Сучасна перспектива подальшої інституалізації податкового механізму в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

СУЧАСНА ПЕРСПЕКТИВА ПОДАЛЬШОЇ ІНСТИТУАЛІЗАЦІЇ ПОДАТКОВОГО МЕХАНІЗМУ В УКРАЇНІ

Ірина Кудрик

слухач ОРІДУ НАДУ при Президентові України,

начальник відділу контролю за обігом та оподаткуванням підакцизних товарів Головного Управління Міндоходів у Херсонській області

Анотація

Стаття розкриває науковий погляд автора на перспективи щодо подальшої інституалізації податкового механізму в руслі сучасної концепції податкової реформи в Україні. Ці аспекти розглянуто з точки зору управлінської проблематики комплексності механізму та потреб удосконалення його окремих елементів як складових вітчизняної податкової системи. Приділено увагу питанням впливу публічної влади на податковий механізм як на джерело фінансового забезпечення її цілей та завдань. Зроблено акцент на недосконалості інституційного оформлення податкового механізму, обґрунтовано позицію щодо доцільності розробки та прийняття у вітчизняному податковому законодавстві норм, що стосуються питань державного управління в сфері податкових відносин.

Ключові слова: механізм державного управління, податковий механізм, управління, податки, економіка, публічна влада, податкова політика, соціально-економічний розвиток, інституалізація.

The article reveals the author's opinion and research on further institutionalization of the tax mechanism prospects. Attention of modern concept of reform tax in Ukraine. All aspects are considered in terms of problems of public administration. The complex mechanism needs improvement elements and components of the national tax system. Consider the impact of public power to tax is the source mehanizm. The tax mechanism financial is security goals and objectives of public authorities. The emphasis on the inadequacy of institutional design mechanism. For the Tax Mechanism requires develop and pass the tax legislation of Ukraine law on control of state in the tax system and its relations.

Keywords: the mechanism of public administration, the tax mechanism, management, taxes, economy, public authorities, the tax policy, social and economic development, the institutionalization.

Статья раскрывает научный взгляд автора на перспективы дальнейшей институализации налогового механизма в русле современной концепции налоговой реформы в Украине. Эти аспекты рассмотрены с точки зрения управленческой проблематики комплексности механизма и потребностей усовершенствования его отдельных элементов как составляющих отечественной налоговой системы. Внимание сосредоточено на вопросах влияния публичной власти на налоговый механизм как на источник финансового обеспечения ее целей и задач. Сделан акцент на несовершенство институционального оформления налогового механизма, обоснована позиция о целесообразности разработки и принятия норм, касающихся вопросов государственного управления в сфере налоговых отношений.

Ключевые слова: механизм государственного управления, налоговый механизм, управление, налоги, экономика, публичная власть, налоговая политика, социально-экономическое развитие, институализация.

Постановка проблеми. Для реалізації виробленої державою податкової політики необхідний відповідний податковий механізм, який представляє собою сукупність правил, форм і способів оподаткування, починаючи від планування податків і закінчуючи їх обліком і складанням податкової звітності. Податковий механізм має дуже важливе значення для публічної влади, оскільки він формально і фактично є сполучною ланкою між суспільством і) державою. Саме за допомогою податкового механізму держава здійснює правове регулювання у податковій сфері та створює умови для ефективного функціонування та тісної взаємодії всіх суб'єктів податкових відносин - уповноважених органів між собою (суб'єкт-суб'єктні відносини), а також уповноважених органів з зобов'язаними особами (суб'єкт-об'єктні відносини).

Разом з тим, належне правове регулювання даного інституту на сьогоднішній день далеке від досконалості. Треба визнати, що українська законодавча база далеко не завжди вдало та оптимально вибудовує інструментальну компоненту правових конструкцій. Новітня історія українського податкового процесу має досить прикладів такої неоптимальності (яка межує з неефективністю), помилок і невдач правотворчих структур у справі "розбудови" правових механізмів.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. В основному джерелі функціонування правового механізму податкової системи - Податковому кодексі України - відсутні спеціальний розділ або глава, які визначали б поняття, ознаки, функції, особливості, а також розкривали сутність самого податкового механізму [1]. Правові норми, що регулюють його окремі елементи, такі як процеси, впливи, методи тощо, розосереджені у різних главах цього документу аж до його прикінцевих положень. А самі вказані частини теж далеко не завжди відрізняються вичерпним, чітким та досконалим внутрішнім змістом.

