Сущность понятия "бюджетный федерализм". Теории бюджетного федерализма

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «Самарский национальный исследовательский университет имени академика С.П. Королева»

(Самарский университет)

Институт экономики и управления

Кафедра экономики инноваций

РЕФЕРАТ

По дисциплине «Бюджетно-налоговая система РФ»

Тема: Сущность понятия «бюджетный федерализм». Теории бюджетного федерализма

Самара-2019

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. Система бюджетного федерализма в РФ

1.1 Программа и проблемы развития бюджетного федерализма в РФ

1.2 Понятие, принципы и экономическая сущность понятия - бюджетный федерализм

2. Модели бюджетного федерализма

2.1 Российская модель бюджетного федерализма

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

федерализм бюджетный россия

ВВЕДЕНИЕ

Одной из основных характеристик федеративного государства является соответствие базовых направлений экономической политики как в действиях федерального правительства, так и в действиях правительств субъектов Федерации. Но добиться такой сбалансированности, особенно в российских условиях, - задача более чем непростая, потому как не существует федераций, сопоставимых с Россией по числу административно-территориальных образований низового уровня.

Обеспечить устойчивость подобной системы, тем более эффективно управлять ею, чрезвычайно сложно. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять социально-экономическое регулирование, является финансовая система общества, главное звено которой - бюджетная система. Именно посредством бюджетной системы государство образует централизованные фонды и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций. Распад Советского Союза, переход от унитарной к федеративной модели российской государственности в корне изменили основы функционирования бюджетной системы и отношения между органами государственной власти различного уровня. Новая бюджетная система Российской Федерации основывается на модели бюджетного устройства и бюджетного процесса федеративного государства, получившей название бюджетного федерализма.

1 СИСТЕМА БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РФ

Становление современной системы межбюджетных отношений, соответствующей федеративному государственному устройству России, началось в 1991 г. В основу финансовой политики, проводимой в Российской Федерации, заложены принципы бюджетного федерализма. Основу формирования системы бюджетного федерализма в России определяет Конституция. В соответствии с Конституцией бюджеты всех уровней (федеральный, субъектов Федерации и местные) провозглашаются как самостоятельные финансовые институты, действие которых базируется на разграничении налогов и бюджетных расходов по уровням бюджетной системы. Конституция Российской Федерации также выделяет совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов, устанавливает их взаимосвязь и взаимозависимость.

Бюджетно-налоговая система федеративного государства традиционно состоит из бюджета центрального правительства (федерального бюджета) и региональных бюджетно-налоговых систем. В связи с этим возникает необходимость решения таких проблем, как реализация принципов разделения полномочий в финансовой сфере между федеральными и региональными органами государственной власти, создание действенного механизма бюджетных взаимоотношений между ними, а также между субъектами Федерации и органами местного самоуправления. При этом определяющим фактором является сохранение целостности государства.

Бюджетный федерализм представляет собой систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса.

Основной принцип указанных отношений - сочетание общегосударственных и региональных интересов, включая интересы местных бюджетов. К сожалению, в российских законодательных актах определение бюджетного федерализма отсутствует.

Особенностью российского бюджетного федерализма является наличие значительного разрыва в уровне бюджетной обеспеченности субъектов Федерации. Центральные органы, осуществляя функции макроэкономического регулирования и перераспределения ВВП, сосредоточивают у себя наиболее важные налоговые доходы, ослабляя доходную базу территориальных бюджетов. Проблема вертикальной несбалансированности решается, в частности, и путем долевого участия разных уровней власти в федеральных налогах и межбюджетными трансфертами.

1.1 Программа и проблемы развития бюджетного федерализма в РФ

Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. принята Правительством РФ 15 августа 2001 г. Она исходит из того, что сложившаяся к настоящему времени в России система межбюджетных отношений не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма и не соответствует стратегии развития страны. Сохраняется крайне высокая централизация налогово-бюджетных полномочий на уровне федеральной власти. Региональные местные бюджеты имеют избыточные финансовые обязательства, возложенные на них федеральным законодательством, но не обеспеченные источниками финансирования. Такие обязательства называются "нефинансируемыми федеральными мандатами". Основная часть расходов региональных и местных бюджетов регламентируется централизованно установленными нормами. От 30 до 70% налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Значительная часть финансовой помощи регионам распределяется без четких критериев. Недостаточно разработана методология выравнивания уровней бюджетной обеспеченности конкретных регионов.

