Государственный финансовый контроль в условиях реализации бюджетной реформы

Размещено на http://www.allbest.ru/

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ В УСЛОВИЯХ РЕАЛИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОЙ РЕФОРМЫ

Тоичко Н.Ю.

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)» Ростов-на-Дону, Россия



В настоящее время в России большое внимание уделяется вопросам организации действенного механизма государственного финансового контроля. Это объясняется в первую очередь тем, что рыночная форма хозяйственных отношений, федеративный тип государственного устройства создают дополнительные проблемы, связанные с управляемостью и контролируемостью на федеральном, региональном и местном уровне.

Целью государственного финансового контроля является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на максимально возможной ранней стадии, что позволило бы принять корректирующие меры, а в отдельных случаях, привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем.

Стоит отметить тот факт, что современная контрольная функция системы государственного управления финансами в Российской Федерации требует серьезного совершенствования. Отсутствие отлаженного механизма государственного финансового контроля оказывает негативное влияние на эффективность функционирования всей структуры государственной власти, создает благоприятные условия для процветания коррупции - основной болевой точки российского государства; препятствует достижению стратегических целей, стоящих перед страной.

О необходимости построения действенной системы государственного финансового контроля в Российской Федерации речь идет уже давно. Существует огромное количество научных трудов, публикаций, посвященных данной проблеме. Однако, несмотря на предпринимаемые усилия, вопрос выстраивания целостной и эффективно действующей системы государственного финансового контроля и ее совершенствования до сих пор стоит не перестает быть актуальным.

В настоящее время государственным (муниципальным) контролем охвачены все направления финансовой деятельности, контроль за расходованием бюджетных средств осуществляется как со стороны законодательной власти, так и со стороны исполнительных органов власти. При этом в последнем случае контрольные функции осуществляют и финансовые органы (Федеральное казначейство, Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований), и главные распорядители бюджетных средств в рамках осуществления ведомственного контроля, и сами получатели бюджетных ассигнований в рамках внутрихозяйственного контроля.

Государственный финансовый контроль в Российской Федерации осуществляется в рамках бюджетного законодательства. Эта управленческая деятельность регламентируется Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральными законами "О бюджетной классификации Российской Федерации", "О бухгалтерском учете", «О федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период» и другими федеральными законами. Бюджетный кодекс Российской Федерации играет определяющую роль в регулировании правоотношений, возникающих в процессе финансового контроля и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Однако нельзя не отметить, что в Бюджетном Кодексе Российской Федерации отсутствует содержательное определение государственного контроля. Кроме того, интересы государства в области финансов не ограничиваются лишь бюджетом, контрольная деятельность касается также налоговой, таможенной, банковской сферы. Рассматривая государственный финансовый контроль как функцию государственного управления финансовыми потоками, следует отметить, что эта функция в определенной степени осуществляется всеми органами власти, более того, носит общественный характер.

Основные задачи финансового контроля заключаются в: проверке выполнения финансовых обязательств перед государством и органами местного самоуправления организациями и гражданами; проверке правильности использования государственными и муниципальными предприятиями денежных ресурсов, находящихся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении; проверке соблюдения правил совершения финансовых операций, расчетов и хранения денежных средств; выявлении внутренних резервов производства; применении административной ответственности и подготовке материалов для передачи в следственные и правоохранительные органы; устранении и предупреждении нарушений финансовой дисциплины. применении бюджетных мер принуждения.

В результате реализации задач финансового контроля укрепляется финансовая дисциплина, выражающая одну из сторон законности.

Контроль выступает как кульминационный момент управленческого цикла на той его стадии, когда фактические результаты воздействия на управляемый объект сопоставляются с требованиями принятых решений, а при выявлении отрицательных отклонений устанавливаются их причины и виновники, принимаются меры к улучшению положения дел. Являясь самостоятельной функцией управления экономикой, контроль не поглощает другие функции, а взаимопроникает в них, оказывая активное воздействие на эффективность их использования.

Роль финансового контроля в социально-экономических преобразованиях выражается в том, что при его проведении проверяются:

1. соблюдение установленного правопорядка в процессе финансовой деятельности государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами

2. экономическая обоснованность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их задачам государства. Таким образом, он служит важным способом обеспечения законности и целесообразности проводимой финансовой деятельности.

В экономической литературе существует несколько подходов к определению государственного финансового контроля. Государственный финансовый контроль рассматривается как процесс совершения контрольной деятельности за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием внутреннего и внешнего государственного долга, государственных резервов. [9, с.26] Ряд авторов рассматривают ГФК как подотрасль финансового права. [10, с.42]

Резюмируя мнения различных авторов, можно определить государственный финансовый контроль как совокупность действий государственных контрольных органов, функциональными обязанностями которых является выявление нарушений в сфере управления государственными финансовыми ресурсами на стадии рассмотрения, утверждения, исполнения бюджетов, а также разработка превентивных мероприятий по их предотвращению.