Слід зазначити, що сам термін "податковий механізм" іноді використовується в окремих нормативних і джерелах і документах, що носять характер міжвідомчої доктрини. Однак, як правило, застосовуваний у них термін відображає лише окремий аспект податкового механізму як складного комплексного управлінського інституту.

Так, у текстовій частині Основних напрямів бюджетної політики України на 2015 рік і на плановий період 2016 і 2017 років (бюджетній резолюції), схваленій Верховною радою 22 квітня 2014 року Постановою № 4749, подається аналіз застосування та рівня економічного запиту стимулюючих податкових механізмів [2]. Під ними розуміються встановлені законодавством України податкові пільги, а також практика їх застосування та адміністрування. В даній дефініції акцент робиться виключно на податкових пільгах - тобто, лише на одному з компонентів управлінської структури податку, яка сама по собі є найважливішою складовою частиною податкового механізму, і саме вона визначає як фіскальне значення того чи іншого податку, так і його соціально-економічну складову.

Аналогічний зміст вкладають в поняття податкового механізму російські автори Л. Горячук та І. Бойченко. Вони, зокрема, зазначають, що "для активізації податкового механізму з метою створення сприятливого інвестиційного клімату у вітчизняній економіці необхідно теоретичне обґрунтування та практичне застосування адекватних форм і методів податкового стимулювання" [3].

На думку C. Осадчук, механізм податкового регулювання являє собою засіб збільшення прибутку господарюючих суб'єктів і зростання обсягу їх власних фінансових ресурсів [4]. В. Терехова пише про механізм податкового регулювання галузевого розвитку, який "реалізується через підвищення або зниження податкових ставок, їх диференціацію для різних категорій платників податків, зміна періодичності сплати податків, надання податкових пільг та ін." [5].

"За допомогою механізмів оподаткування створюються сприятливі умови для технологічної модернізації галузей економіки на основі передових технологій та інтеграції зі світовими технологічними комплексами", зазначає Л.В. Полежаровий [6]. Є. А. Аринин і А.Г. Щербінін пропонують розглядати податковий механізм в контексті державного управління суспільними відносинами, що також не зовсім правильно, оскільки управлінський аспект хоча і присутній у податковому механізмі, але відіграє аж ніяк не панівну роль, оскільки правове регулювання його структурних елементів в основному є прерогативою законодавчої влади [7; 8].

Однак всі автори, які займаються досліджуваної проблематикою, єдині в тому, що саме через податковий механізм реалізується податкова політика держави, а отже, ступінь ефективності її реалізації залежить в першу чергу від правильної організації цього інституту та його належної інституалізації.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми Невирішеними раніше частинами загальної проблеми залишаються чимало аспектів теоретико-методологічного, правового, організаційного та загальноекономічного характеру. Беззаперечно, основне прикладне завдання податкового механізму - це збір фінансових ресурсів, необхідних для здійснення функцій держави та місцевого самоврядування. Дана стаття зосереджує увагу на аспектах управлінської складової як одного з важливих етапів подальшої інституалізації податкового механізму в Україні.

Мета. Метою статті є формулювання позицій сучасних перспектив щодо подальшої інституалізації податкового механізму в Україні. Завдання статті полягає в окресленні оновленої сутності податкового механізму, його функцій та суб'єктивних недоліків його інституційної складової в Україні.

Виклад основного матеріалу. Основною роллю та функціональною основою податкового механізму є макроекономічне регулювання та дотримання оптимального балансу між економічними інтересами публічної влади та соціальними інтересами платників податків. Для такого збалансування недостатньо формального інституційного закріплення окремих елементів податкового механізму в єдиному консолідованому нормативному акті - Податковому кодексі. Потрібно вибудовувати активні підсистеми в особі дієвих механізмів їх практичного застосування. Отже, мова йде про комплексність системи в цілому, і, таким чином, ми можемо говорити про комплексний податковий механізм як сукупність інструментів, важелів, методів, процесів, впливів та інститутів, сукупність яких спрямовано на реалізацію державної податкової політики. Податкова сфера влаштована так, що зазначені елементи влаштовані таким чином, що кожен з них також є своєрідним, відносно самостійним механізмом.

