Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования

Federal state educational establishment higher education

Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)

Rostov State University of Economics (RINH)

Инструменты программного бюджетирования в системе управления общественными финансами

Tools program budgeting in the system of public finance management

Самодурова В.Н.

Samodurova V.N.

Научный руководитель:

Рукина С.Н., к.э.н., доцент

Ростов-на-Дону, Россия

Rostov-on-Don, Russia

На протяжении последнего десятилетия в Российской Федерации формируется новая модель управления государственными и муниципальными финансами - бюджетирование, ориентированное на результат. Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и реализуемыми ими бюджетными программами в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах, прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ассигнований.

Активное внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, как направления реформирования бюджетного процесса в России, началось в рамках бюджетной реформы в 2004 г. одновременно с началом формирования нормативно-правовой базы, регламентирующей данную процедуру.

Исследование внедрения программно-целевого метода в бюджетный процесс Российской Федерации приобретает особую актуальность. Необходимо отметить, что модернизация бюджетного процесса, направленная на повышение эффективности использования бюджетных ресурсов, заключается не только в переходе к применению программно-целевого метода в бюджетном процессе, но и, во-первых, в корректировке действующей системы государственного стратегического и бюджетного планирования, которые слабо взаимосвязаны, а во-вторых, в пересмотре и разграничении полномочий органов исполнительной и законодательной властей в процессе формирования и исполнения программного бюджета.

Решение задачи повышения эффективности бюджетных расходов связано с дальнейшим совершенствованием программно-целевого управления в части формирования программного бюджета и внедрением качественно новых подходов к управлению бюджетными программами. В этой связи целью исследования является рассмотрение содержательной характеристики и различных программных инструментов, определение их преимуществ, недостатков, перспектив развития.

Изучение отечественной практики и международного опыта программного бюджетирования позволило к основным программным документам отнести: федеральную адресную инвестиционную программу, федеральную целевую программу, ведомственную целевую программу, приоритетные национальные проекты, основные направления деятельности Правительства Российской Федерации, государственные программы.

Основные этапы формирования программно-целевых инструментов в 2000-2014 гг. представлены на рисунке 1.

Рисунок 1 - Этапы формирования программно-целевых инструментов в 2000-2014 гг.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 13.09.2010 №716 (в актуальной редакции) "Об утверждении Правил формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы" федеральная адресная инвестиционная программа представляет собой документ, устанавливающий распределение предусмотренных в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период главным распорядителям средств федерального бюджета бюджетных ассигнований на реализацию инвестиционных проектов строительства, реконструкции, в том числе с элементами реставрации, технического перевооружения объектов капитального строительства и (или) на приобретение объектов недвижимого имущества и (или) осуществление на территории Российской Федерации иных капитальных вложений. Постановление Правительства РФ от 13.09.2010 №716 (в актуальной редакции) "Об утверждении Правил формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы" Электронный ресурс.

Основой для формирования федеральной адресной инвестиционной программы являются федеральные целевые программы, которые представляют собой план государственных инвестиций с перечнем конкретных объектов (строек), финансируемых в течение года. Согласно ст.179.1 Бюджетного Кодекса Российской Федерации федеральная адресная инвестиционная программа отражает «бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства за счет средств федерального бюджета».

Первым программным инструментом бюджетного планирования можно считать Федеральные целевые программы, которые с 1996 г. обеспечивали взаимосвязь финансовых, материальных и трудовых ресурсов с целями и задачами социально-экономического развития и согласованность решений и действий государственных органов на федеральном и региональном уровне. Согласно

Постановлению Правительства РФ от 26.06.1995 №594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" «федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации». Постановление Правительства РФ от 26.06.1995 №594 (в актуальной редакции) "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" Электронный ресурс.

Они предназначены для реализации крупномасштабных инвестиционных, научно-технических и (или) структурных проектов, направленных на решение проблем, входящих в сферу компетенции нескольких федеральных органов государственной власти или имеющих общегосударственное значение. Федеральные целевые программы разрабатываются на основании указов Президента Российской Федерации и утверждаются Правительством Российской Федерации.