Летом 2013 года в Бюджетном кодексе Российской Федерации появилось определение объектов государственного (муниципального) финансового контроля. К ним относятся [2, п.1 ст.266.1]: главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета; финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты); государственные (муниципальные) учреждения; государственные (муниципальные) унитарные предприятия; государственные корпорации и государственные компании; хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах; юридические лица, индивидуальные предприниматели, физические лица в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, договоров (соглашений) о предоставлении государственных или муниципальных гарантий; органы управления государственными внебюджетными фондами; юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования; кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами.

В условиях перехода на программный принцип формирования бюджета особое значение приобретает роль государственного (муниципального) контроля как ключевого элемента программно-целевого управления расходами бюджета. Это связано в первую очередь с тем, что контроль неотделим от планирования и корректировки объема бюджетных расходов на реализацию целевых программ, при этом корректировка возможна только по итогам контроля на этапе планирования расходов и их непосредственного осуществления. После реализации целевой программы корректировка расходов уже неактуальна, действие программно-целевого управления заканчивается, и начинается действие норм административного и уголовного права.

ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых программ характеризуется 2 группами особенностей: организационными, связанными с обеспечением внутренней упорядоченности и согласованности элементов системы ГФК, и методологическими, которые описывают специфику методов и принципов контроля за программными расходами бюджета.

К методологическим особенностям государственного финансового контроля за программными расходами бюджета можно отнести следующее [15, с.58]:

1. Специфика проверяемого объекта отражается на выборе тех или иных методов контроля, так как с методологической точки зрения финансовый контроль представляет собой единство предмета и метода контроля. ГФК должен опираться на методы, связанные с оценкой эффективности бюджетных расходов и возможностей достижения стратегических целей государства.

2. Содержание программно-целевого управления обусловливает изменение принципов ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых программ.

Государственный финансовый контроль за программными расходами бюджета осуществляется, начиная с этапа формирования целевой программы, и заканчивается определением эффекта от ее реализации.

Рисунок 1 - Этапы ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых программ

Таким образом, государственный финансовый контроль является ключевым инструментом финансовой политики государства, в рамках программно-целевого подхода к управлению расходами бюджета его можно рассматривать как основной элемент, благодаря которому обеспечивается соблюдение законного, целевого и эффективного использование бюджетных средств, направляемых на реализацию целевых программ.

В настоящее время в научной литературе, в нормативно-правовых актах нет единого подхода в отношении трактовки содержания таких основополагающих терминов, как виды, формы и методы государственного финансового контроля.

Многие исследователи в первую очередь сталкиваются с проблемой разграничения понятий «вид государственного финансового контроля» и «форма государственного финансового контроля». Наибольшее распространение получила точка зрения, согласно которой под видом государственного финансового контроля понимается «составная часть, выражающая (частично) содержание целого и в то же время отличающаяся от других частей конкретными носителями контрольных функций (субъектами), объектами контроля, что, в свою очередь, предопределяет и отличия в методах осуществления контрольных действий», а под формой - «отдельные стороны проявления содержания контроля в зависимости от времени совершения контрольных действий». [16, с.53-54]

В экономической литературе существует множество подходов к классификации видов государственного финансового контроля. Среди них целесообразно отметить деление государственного финансового контроля в зависимости от субъектов контроля на внешний и внутренний контроль.

Однако в данном вопросе ведется дискуссия по поводу четкого разграничения указанных понятий. Так, ряд ученых проводят разграничения в зависимости от ветви власти, т.е. внутренний контроль осуществляется органами исполнительной власти, а внешний - законодательными (представительными) органами. Также существует подход, согласно которому разделение происходит в зависимости от функциональной нацеленности субъектов контроля и решаемых задач.

На мой взгляд, правильней проводить разграничение по принципу разделения ветвей власти, поскольку в этом случае раскрывается назначение внутреннего и внешнего государственного контроля. Целью внутреннего финансового контроля является обеспечение эффективного использования государственных ресурсов, а внешнего - проведение объективной, независимой оценки такого использования.