Ефективність інституалізації податкового механізму багато в чому окреслена колом податкового клімату, суспільного сприйняття податків як таких, а також суспільними відносинами, які підлягають регулюванню за допомогою відповідних норм. Причому, податковий механізм складається і розвивається у сфері оподаткування в режимі реального часу, тому йому притаманні всі особливості останньої.

Загальновизнаним у вітчизняній управлінській науці є погляд на податковий механізм як на ієрархічно складне, багатоаспектне поняття. Зокрема, О.В. Голинська відносить систему оподаткування до класу складних систем. На її думку, будь-який механізм, що задіяний у реалізації сучасних завдань розширеного відтворення робочої сили у соціальній сфері, - це "процес обґрунтування, надходження, обчислення, сплати та використання коштів, контролю за їх джерелами та витрачанням, що зумовлений результативністю, ефективністю та якістю державного управління у цій сфері" [9].

Таким же єдиним, але в той же час різноплановим поняттям слід визнати і податковий механізм. В інституційному сенсі він може бути визначений як складний, комплексний економічний інститут, який об'єднує економічно обґрунтовані норми податкового законодавства, що регламентують принципи оподаткування, податкову систему, податковий федералізм, елементи податку, податковий процес, податковий контроль, облік і звітність за податками, прогнозування та планування податкових платежів. До того ж, сам термін "механізм" означає цілісну сукупність явищ правової дійсності, представлених, кажучи словами одного з найбільш відомих теоретиків С.С. Алексєєва, "в працюючому, системного впливу вигляді" [10].

Дійсно, всі перераховані вище елементи податкового механізму тісно пов'язані між собою і утворюють єдину цілісну систему. Наприклад, за допомогою здійснення податкового контролю досягається рівність суб'єктів економічної діяльності - конкретних платників податків, що, в свою чергу, сприяє реалізації принципів рівності й справедливості оподаткування. А сам податковий контроль ґрунтується на принципах законності та економічної обґрунтованості оподаткування. Результатом податкового процесу є управлінські рішення стосовно формування податкової політики на наступні періоди тощо. податковий інституалізація влада фінансовий

За суб'єктним складом внутрішні зв'язки в рамках податкового механізму можна поділити на прямі й зворотні. До категорії прямих уналежнюються зв'язки по лінії "держава - платник податків, платник зборів, податковий агент". В межах зазначених зв'язків відбуваються унормування ставки податків, інформування платників податків про внесені в податкове законодавство зміни і доповнення, проведення роз'яснювальної роботи щодо застосування конкретних податкових норм.

Зворотні зв'язки, що виражаються формулою "платник податків - держава", полягають у тому, що держава в особі уповноважених фіскальних органів отримує необхідну інформацію про діяльність конкретних фізичних осіб та організацій, їх податкові зобов'язання і ступінь виконання останніх.

Виходячи з позицій комплексності, податковому механізму в цілому, як і його окремим елементам властива інституційна ієрархічність. Так, в основних підвалинах інституалізації механізму - у податковому законодавстві - діє сувора ієрархія правових норм. Відповідно до Податкового кодексу України, місцевими податками зізнаються податки та збори, які встановлені державою і органами місцевого самоврядування та є обов'язковими до сплати на територіях та в регіонах України, тобто місцеві податки і збори вводяться в дію і припиняють діяти на окремих територіях відповідно до норм Податкового кодексу. При цьому місцеві регуляторні акти про податки та збори не повинні суперечити загальнодержавному законодавству. При цьому представницьким органам влади надано право визначати в порядку і межах, які передбачені Податковим кодексом, наступні елементи оподаткування: податкові ставки, порядок і терміни сплати податків та зборів тощо. Інші елементи оподаткування стосовно місцевих податків та зборів, а також, зокрема, контингент платників визначаються нормами загальнодержавного рівня. Представницькими органами в порядку і межах, які передбачені Податковим кодексом, можуть також встановлюватися податкові пільги, підстави і порядок їх застосування. На адміністративно-управлінських засадах ґрунтується діяльність системи фіскальних органів, що здійснюють облік платників податків, адмініструють податки та збори, а також реалізують контрольні заходи в податковій сфері.