В 2005 г. в системе программного управления бюджетом появились ведомственные целевые программы. В соответствии с Постановления Правительства РФ от 19.04.2005 г. №239 (в актуальной редакции) «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ», ведомственная целевая программа является документом, содержащим комплекс скоординированных мероприятий, направленных на решение конкретной задачи подпрограммы государственной программы, а также измеряемые целевые индикаторы. Как самостоятельная программа ведомственная целевая программа может быть включена в доклад о результатах и об основных направлениях деятельности федерального органа исполнительной власти. Нам представляется, что ведомственные целевые программы отличаются от федеральных целевых программ по следующим аспектам:

во-первых, по уровню утверждения, поскольку ведомственные утверждаются ведомственными приказами субъектов бюджетного планирования, а федеральные Правительством Российской Федерации;

во-вторых, характером программы: у ведомственных программ - внутриотраслевой, у федеральных - межотраслевой;

в-третьих, характером мероприятий: самостоятельный, исключающий дублирование мероприятий федеральных целевых программ;

в-четвертых, сроки: ведомственные целевые программы утверждаются на срок до трех лет, тогда как федеральные целевые могут охватывать гораздо больший период.

С 2006 года в бюджетную практику вошел новый инструмент программно-целевого планирования - приоритетный национальный проект, направленный на повышение качества жизни граждан. Статус приоритетных национальных проектов получили целевые программы и отдельные проекты, вошедшие в:

• приоритетный национальный проект «Образование»;

• приоритетный национальный проект «Здоровье»;

• приоритетный национальный проект «Развитие агропромышленного комплекса»;

• приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье - гражданам России».

В рамках каждого приоритетного национального проекта были сформулированы проблемы, цели и мероприятия их достижения. При этом повышенное внимание уделялось двум первым приоритетным национальным проектам, что обусловлено традиционно высоким уровнем развития, доступностью услуг этих сфер для граждан, их значимостью в качестве вложений в человеческий капитал.

В отличие от рассмотренных программно-целевых инструментов, для приоритетных национальных проектов характерны такие черты как: удлинение горизонта целевого планирования, прозрачность бюджетных расходов, комплексность решения задач, возможность оценить результативность реализации. Экономический кризис 2008 года показал несовершенство используемых программно-целевых инструментов, внедрение которых не ограничило рост неэффективных бюджетных расходов. Стали актуальны проблемы выбора приоритетов, координации деятельности на всех уровнях государственной власти, получения мультипликативного эффекта при реализации программ, что и обусловило необходимость внедрения нового программно-целевого инструмента.

С конца 2008 г. основным документом среднесрочного планирования стали проекты по реализации основных направлений деятельности правительства Российской Федерации до 2012 г. Формирование Основных направлений деятельности Правительства обусловлено необходимостью выполнения функции связующего звена между Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации и Посланиями Президента Российской Федерации с одной стороны и докладами о результатах и основных направлениях деятельности, бюджетными целевыми программами, программами комплексного развития регионов с другой. До 2008 г. эту функцию пытался выполнять Сводный доклад о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации (его версии - на 2006-2008 и на 2008-2010 гг.), который носил формальный характер и не являлся управленческим документом, содержащим необходимую для последующей разработки планов деятельности субъектов бюджетного планирования конкретику.

В современном виде, Основные направления деятельности Правительства - уникальный инструмент аналитической интеграции целей и задач программных документов, среднесрочной (трехлетней) программы действий и расходных обязательств государства, отраженных в федеральном бюджете, выполняющий следующие взаимосвязанные функции:

- среднесрочной программы Правительства, при расщеплении стратегических целей которой в среднесрочные и краткосрочные программы появляется возможность соотнести запланированные результаты с бюджетными ассигнованиями;

- аналитического и управленческого инструмента, который дает возможность Правительству Российской Федерации объединить разнородные государственные проекты и программы в рамках программно-целевого подхода к управлению, оценить значимость их вклада в социально-экономическое развитие, осуществлять мониторинг, определить приоритетные с позиции национальных интересов государственные программы, оценить суммарные ресурсы государства.