Деление государственного (муниципального) финансового контроля на внешний и внутренний появилось и в новой редакции Бюджетного Кодекса РФ. Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований финансового контроля). Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций, Федерального казначейства (финансовых органов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований). [2, ст.265]

Однако часть полномочий в сфере соблюдения бюджетного законодательства, схожих для органов внешнего и внутреннего контроля, так и не получила четкого разделения в российском законодательстве. На практике это может привести к конфликту интересов, снижению эффективности контрольно-ревизионной деятельности, не исключено дублирование проверок и ревизий в отношении одних и тех же объектов контроля и проверяемого периода.

Формы государственного финансового контроля в зависимости от времени проведения включают: [20,с.31-41]

• предварительный контроль - осуществлялся до совершения операций по образованию, распределению и использованию денежных фондов. Имел важное значение для предупреждения нарушений финансовой дисциплины;

• текущий (оперативный) контроль, осуществляемый в процессе совершения денежных операций (в ходе выполнения финансовых обязательств перед государством, получения и использования денежных средств для административно-хозяйственных расходов и т. д.).

• последующий контроль, осуществляемый после совершения финансовых операций (после исполнения доходной и расходной частей бюджета и т. п.).

В Бюджетном Кодексе РФ указанные понятия рассматриваются как виды государственного финансового контроля, в то время как в новой редакции федерального закона «О Счетной палате РФ» предварительный и последующий контроль характеризуются как формы осуществления контрольной и экспертно-аналитической деятельности [4, ст.14]. В настоящее время с учетом последних изменений понятие текущего (оперативного) контроля было исключено из законодательных актов в сфере ГФК.

В рамках совершенствования системы государственного (муниципального) финансового контроля в новой редакции Бюджетного Кодекса содержится перечисление основных методов осуществления государственного (муниципального) финансового контроля, сформулированы их определения:

• проверка;

• ревизия;

• обследование;

• санкционирование операций.

Проверка - совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного учета и бюджетной отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период.

Проверки могут быть камеральные и выездные, в том числе встречные. Под камеральными проверками понимаются проверки, проводимые по месту нахождения органа государственного (муниципального) финансового контроля на основании бюджетной (бухгалтерской) отчетности и иных документов, представленных по его запросу. Под выездными проверками понимаются проверки, проводимые по месту нахождения объекта контроля, в ходе которых в том числе определяется фактическое соответствие совершенных операций данным бюджетной (бухгалтерской) отчетности и первичных документов.

Под встречными проверками понимаются проверки, проводимые в рамках выездных и (или) камеральных проверок в целях установления и (или) подтверждения фактов, связанных с деятельностью объекта контроля.

Обследование - анализ и оценка состояния определенной сферы деятельности объекта контроля.

Санкционирование операций - совершение разрешительной надписи после проверки документов, представленных в целях осуществления финансовых операций, на их наличие и (или) на соответствие указанной в них информации требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Согласно ст.16 Федерального закона РФ от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" методами осуществления контрольной деятельности являются: проверка, ревизия, анализ, обследование и мониторинг.

Иными словами, существует разночтение в перечне методов осуществления государственного контроля. Из него следует, что анализ и мониторинг применяются только в рамках внешнего государственного финансового контроля, однако это противоречит общей теории финансового контроля.

Кроме того, ряд ученых рассматривает «санкционирование операций» не как метод осуществления государственного финансового контроля, а как полномочие Федерального казначейства, установленное в рамках осуществления им кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. [21, с.7]

Таким образом, проведенный анализ понятийного аппарата государственного финансового контроля свидетельствует об отсутствии единого подхода к трактовке методов, форм и видов государственного финансового контроля не только в экономической литературе, но и в нормативно-правовых актах.

Государственный финансовый контроль осуществляют законодательные органы власти, органы исполнительной власти и местного самоуправления. Органы государственного финансового контроля в РФ, создаваемые обеими ветвями публичной власти, наделяются определенными контрольными полномочиями и образуют целостную систему, представленную на Рисунке 2 - Структура органов государственного финансового контроля.

Законодательные (представительные) органы публичной власти осуществляют финансовый контроль как непосредственно (в процессе их законотворческой и управленческой деятельности), так и через создаваемые ими контролирующие органы: Счетную палату Российской Федерации, контрольные палаты и другие специализированные органы.

Контрольное управление Президента РФ (создано соответствующим Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729) выполняет функции контроля (включая проверки) исполнения федеральными органами исполнительной власти и организациями федеральных законов, касающихся полномочий Президента РФ, его указов и распоряжений, а также контроля реализации бюджетных посланий Президента РФ Федеральному Собранию.



Рисунок 2 - Структура органов государственного финансового контроля [19, с. 122-123]

Министерство финансов Российской Федерации разрабатывает и утверждает методологию и методическое обеспечение государственного финансового контроля, включая порядок его организации, осуществления контроля исполнения федерального бюджета, применения мер ответственности за правонарушения в финансово-бюджетной сфере, финансового мониторинга денежных доходов населения и т.д. Минфин России осуществляет общее руководство, координацию и контроль входящих в его структуру Федеральной налоговой службы, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федерального казначейства.