Вітчизняний податковий механізм виконує декілька функцій.

Виходячи з термінології соціальних наук, термін "функція" означає роль (призначення) явища в суспільстві [11]. Що стосується управлінського аспекту даного поняття, то в управлінських функціях виражається його активна роль в організації (впорядкуванні) податкових відносин у державі. Регулювання податкових відносин в рамках податкового механізму здійснюється в примусовому порядку. Регулятивна функція будь-якого податку полягає у підтримці рівноваги економічної системи, здатності впливати на розвиток економічних процесів в державі та має суто економістичну природу. Але кінцевою метою здійснення такої функції виступає забезпечення платоспроможності суб'єктів публічної влади.

Отже, значна частина елементів інституалізованого податкового механізму носить регулятивно-примусовий характер, адже це зумовлено метою даної сфери управлінської діяльності - врегулюванням відносин у податковій системі держави за допомогою встановлення суб'єктів її відносин, їх обов'язків і прав, порядку реалізації тощо. Регулятивно-примусовими є й положення Податкового кодексу, присвячені окремим місцевим податкам і зборам, в яких визначається перелік платників та інші елементи.

Віддзеркалюючи політику держави з питань оподаткування, податковий механізм фактично демонструє її пріоритети в той чи інший період розвитку суспільства чи в тій чи іншій соціально-економічній ситуації. Так, сприяючи розвитку підприємницької діяльності, прагнучи пом'якшити наслідки світової економічної кризи, дещо полегшити становище платників податку, а головне - вивести їх з "тіні", формуючи концепцію податкової реформи 2014 року держава прийняла рішення зменшити кількість податків з 22 до 9.

А ось ще приклад: органам місцевого самоврядування надано право самостійно визначати конкретні ставки податку на нерухоме майно, що в повному обсязі надходить у місцеві бюджети та при запровадженні якого викликане розумінням цього податку як важливого джерела їх поповнення. При цьому порівняно невисокі базові податкові ставки за допомогою зонального коефіцієнту можуть бути збільшені місцевими радами в декілька раз [12].

Таким чином, раціональний та ефективно інституа- лізований податковий механізм повинен бути націлений не лише на фіскальні регулятивно-примусові функції, а й на створення більш досконалої системи оподаткування, на запобігання порушень норм податкового законодавства. Він покликаний забезпечувати можливість реалізації платниками податків своїх прав і обов'язків, сприяти стабілізації і подальшому розвитку економіки країни і ринкових структур. Водночас, до його основних функцій належить оптимальне поєднання статики і динаміки податково-управлінського регулювання.

Управлінська регламентація українського податкового механізму повинна еволюціонувати в напрямку гармонізації норм національного законодавства про податки і збори з нормами міжнародно-правових інститутів (в першу чергу - з європейськими) щодо податкових питань.

Причому сьогодні з'являється рідкісна можливість гармонізувати всі без винятку елементи податкового механізму:

• податкове законодавство - за допомогою створення уніфікованих правових норм;

• податково-фіскальну систему - шляхом вирівнювання податкових ставок;

• елементи податку - за допомогою усунення подвійного оподаткування одних і тих самих об'єктів оподаткування;

• податковий контроль - за допомогою впровадження найбільш досконалих форм і методів його проведення, зокрема, мова йде про запровадження систем податкового моніторингу та податкового аудиту.

Ефективність цих інструментів доведена досвідом їх практичного застосування як в європейських країнах та у США, так і в країнах, що сьогодні розвиваються найбільш інтенсивними темпами - Китай, країни Океанії, Сингапур, Бразилія тощо.

Позитивний досвід, накопичений цими та іншими зарубіжними країнами, міг би стати дуже корисним для вдосконалення інституційної складової українського податкового механізму. Так, у багатьох державах роботу з платниками податків щодо роз'яснення податкового законодавства здійснюють не тільки державні органи, а й приватні інформаційно-консультаційні структури. Сайти деяких податкових служб в мережі Інтернет настільки досконалі й зрозумілі для користувачів, що там на порядок знижується ступінь негативного ставлення платників податків до виконання їх податкового обов'язку. При цьому вони в позитивному ключі сприйняття мотивують платників податків до співпраці з податковими органами.