В числе «Основных направлений деятельности Правительством Российской Федерации на период до 2018 года» указаны следующие: "Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года" (утв. Правительством РФ 31.01.2013). Электронный ресурс.

1. Повышение национальной конкурентоспособности и производительности труда, создание условий для эффективного развития внутренних и внешних рынков, включающее такие направления, как улучшение инвестиционного климата и привлечение капитала, развитие конкуренции, поддержка науки и технологий, развитие транспортной инфраструктуры, развитие связи и информационных технологий, развитие агропромышленного комплекса, развитие профессионального образования и рынка квалифицированного труда, поддержка экспорта высокотехнологичных товаров и услуг, развитие международной интеграции.

2. Повышение качества и доступности услуг институтов социальной сферы.

3. Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации.

4. Повышение эффективности государственного управления и качества государственных услуг, включающие следующие направления: повышение эффективности государственного управления, повышение качества государственных услуг.

В целях повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по выполнению государственных (муниципальных) функций и обеспечению потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития была принята «Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года». Одним из основных направлений данной Программы был переход к принципам программного бюджета. Федеральные органы исполнительной власти начали разработку проектов государственных программ Российской Федерации.

Государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности.

Государственные программы являются инструментом достижения целей долгосрочной стратегии развития страны. Они разрабатываются исходя из положений Концепций долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации и основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на соответствующий период, федеральных законов, решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Основные параметры утвержденных государственных программ подлежат отражению в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период.

Государственная программа призвана решать важные стратегические задачи, поэтому в программном бюджете должно закрепляться небольшое число государственных программ. Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 №588 (в актуальной редакции) "Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации". Электронный ресурс Сравнение обязательных элементов государственных программ и федеральных целевых программ (в соответствии с утвержденными порядками их разработки) представлено в таблице 1. В отличие от федеральной целевой программы государственная программа - это система не только мероприятий, но и инструментов государственной политики. Кроме того, в отличие от федеральной целевой программы, направленной на «эффективное решение системных проблем», госпрограмма ставит своей целью «достижение приоритетов и целей государственной политики».

Таблица 1

Сравнительная характеристика элементов государственной программы и федеральной целевой программы

Конечная цель государственной программы более глобальна, что подразумевает больший временной период ее действия, больший масштаб мероприятий и используемых ресурсов.

Характеристика программно-целевых инструментов по сферам применения и структуре документов представлена в таблице 2.

Таблица 2

Характеристика программно-целевых инструментов Соколов И.А., Тищенко Т.В., Хрусталев А.А. Программно-целевое управление бюджетом: опыт и перспективы в России: монография. - М.: Издательский дом «Дело» РАНХ и ГС, 2013. - С.183.

В рамках реализации бюджетной политики с 2014 года осуществлен переход на принцип планирования и исполнения федерального бюджета на основе государственных программ. Расходы федерального бюджета на реализацию государственных программ составляют около 57%.

Начиная с 2016 года субъекты Российской Федерации несут обязательность формирования и исполнения бюджетов в «программном» формате. При этом вопрос составления местных бюджетов муниципальных образований на основе муниципальных программ отнесен к полномочиям субъекта Российской Федерации.

В настоящее время Правительством Российской Федерации утверждены 39 государственных программ из 43. Государственные программы: «Развитие пенсионной системы на 2017-2025 годы», «Развитие оборонно-промышленного комплекса», «Обеспечение обороноспособности страны», «Социально-экономическое развитие Крымского федерального округа на период до 2020 года» планируется утвердить в более поздние сроки.

Согласно Проекту Основных направлений бюджетной политики на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов динамика и структура расходов федерального бюджета в 2015-2018 годах в разрезе направлений реализации государственных программ и непрограммных направлений деятельности представлена в таблице 3.

Таблица 3

Параметры финансового обеспечения реализации государственных программ в 2015-2018 годах Проект Основных направлений бюджетной политики на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов".

Электронный ресурс. млрд. рублей

программный целевой инвестиционный инициативный бюджетный

Расходы федерального бюджета на реализацию государственных программ в 2016 году вырастут по отношению к предыдущему году на 0,3%, в 2017 году сократятся на 0,6% по отношению к 2016 году, а в 2018 году увеличатся на 0,6% по отношению к 2017 году и на 0,3% относительно уровня 2015 года.