Федеральная налоговая служба (ФНС) и ее территориальные подразделения осуществляют контроль соблюдения налогового законодательства, учет налогоплательщиков и объектов облагаемого имущества, камеральные и выездные проверки правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты налогов и сборов. ФНС разрабатывает и контролирует реализацию налоговой политики, а также осуществляет контроль выполнения плановых налоговых назначений (плана сбора налоговых платежей) и собираемости налогов по стране в целом и через свои территориальные управления. При осуществлении контрольной деятельности налоговые органы ФНС взаимодействуют таможенными органами по налоговым платежам, взимаемым на таможенной границе.

Главные распорядители и распорядители бюджетных средств выступают не только контролируемым, но и контролирующим субъектом по отношению к получателям бюджетных средств. В БК РФ установлено, что главные распорядители и распорядители бюджетных средств осуществляют контроль целевого использования средств, своевременного возврата бюджетных кредитов и предоставления отчетности об использовании бюджетных средств бюджетополучателями. Главные распорядители бюджетных средств выступают инициаторами проведения финансовых проверок подведомственных бюджетных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, которые непосредственно осуществляются специализированными органами государственного финансового контроля.

Банк России осуществляет контроль денежной массы в обращении и банковский надзор. Банк России осуществляет жесткий контроль наличных денег в обращении, а также валютных операций коммерческих банков и валютной биржи.

Федеральная служба по финансовому мониторингу занимается надзором за выполнением организациями и физическими лицами законодательства о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также отслеживанием крупных единовременных расходов населения с целью противодействия коррупции и терроризму. Мониторингу подлежат крупные банковские операции и покупки граждан, их операции с недвижимостью и другим ценным имуществом на сумму более 600 тыс. руб. Коммерческие банки, риэлтерские компании, магазины, ломбарды, профессиональные участники рынка ценных бумаг обязаны сообщать в Федеральную службу по финансовому мониторингу данные о названных операциях и сделках.

Федеральное казначейство - важный орган государственного финансового контроля, который осуществляет учет бюджетных средств на единых счетах, контроль операций по счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, а также коммерческих банков, производящие операции с бюджетными средствами, и других участников бюджетного процесса в ходе исполнения бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов. Федеральное казначейство производит операции и осуществляет контроль средств не только федерального, но и региональных бюджетов. Далее остановимся подробно на рассмотрении полномочий Счетной палаты, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.

Счетной палате РФ в системе финансового контроля со стороны представительных органов принадлежит особое место. Счетная палата РФ -- это независимый от Правительства РФ, постоянно действующий орган финансового контроля, наделенный широкими полномочиями и подотчетный Федеральному Собранию РФ. Его деятельность регулируется Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г.

В соответствии с п. 5 ст. 101 Конституции РФ «для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату». [1]

Объектом контроля со стороны Счетной палаты РФ выступают средства федерального бюджета, федеральных внебюджетных фондов и федеральная собственность.

К субъектам, на которых распространяются контрольные полномочия Счетной палаты, относятся [4, ст.15]:

1) все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения, федеральные внебюджетные фонды;

2) органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества;

3) общественные объединения, негосударственные фонды и иные негосударственные некоммерческие организации, на деятельностью которых контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ.

Таким образом, область действия контрольных полномочий Счетной палаты в отношении указанных субъектов связана с федеральным бюджетом, федеральными внебюджетными фондами и федеральной собственностью.

В рамках задач, определенных законодательством, Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью. Деятельность Счетной палаты направлена на проведение ряда мер в отношении намечаемых, осуществляемых и уже произведенных государственных расходов. К основным задачам Счетной палаты РФ относятся:

-- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

-- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

-- финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также иных нормативно-правовых актов органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

-- анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

-- контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

-- регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий;

-- контроль за поступлением в федеральный бюджет денежных средств от приватизации государственной собственности, продажи и управления ею.

Особо выделены полномочия Счетной палаты по контролю за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации и за использованием кредитных ресурсов, а именно за:

-- управлением и обслуживанием государственного долга;

-- законностью, рациональностью и эффективностью использования иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством РФ от иностранных государств и финансовых организаций;

-- эффективностью размещения централизованных финансовых ресурсов, выдаваемых на возвратной основе;

-- представлением государственных кредитов, а также представлением средств на безвозмездной основе иностранным государствам и международным организациям.