Зазначені інструменти могли б також стати додатковою результативною ланкою в переліку суб'єкт-об'єктних відносин та зв'язків у межах українського податкового механізму. Але на сьогоднішній день, як було зазначено вище, інституалізована частина податкової системи складається лише з двох елементів - податкових (фіскальних) органів і зобов'язаних осіб - платників податків, зборів і податкових агентів, - що не вносить сучасного подиху до справи ринкової зрілості вітчизняного суспільства.

У Німеччині, Франції, Канаді, США, на відміну від нашої країни, податкові перевірки не проводяться без попереднього повідомлення платників податків. Останні мають право оскаржити рішення про проведення перевірки. За клопотанням платника податків та за визнання підстав такого поважними термін перевірки може бути перенесений.

Таким чином, система податкового контролю в цілому ряді зарубіжних країн також ґрунтується на високому ступені довіри до платника податків і повазі його інтересів. Цей чинник також міг би бути врахований при подальшій інституалізації вітчизняного податкового механізму.

Висновки

Отже, підсумовуючи викладене, сучасний податковий механізм є комплексним управлінським інститутом, за допомогою якого публічна влада впливає на учасників податкових відносин і визначає межі їх дозволеної поведінки в сфері оподаткування. В межах комплексного податкового механізму діють стійкі системні зв'язки. Ефективність таких зв'язків є визначальною умовою результативного функціонування як комплексного механізму в цілому, так і його окремих елементів, що за своєю сутністю також є відносно самостійними механізмами. Сучасний вітчизняний податковий механізм потребує більш досконалого інституційного оформлення, у зв'язку з чим представляється доцільним розробити та прийняти та включити до Податкового кодексу України спеціальні норми, що стосуються питань державного управління в сфері податкових відносин.

Література

1. Податковий кодекс України: станом на 2 вересня 2014 р.// [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:// www.sta.gov. ua/doccatalog/document?id=300559.

2. Основні напрямки бюджетної політики на 2915 та прогноз на 2016-2017 роки // [Електронний ресурс]. - Режим доступу: www.minfin.gov.ua/control/publish/article/ main?art_id=398593.

3. Горячук Л.К., Бойченко І.Я. Податкове стимулювання інвестиційної діяльності // Податки та оподаткування, 2011. - № 3. - С. 5.

4. Осадчук С.В. Аналіз впливу податкового механізму на розвиток малого підприємництва // Вісник Хмельницького національного університету. - 2006. - Т. 1, № 4. - С. 206.

5. Терехова В.А. Про податковий регулюванні галузевого розвитку економіки // Все для бухгалтера, 2010. № 9. - С. 44.

6. Полежаровой Л.В. Зміни механізму оподаткування прибутку в світлі поставлених завдань інноваційного розвитку економіки // Фінанси, 2011. - № 2. - С. 36.

7. Аринин Е.А. Конституционно-правовые аспекты організационно-правового механізма налогообложения в Российской Федерации / Е.А. Аринин // Конституционное и муниципальное право, 2009. - № 3.- С. 22.

8. Щербинин А.Г. Правовые основы налогового контроля // Финансы. 1998.- № 5. - С. 27.

9. Голинська О.В. Сучасна практична проблематика механізму контролю цін та процесу ціноутворення. / О.В Голинська // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. пр. ОРІДУ НАДУ - Одеса, 2012. - Вип. 3 (51). - С. 12.

10. Алексеев С.С. Право. Опыт комплексного исследования. М., 1999. - С. 364.

11. Соціальні аспекти податкової політики: [монографія] / [Ю.Б. Іванов, О.М. Тищенко, О.В. Грачов та ін. ; за заг ред. екон. наук, професора Іванова Ю. Б.] - Х. : Вид. ХНЕУ, 2011. - С. 41.

12. Стратегія податкової реформи: [проект]. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.case- ukraine.kiev.ua/d/round_tbls/2006/STRATEGY_ OF_TAX_ REFORM.pdf.

Размещено на Allbest.ru