на подзаконные акты совершенно иной структуры, которые по своему содержанию отличались от подзаконных актов самого Банка России. Так, в одном из дел, рассматриваемых в Высшем Арбитражном суде Российской Федерации, ЦБ РФ было необходимо защищать положения Стандартов эмиссии ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг, утвержденных Приказом ФСФР России от 4 июля 2013 г. № 13-55/пз-н (Определение ВАС РФ от 09.04.2014 г. по делу № ВАС-37/14). Таким образом, интеграция ФСФР России в структуру ЦБ РФ на деле повлекла для последнего необходимость отстаивать позиции своего предшественника. Безусловно, эффективность деятельности ЦБ РФ зависит в этом случае и от включения достаточного количества бывших сотрудников ФСФР в штат мегарегулятора [20].

Во-вторых, за первый год работы мегарегулятора серьезных недостатков пока не выявлено. Однако с усилением централизации регулирования рынка и сосредоточением полномочий по контролю и надзору у одного органа (Банк России) необходимо развивать и механизм саморегулирования рынка. Одной из основных задач, стоящих перед мегарегулятором, очевидно является проработка и помощь в принятии закона о саморегулируемых организациях на финансовых рынках (далее - СРО). В настоящее время такой закон не принят, а правовое положение СРО нуждается в усилении. Представляется необходимым, например, установить обязательность участия СРО в процессе лицензирования и допуска новых участников на рынок. При этом акты СРО должны находиться в соответствии с актами мегарегулятора и дополнять их. Обязательное членство профессиональных участников финансовых рынков в СРО может оказать исключительное, положительное влияние на качество работы участников на рынке и на соответствие их деятельности предъявляемым требованиям.

В-третьих, процесс создания мегарегулятора финансовых рынков в Российской

Федерации еще далек от своего завершения. Окончательные итоги планируется подвести к 2018 г., когда закончится последний этап перехода к мегарегулированию. К тому моменту непосредственно мегарегулятору предстоит работа над определенным массивом законодательной и подзаконной базы.

Помимо уже упомянутого необходимого Закона о СРО представляется крайне важной проработка вопроса о едином подходе к процедуре банкротства организаций в Российской Федерации. Существующий в настоящее время дуализм законодательного регулирования (Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» и Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций») при едином контролирующем органе следует модернизировать [18].

В части подзаконного нормотворчества Банку России предстоит преодолеть переходный период и сформировать единые требования к процедуре эмиссии кредитных организаций и иных профессиональных участников рынка. Необходима работа в части уточнения требований к условиям аннулирования и приостановления действия выданных профессиональным участникам рынка ценных бумаг лицензий на осуществление деятельности. Этот вопрос не был разрешен ФСФР России должным образом (не существовало критериев для аннулирования и для приостановления действия лицензии), а потому груз принятия соответствующих решений ложится на правопреемника Службы.

Между тем участники рынка отмечают гибкость работы Банка России в качестве мегарегулятора. Ожидаемый перекос регулирования в сторону банковской практики не случился, а значит, у рынка в целом должна сохраниться позитивная тенденция. Как одно из удачных нововведений следует отметить Указание ЦБ РФ от 21 июля 2014 г. № 3329-У «О требованиях к собственным средствам профессиональных участников рынка ценных бумаг и управляющих компаний инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов», которое вступило в силу с 1 сентября. Этим документом мегарегулятор снизил требования к минимальному размеру собственных средств ряда профессиональных участников рынка. При этом одно из условий применения сниженных требований -- обязательное членство в СРО, что также является признаком положительной динамики в части усиления роли СРО и признания ее значимости Банком России [19].

Ждут от Банка России и активной работы со страховым сегментом финансовых рынков. Наиболее проблемными моментами являются тарифные ставки, лицензирование страховых компаний и решение вопроса с пенсионной реформой (определение судьбы накопительной части пенсии граждан). Один серьезный шаг, свидетельствующий о готовности мегарегулятора работать с этим сегментом, уже сделан: в конце 2013 г. отозвана лицензия у СК «Россия», что давно напрашивалось как результат неудовлетворительной работы компании.