Законодательные (представительные) органы субъектов РФ создают свои региональные контрольно-счетные органы. Они осуществляют контроль исполнения региональных бюджетов, в том числе контроль законного и эффективного использования средств, использования региональных имущества и собственности и т.д.

Проведем краткий анализ деятельности Счетной палаты за 2013 год.

В 2013 году Счетная палата Российской Федерации провела 470 контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, которые охватили собой 1056 объектов в 78 субъектах. [19, c.5]

Общая сумма выявленных нарушений и недостатков при поступлении и расходовании средств бюджетной системы, распоряжения и управления государственной собственностью составила 722,9 млрд. рублей. Объем нецелевого использования бюджетных средств составил в 2013 году 3,88 млрд. рублей.

В соответствии с данными, приведенными в приложении А, наибольший объем нарушений представляют нарушения бюджетного законодательства (53 % всего объема нарушений). Наименьший объем - нарушения в сфере законодательства Российской

Федерации о налогах и сборах (около 0,1 % всего объема нарушений) Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) -- российский федеральный орган исполнительной власти, находящийся в ведении Министерства финансов. Осуществляет функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, функции органа валютного контроля, а также функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определённых законом «Об аудиторской деятельности».

Росфиннадзор осуществляет следующие основные полномочия:

1. Контроль в финансово-бюджетной сфере в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

а) полномочия по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений;

б) внутренний государственный финансовый контроль в отношении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, предусмотренный частью 8 статьи 99

Федерального закона о контрактной системе;

в) контроль за использованием средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, направленных на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда и предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации и (или) местном бюджете на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда и модернизации системы коммунальной инфраструктуры;

г) контроль за использованием специализированными некоммерческими организациями, которые осуществляют деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах (далее - региональный оператор), средств, полученных в качестве государственной поддержки, муниципальной поддержки капитального ремонта, а также средств, полученных от собственников помещений в многоквартирных домах, формирующих фонды капитального ремонта на счете (счетах) регионального оператора.

2. Контроль за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций) валютного законодательства Российской Федерации, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений.

3. Внешний контроль качества работы аудиторских организаций в соответствии с Федеральным законом "Об аудиторской деятельности".

4. Анализ исполнения бюджетных полномочий органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций).

5. Анализ проведения главными администраторами средств федерального бюджета внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю Федеральная служба финансово-бюджетного надзора проводит проверки, ревизии и обследования; направляет объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания; направляет органам и должностным лицам, уполномоченным принимать решения о применении бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения; осуществляет производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях. [2, п.2. ст.269.2]

Рассмотрим основные результаты деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора за 2013 год.

В 2013 году проведены 13 021 ревизия и проверка в финансово-бюджетной сфере, что на 2 690 контрольных мероприятий или на 17,1% меньше по сравнению с 2012 годом. Снижение числа контрольных мероприятий связано с увеличением количества масштабных проверок, а также с резким уменьшением штатной численности сотрудников, числящихся в штатах ревизорских подразделений и принимавших участие в проведении ревизий и проверок, на 362 единицы или на 14,2%. [18, с.14] При этом количество проверок, выявивших нарушения законодательства в финансово-бюджетной сфере, составило 6 470 единиц. Процент результативных проверок от общего количества контрольных мероприятий увеличился на 2,8% по сравнению с 2012 годом.

В 2013 году Службой выявлены нарушения законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере при использовании 1 454 236,1 млн. рублей, в том числе средств федерального бюджета - 1 152 885,9 млн. рублей.

В соответствии с данными, приведенными в Приложении Б, объем выявленных нарушений по сравнению с 2012 годом увеличился на 94,0% за счет значительного увеличения выявленных нарушений порядка ведения бухгалтерского (бюджетного) учета и отчетности (на 108 907,8 млн. рублей или на 42,0%), нарушений порядка учета государственного имущества и ведения реестра федерального имущества (на 447 912,4 млн. рублей или в 3,1 раза), неэффективного использования бюджетных средств (на 110 093,1 млн. рублей или в 3,4 раза).

Если оценивать последние изменения в системе государственного (муниципального) контроля в целом, то можно сказать, что, несмотря на ряд недостатков, данные меры нацелены на повышение прозрачности и увеличения эффективности бюджетного контроля в нашей стране. Однако нельзя не признать тот факт, что по-прежнему в системе финансового контроля сохраняется целый ряд проблем, требующих решения.

Проблемы финансового контроля определяются как внутренними, так и внешними факторами. В числе внутренних факторов можно выделить такие факторы, как стиль работы руководителей всех уровней власти, определение и документальное закрепление процедур контроля, налаженность системы информационного обеспечения.