Расходы на непрограммные направления деятельности увеличиваются в 2016 году на 9,0% по отношению к 2015 году, в 2017 году - на 5,5% по отношению к предыдущему году, в 2018 году снижаются на 6,5% по отношению к 2017 году, а по отношению к 2015 году увеличиваются на 7,6%.

Структура расходов федерального бюджета характеризуется снижением доли программных расходов с 54,5% в 2015 году до 50,1% в 2018 году в общем объеме расходов федерального бюджета, что обусловлено опережающими темпами роста расходов на развитие пенсионной системы и обеспечение обороноспособности страны, до настоящего времени не включенных в государственные программы.

К 2018 году прогнозируется незначительное снижение доли расходов по направлениям «Новое качество жизни» и «Инновационное развитие и модернизация экономики», что связано в том числе с отнесением ряда расходов к условно утверждаемым расходам, в то же время несколько возрастет доля расходов по направлению «Эффективное государство». Вместе с тем в рамках каждого направления происходит изменение структуры распределения финансирования между государственными программами.

Сформированные предельные объемы бюджетных ассигнований на реализацию государственных программ на 2016-2018 годы будут доведены до их ответственных исполнителей, которые совместно с главными распорядителями средств федерального бюджета - соисполнителями и участниками государственных программ на последующих этапах должны осуществить распределение указанных предельных объемов по конкретным мероприятиям государственных программ (кодам бюджетной классификации). Таким образом, ответственные исполнители могут уточнить подходы к определению параметров финансового обеспечения конкретных мероприятий, самостоятельно определять расходные приоритеты в рамках соответствующих государственных программ, неся ответственность за достижение целевых индикаторов и ожидаемых результатов их реализации.

Необходимо также учитывать, что в последующих бюджетных циклах объемы финансового обеспечения реализации отдельных государственных программ будут уточнены за счет распределения условно утверждаемых расходов. Длительность проведения бюджетных реформ показывает, что принципы и инструменты программно-целевого управления продолжают играть роль преимущественно формальных атрибутов бюджетного процесса, слабо используемых в качестве обоснования объемов и приоритетов бюджетного финансирования для достижения целей и задач государственной политики, не отражающих в полном объеме показатели Указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, возможности бюджетов субъектов Российской Федерации и позволяющих поверхностно оценивать результаты деятельности органов исполнительной власти.

Основные направления дальнейшего совершенствования инструментов программно-целевого бюджетирования отражаются в Распоряжении Правительства Российской Федерации №2593-р «Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года» Распоряжение Правительства РФ от 30.12.2013 №2593-р «Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года». Электронный ресурс., которые позволяют:

1) осуществить полноценное внедрение программно-целевых инструментов в бюджетный процесс;

2) повысить открытость и прозрачность управления общественными финансами;

3) улучшить качество финансового менеджмента в секторе государственного управления.

Следует отметить, что существующая в настоящее время критика в отношении государственных программ, а, следовательно, основанного на них программного бюджета, является обоснованной. Изучение зарубежного опыта позволило отметить различные подходы к трактовке сущности программ в развитых государствах. Программы рассматриваются как «фонд», «организация», «статья бюджетных расходов», «комплекс взаимосвязанных действий и функций», что приводит к использованию различных моделей программного бюджета: ориентированных на непосредственные результаты или ориентированных на конечные результаты с учетом национальных особенностей. Нам представляется, что в российском законодательстве необходимо дать сущностную характеристику бюджетной или целевой программы, отказавшись от понятия «государственная программа» и «муниципальная программа», основываясь на ее назначении, целеполагании, многоотраслевом характере, взаимосвязи со стратегией развития территории. Необходимо обратить внимание на первоочередное решение таких вопросов как изменение элементов структуры и содержания программы, оптимизация перечня индикаторов (целевых показателей) программ, развитие аудита бюджетных программ, разработка методологии оценки эффективности расходов.