Неожиданный для многих выбор Центрального Банка России и передача ему полномочий по регулированию и контролю в сфере финансовых рынков, т. е. наделение его функциями мегарегулятора, пока можно признать относительно удачным. При этом положительным фактором является понимание Банком России необходимости работы над законодательной и подзаконной базой и усиления позиций саморегулируемых организаций профессиональных участников рынков. Окончательные выводы об успешности работы Банка России в качестве единого регулятора можно будет подвести не ранее 2016 г., когда процесс реформирования механизма государственного регулирования финансовых рынков вступит в свою завершающую стадию.

Представляется целесообразным, чтобы Банк России продолжил политику ФСФР по развитию СРО. Дальнейшее развитие СРО должно строиться на основе наработанной российской практики и лучшего мирового опыта применительно к саморегулируемым организациям в соответствующих секторах финансового рынка.

Таким образом, в настоящий момент Банк России является структурой, практически монопольно формирующей политику в сфере финансового рынка, а также осуществляющей ее регулирование, контроль и надзор за его участниками. Практическое значение такой сверхконцентрации государственных полномочий в рамках одной структуры еще только предстоит оценить в будущем.

Список литературы

1. Алексеев А.А. Государственное регулирование экономических отношений при переходе к новой экономике: дисс. ... канд. экон. наук. - Улан-Удэ, 2010. - 180 с.

2. Алексеенко В.Б. Основы экономики: учебное пособие. М.: Российский ун-т дружбы народов, 2012.

3. Архангельский В.Н. Государственное регулирование рыночной экономики: учебник. М.: Изд-во РАГС, 2010.

4. БулатовВ.В. Новая архитектура фондового рынка и финансового пространства России. М.: Наука, 2009.

5. Внешнеэкономическая деятельность: учебник, под редакцией Е.Ф.Прокушева. - 8-е изд., перераб. и доп. - М. Изд. Юрайт, 2012. - 527 с.

6. Гаврилова В. Стратегия финансовой безопасности в контексте государственного регулирования экономики // Пробл. теории и практики управл. - 2014. - N 11. - С.71-78.

7. Глухова З.В. Государственное регулирование рыночной экономики: теория и практика: учебное пособие. Омск: СибАДИ, 2012.

8. Глушкова Е.А. Государственное присутствие в банковской системе: эмпирическое изучение макроэкономических эффектов // Деньги и кредит. - 2010. - N 12. - С.24-31.

9. Котляров М., Ломтатидзе О. Повышение эффективности регулирования финансового рынка // Финансы. 2011. № 1.

10. Кузнецов Ю.В. Методы государственного регулирования экономики // Cборник научных статей «Проблемы взаимодействия хозяйствующих субъектов реального сектора экономики России: финансово-экономический социально-политический, правовой и гуманитарный аспекты». СПб.: Институт бизнеса и права, 2011.

11. Кушлин В.И. Государственное регулирование рыночной экономики: - Изд. 3-е, доп. и перераб. - М.: Издательство РАГС, 2010.

12. Кушлин В.И. Государственное регулирование рыночной экономики: Учебник. Изд. 3-е, доп. и перераб. - М.: РАГС, 2010. - 616 с.

13. Лансков П. Развитие инфраструктуры финансового рынка и оптимизация его регулирования // Рынок ценных бумаг. 2008. № 9.

14. Мирошина К. А. Регулирование финансовых рынков и банковской деятельности в России на базе создания мегарегулятора / К. А. Мирошина // Молодой ученый. -- 2014. -- №21. -- С. 377-381.

15. Саватюгин А.Л. Финансовый бизнес не должен быть «дешевой игрушкой»» // Рынок ценных бумаг. 2011. № 1.

16. Стратегия развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 г. (утверждена Распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. № 2043-р.).

17. Финансовый рынок: новые реалии и перспективы // Финансы. 2011. № 6.

Размещено на Allbest.ru