К внешним факторам, определяющим проблемы финансового контроля в Российской Федерации, относятся уровень развития экономики, уровень развития законодательной базы, налоговая политика государства, соблюдение действующего законодательства и ряд других факторов.

Основные проблемы, имеющие место при осуществлении финансового контроля:

1. Несовершенство законодательной и методологической базы;

2. Отсутствие единых правил и стандартов контрольной деятельности;

3. Слабое взаимодействие контрольных органов.

Бюджетным кодексом регулируются исключительно вопросы финансового контроля, осуществляемого органами законодательной и исполнительной власти, в части исполнения бюджета. Между тем интересы государства в области финансов не ограничиваются расходованием бюджетных ресурсов. Контрольная деятельность затрагивает также налоговую, валютную, страховую, таможенную, банковскую сферы, обеспечивающие поступление доходов в бюджет. Кроме того, осуществлением контрольной деятельности занимаются органы законодательной и исполнительной власти на всех уровнях бюджетной системы. Отсутствие единой правовой, организационной и методической базы государственного (муниципального) финансового контроля сдерживает его развитие. На федеральном, региональном и местном уровнях действует множество нормативных правовых актов, которые в той или иной степени затрагивают вопросы финансового контроля, однако они разрабатывались и принимались в разное время и не связаны единой концептуальной основой. Многочисленность контрольных органов, отсутствие их взаимодействия и координации приводит к пересечению сфер деятельности, дублированию функций контрольных органов и, соответственно, снижению эффективности проводимых контрольных мероприятий, результативности бюджетирования.

При этом функции контрольных управлений и контрольно-счетных органов не только пересекаются, они - идентичны. Целями ревизий (проверок) являются определение правомерности, в том числе целевого характера, эффективности и экономности использования средств областного (городского) бюджета, а также законности и эффективности использования средств областного (городского) бюджета и других материальных ценностей. Кроме того, осуществление внутреннего финансового контроля исполнительной властью может быть безболезненно (и с финансовой точки зрения более оправданно) ограничено деятельностью финансовых органов и главных распорядителей бюджетных средств. Поэтому в целях оптимизации государственного (муниципального) управления целесообразно было бы законодательно ограничить количество органов власти, более четко закрепить функции и полномочия органов финансового контроля, создаваемых законодательными и исполнительными органами власти, а также сферы их совместной деятельности. Сочетание внутреннего и внешнего контроля позволит повысить эффективность использования бюджетных средств и в перспективе будет содействовать преобладанию предварительного контроля над контролем последующим.

Анализируя практику финансового контроля, особое внимание следует обратить на отсутствие единых правил и стандартов контрольной деятельности, унифицированной отчетности органов государственного и муниципального финансового контроля. Без утвержденных стандартов и классификатора нарушений возникают определенные трудности при проведении контрольных мероприятий (в части отнесения финансового нарушения к тому или иному виду), в процессе последующего обобщения выявленных нарушений, оценки состояния и результатов государственного и муниципального финансового контроля.

Современный этап развития России характеризуется повышением роли государства в управлении экономикой. В связи с этим все более актуальным становится вопрос об эффективном управлении государственными (муниципальными) финансами, в том числе посредством повышения действенности механизмов финансового контроля.

Одним из основных инструментов в деятельности органов внешнего государственного (муниципального) контроля должен стать аудит эффективности, который предполагает не только анализ достижения запланированных результатов, но и разработку рекомендаций по устранению системных причин, препятствующих их достижению.

Кроме того, в последнее время поднимается вопрос о необходимости внедрения рискориентированного планирования контрольной деятельности органов внешнего и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. В ходе такого планирования определяется приоритетность предметов и объектов контроля, направления использования бюджетных средств, по которым наиболее вероятно наличие существенных финансовых нарушений, устанавливается координация планов контрольной деятельности органов внешнего и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

На этапе планирования проведения проверок и ревизий органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля должны проводить комплексный анализ информации, связанной с недостатками и нарушениями в финансово-бюджетной сфере, который включает:

- обследование систем внутреннего финансового контроля и аудита всех главных администраторов бюджетных средств;

- анализ сведений о планировании и результатах контрольных мероприятий других уполномоченных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, органы финансового контроля, являющиеся органами исполнительной власти, главные распорядители бюджетных средств, а также правоохранительные органы);

- анализ представляемых органами Федерального казначейства (финансовыми органами) данных о закупках.