Актуальным представляется процесс вовлечения населения в обсуждение проектов социально-значимых целевых программ, начиная с муниципальных образований. Население, проживающее на соответствующей территории, может направить замечания и предложения к обсуждаемому проекту целевой программы в сети Интернет или в специально оборудованные места сбора информации. По результатам публичного обсуждения вносятся корректировки в целевые программы.

Вовлеченность в бюджетный процесс общественности может осуществляться посредством выбора приоритетных бюджетных расходов, а также софинансирования населением и бизнесом этих расходов наряду с бюджетом. На реализацию указанных процессов направлено инициативное бюджетирование, которое представлено программами парципаторного бюджетирования и поддержки местных инициатив, реализуемых в российских регионах. Необходимо напомнить, что парципаторное бюджетирование впервые было введено в Латинской Америке в 80-е годы XX в. Сегодня эта практика применяется в странах Западной и Восточной Европе, США и Китае. С 2007 г. в России при участии Всемирного банка реализуются программы поддержки местных инициатив в семи регионах, где завершено более 2 тыс. проектов. В 2015 г. более десяти российских регионов осуществляли программы инициативного бюджетирования.

Технология инициативного бюджетирования предполагает конструктивное вовлечение граждан в открытый бюджетный процесс, грамотную трактовку ими информации о структуре бюджетных расходов и выдвижении обоснованных инициатив о перераспределении бюджетных средств.

С помощью инициативного бюджетирования:

а) решаются вопросы обустройства общественного пространства (например,

благоустройство и ремонт объектов общественной инфраструктуры);

б) обеспечивается софинансирование гражданами и бизнесом программ;

в) осуществляется общественный контроль за реализацией программы;

г) повышается уровень доверия к власти за счет увеличения прозрачности управленческих решений и снижения уровня коррупции.

Все вышеизложенное позволяет рекомендовать встроить программы инициативного бюджетирования в механизм формирования целевых программ.

Несмотря на новые условия в бюджетном процессе государственные программы продолжают рассматриваться как инструмент обеспечения эффективности ограниченных финансовых ресурсов, повышения открытости бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Список использованной литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (в актуальной редакции). Электронный ресурс.

2. Постановление Правительства РФ от 26.06.1995 №594 (в актуальной редакции) "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" Электронный ресурс

3. Постановление Правительства РФ от 19.04.2005 №239 (в актуальной редакции) "Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ". Электронный ресурс.

4. Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 №588 (в актуальной редакции) "Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации". Электронный ресурс.

4. Постановление Правительства РФ от 13.09.2010 №716 (в актуальной редакции) "Об утверждении Правил формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы" Электронный ресурс.

6. Распоряжение Правительства РФ от 11.11.2010 №1950-р (в актуальной редакции) «Об утверждении перечня государственных программ Российской Федерации». Электронный ресурс.

7. Распоряжение Правительства РФ от 30.12.2013 №2593-р «Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года». Электронный ресурс

8. "Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года" (утв. Правительством РФ 31.01.2013). Электронный ресурс.

9. Проект Основных направлений бюджетной политики на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов". Электронный ресурс

10. Соколов И.А., Тищенко Т.В., Хрусталев А.А. Программно-целевое управление бюджетом: опыт и перспективы в России: монография. - М.: Издательский дом «Дело» РАНХ и ГС, 2013. - 246с.

11. Афанасьев М.П. Программный бюджет: учеб. пособие - М.: Магистр: ИНФРА-М, 2012.-384 с.

12. Шимширт Н.Д., Крашенникова Н.В. Управление государственными и муниципальными финансами: учебник / - М.: Альфа-М: ИНФРА-М, 2014. - 352 с.: ил. + Доп. материалы

13. Лукьяненко З.Б., Югова Н.В. Программно-целевой метод в государственном управлении бюджетной сферой Ars Administrandi. 2014. №2. С. 72-78

14. Малиновская О.В., Скобелева И.П. Основы становления программного бюджетирования в России. Финансы и кредит. 2013 №35 (563). С. 2-17

15. Фесик С.В. Внедрение программно-целевого метода в бюджетный процесс Российской Федерации. Вестник Томского государственного университета. №383. С. 170-175

16. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. Электронный ресурс

17. Портал государственных программ - Электронный ресурс.

Размещено на allbest.ru