Кроме того, говоря о мерах совершенствования системы государственного финансового контроля в нашей стране, необходимо указать на необходимость создания единого федерального закона «О государственном финансовом контроле», в котором бы:

- содержалась подробная трактовка базовых понятий и терминов, четко прописывались полномочия различных контролирующих органов;

- закреплялись критерии эффективности использования бюджетных средств;

- проводилась единая классификация нарушений и недостатков, выявляемых в ходе осуществления государственного финансового контроля, которая была бы способна обеспечить единый подход к их выявлению и оценке.

В Государственной программе «Повышение эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года» предлагаются следующие направления совершенствования деятельности органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля [8]:

1. выработка единой методики осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля;

2. применение комплексных мер административной (уголовной) ответственности и мер принуждения за каждое нарушение в сфере закупок, влекущее нанесение финансового ущерба публично-правовому образованию;

3. проведение мероприятий профилактического характера в сфере закупок (например, проведение мониторинга закупок с вынесением предупреждений объектам контроля);

4. внедрение системы мониторинга и анализа качества контрольной деятельности органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля на основе установленных количественных показателей эффективности;

5. обеспечение координации осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и аудита;

6. обеспечение координации внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в отношении закупок для региональных и муниципальных нужд;

7. переход к "электронному санкционированию" - проверке в автоматическом режиме органами Федерального казначейства (финансовыми органами) документов, подтверждающих возникновение у заказчика - получателя средств федерального бюджета денежных обязательств по государственным контрактам (договорам) на оказание услуг (выполнение работ).

Таким образом, проведение мер по совершенствованию системы государственного финансового контроля необходимо в целях получения экономического и социального результата от использования государственных финансовых ресурсов.

В настоящее время государственным (муниципальным) контролем охвачены все направления финансовой деятельности, контроль за расходованием бюджетных средств осуществляется как со стороны законодательной власти, так и со стороны исполнительных органов власти. При этом в последнем случае контрольные функции осуществляют и финансовые органы (Федеральное казначейство, Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований), и главные распорядители бюджетных средств, и сами получатели бюджетных ассигнований в рамках внутрихозяйственного контроля.

Летом 2013 года были внесены существенные изменения и дополнения в Бюджетный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, направленные на развитие системы государственного и муниципального финансового контроля. Однако, несмотря на внесенные изменения, проблемы сохраняются.

В заключение хотелось бы отметить о необходимости качественной переработке действующих правовых норм в сфере регулирования финансового контроля, устранение несогласованностей и противоречий правового регулирования системы органов государственного финансового контроля, восполнение пробелов и отмена устаревших норм.



Список используемой литературы

1. Конституция РФ//Справочно-правовая система КонсультантПлюс

2."БЮДЖЕТНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" (БК РФ) от 31.07.1998 N 145-ФЗ (действующая редакция от 22.10.2014) //Справочно-правовая система КонсультантПлюс

3. «Кодекс РФ об Административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 22.10.2014) //Справочно-правовая система КонсультантПлюс

4. Федеральный закон РФ от 05.04.2013 N 41-ФЗ (ред. от 04.11.2014) "О Счетной палате Российской Федерации"

5. Указ Президента РФ от 25 июля 1996 г. N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" (с изменениями от 25 июля 2000 г., 18 июля 2001 г.)

6. Постановление Правительства РФ от 15.06.2004 г. № 278 «Об утверждении положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора»

7. Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. № 2593-р) Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: учебник для вузов. М.: Юнити-Дана, 2012. - 703 с.

8. Белоножко, М.Л. Государственные и муниципальные финансы: учебник/ М.Л. Белоножко, А.Л. Скифская. - СПб: ИЦ "Интермедия", 2014. - 208 с.

9. Замятина Н.В. О повышении эффективности государственного (муниципального) финансового контроля в Российской Федерации. // Журнал «Финансы и кредит».- 2013.- № 16.-с.48-53

10. Иванов М.Ю. Государственный финансовый контроль в Российской Федерации: скрытый потенциал великой страны.// Журнал "Современная наука: Актуальные проблемы теории и практики".-2013.-№4.- С.58-64

11. Клейменов Я.С. Проблемы организации государственного финансового контроля в Российской Федерации [Текст] / Я.С. Клейменов //Административное и муниципальное право. - 2010. - № 6. -стр.29-37

12. Кокарев А.И. Вопросы реформирования государственного финансового контроля. // Журнал «Финансы и кредит».- 2014.- № 11.-с.58-64

13. Минаева Е.А. Особенности государственного финансового контроля как элемента программно-целевого управления расходами бюджета. // Журнал «Финансы и кредит».- 2014.- № 3.-с.56-64

14. Овчарова, Е.В. Финансовый контроль в Российской Федерации: учебное пособие / Е.В. Овчарова. - М.: Зерцало -М, 2013. - 224 с.

15. Основные результаты деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора за 2013 год и задачи на 2014 год [Электронный ресурс] Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2013 году.

16. Пенчук А.В. Государственный финансовый контроль в Российской Федерации и направления его совершенствования//Журнал «Экономика и менеджмент инновационных технологий». - 2014. - № 6 [Электронный ресурс]

17. Романовский М.В., Врублевская О.В. Финансы: 5-е изд., пер. и доп. Учебник для академического бакалавриата //М: Юрайт.- 2014 г.

18. Саунин А.Н. О понятийном аппарате государственного финансового контроля// Журнал «Финансы и кредит».- 2014.- № 13.-с.2-9

19. Федотов, А.Ф. Финансовый контроль: учебное пособие./ А.Ф. Федотов. - Кемерово: Кемеровский государственный университет, 2013. - 182 с.

20. Шевченко А.А., Аюбов И.А. Актуальные проблемы государственного финансового контроля/Журнал Финансовые исследования.- 2013. - №.1

21. Шегурова В. П. Зарубежный опыт организации государственного финансового контроля [Текст] / В. П. Шегурова, М. Ф. Желтова // Молодой ученый. -- 2013. -- №1. -- С. 209-212.



Приложение А

Сумма выявленных Счетной палатой РФ нарушений в 2011-2013 гг., млрд. рублей [18, с.12]

	2013 год	2012 год	2011 год
Всего нарушений и недостатков при поступлении и использовании средств бюджетной системы	722,9	781,4	718,5
Нарушения бюджетного законодательства	384,2	187,2	60,5
Нарушения законодательства РФ о налогах и сборах	0,5	1,4	0,1
Нарушения законодательства о бухгалтерском учете и финансовой отчетности	41,7	16,6	65,3
Нарушения законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд	233,3	130,7	238,5
Нарушения при распоряжении и управлении государственной собственностью	23,6	8,2	15,5
Несвоевременная передача пенсионных накоплений в доверительное управление управляющим компаниям и в негосударственные пенсионные фонды	0	389,8	295,8
Иные нарушения, выявленные при использовании средств бюджетной системы	35,7	46,3	41,6
Нецелевое использование средств бюджетной системы	3,88	1,2	1,2

финансовый контроль экономический правопорядок



Приложение Б

Структура выявленных Федеральной службой финансово-бюджетного надзора нарушений законодательства [17, с.28]

Вид нарушения законодательства в финансово-бюджетной сфере	Выявлены нарушения при использовании следующего объема средств бюджетов соответствующих уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов, млн. рублей	Динамика (2013 год - 2012 год)	Темп роста/ снижения (2013/ 2012), %
	2012 год	2013 год
	всего	доля в общем объеме нарушений, %	всего	доля в общем объеме нарушений, %	млн. рублей	доля в общем объеме нарушений, %
Неправомерное расходование денежных средств и материальных ресурсов, в том числе:	35 479,7	4,7%	57 905,6	4,0%	22 425,9	-0,7%	163,2
нецелевое использование бюджетных средств	3 146,2	0,4%	2 755,2	0,2%	-391,0	-0,2%	87,6
Неэффективное использование материальных ресурсов и денежных средств	45 675,7	6,1%	155 768,8	10,7%	110 093,1	4,6%	341,0
Недопоступление налоговых и неналоговых платежей в бюджеты различных уровней и бюджеты государственных внебюджетных фондов	2 266,0	0,3%	1 541,5	0,1%	-724,5	-0,2%	68,0
Расхождение фактического наличия денежных средств и материальных ресурсов с данными бухгалтерского учета, в том числе:	9 902,3	1,3%	4 326,4	0,3%	-5 575,9	-1,0%	43,7
недостача денежных средств	3 544,2	0,5%	1 119,5	0,1%	-2 424,7	-0,4%	31,6
и материальных ресурсов
излишки материальных ценностей и денежных средств	6 358,1	0,8%	3 206,9	0,2%	-3 151,2	-0,6%	50,4
Нарушения порядка ведения бухгалтерского (бюджетного) учета и отчетности	259 611,5	34,6%	368 519,3	25,3%	108 907,8	-9,3%	142,0
Нарушения порядка учета государственного имущества и ведения реестра федерального имущества	213 616,7	28,5%	661 529,1	45,5%	447 912,4	17,0%	309,7
Другие нарушения законодательства в финансово бюджетной сфере	183 090,3	24,5%	204 645,4	14,1%	21 555,1	-10,4%	111,8
Всего:	749 642,2	100	1 454 236,1	100	704 593,9	-	194,0

Размещено на Allbest.ru

...