Цель Программы развития бюджетного федерализма - формирование системы бюджетного устройства, позволяющей регионам проводить самостоятельную налоговую и бюджетную политику в рамках их законодательно установленных полномочий.

Эта система бюджетного устройства должна обеспечивать:

- создание для региональных и местных органов власти стимулов к эффективному сбору налоговых платежей;

- бюджетную ответственность - управление финансами в интересах граждан;

- выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным социальным гарантиям;

- обеспечение единства налогово-бюджетной системы.

Бюджетное законодательство Российской Федерации в настоящее время не содержит четкого разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Многие виды расходов отнесены к совместному финансированию.

Региональные и местные органы власти не в состоянии обеспечить бездефицитность своих бюджетов. В этих условиях они проводят политику выборочного или частичного исполнения своих финансовых обязательств. Обеспечение реальных полномочий региональных и местных органов власти является основной целью реформирования межбюджетных отношений.

Для ее достижения Программа предусматривает:

- разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы;

- достижение самостоятельности региональных и местных органов власти в управлении расходами своих бюджетов;

- сокращение нефинансируемых федеральных мандатов.

Значительная часть доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Это связано с тем, что налогооблагаемая база региональных и местных налогов недостаточна для финансирования необходимых расходов.

Распределения налоговых поступлений между бюджетами различных уровней должно приводить к выравниванию финансовой обеспеченности регионов и сокращать дотационность региональных бюджетов. Но отсутствие связи между объемом предоставляемых бюджетных услуг и сбором местных налогов снижает эффективность использования финансовых ресурсов. Поэтому в ходе реализации Программы должно быть обеспечено повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов.

Для этого следует:

- расширить налоговые полномочия региональных и местных властей;

- закрепить отчисления от федеральных налогов за региональными и местными бюджетами на долгосрочной основе;

- сократить масштабы распределения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы;

- обеспечить уплату налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты по месту фактической деятельности предприятий, ликвидировать внутренние офшорные зоны, так называемые СЭЗ (свободные экономические зоны).

Оказание финансовой помощи бюджетам других уровней должно быть социально и экономически обоснованным. Конечная цель такой помощи - выравнивание бюджетной обеспеченности регионов. Необходимо, чтобы она соответствовала следующим критериям:

- разделение финансовой помощи на текущую и инвестиционную, а также выравнивающую и стимулирующую;

- выделение в составе текущей помощи дотаций, субвенций и субсидий как основных форм финансовой поддержки;

- распределение финансовой помощи по единой методике на основе объективных критериев бюджетной обеспеченности регионов;

- утверждение методики распределения финансовой помощи федеральными законами;

- максимально возможная стабильность объемов распределения финансовой помощи, позволяющая субъектам Федерации самостоятельно прогнозировать размеры финансовой поддержки на среднесрочную перспективу;

- установление на федеральном уровне общих принципов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

1.2 Понятие, принципы и экономическая сущность понятия бюджетный федерализм

В ведении Российской Федерации в области федерализма находятся:

- управление федеральной государственной собственностью;

- установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ;

- установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

- федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы, фе¬деральные фонды регионального развития.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ в области федерализма находятся:

- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

- разграничение государственной собственности;

- природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;

- общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

- координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

- установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ;

- административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

- установление общих принципов организации системы ор¬ганов государственной власти и местного самоуправления;

- координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ.

Вне пределов ведения РФ и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и других нормативных правовых актов. Законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам.

Бюджетный федерализм основывается на принципах, под которыми понимают такое устройство бюджетной системы, при котором обеспечивается: самостоятельность бюджетов разных уровней. Самостоятельность бюджетов в данном случае означает:

1. закрепление за каждым уровнем власти собственных доходных источников и права самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств в рамках действующего законодательства;

2. недопустимость изъятия дополнительно полученных доходов в вышестоящие бюджеты;

3. компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами государственной власти и управления, бюджетам.

4. разграничение расходных обязательств между органами государственной власти и управления различных уровней;

5. соответствие объема расходных обязательств, возложенных на каждый уровень государственной власти и управления, доходным полномочиям;

6. наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями органов государственной власти и управления.

2 МОДЕЛИ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

Мировой опыт демонстрирует отсутствие идеальной модели бюджетного федерализма. Причины этого кроются в сильнейшем влиянии политики и исторических событий на бюджетно- налоговое устройство разных стран. В настоящее время различается несколько моделей - модель фискального, бюджетно-налогового и конкурентного федерализма. Наиболее распространенной является модель фискального федерализма. Она напрямую зависит от типа налоговой системы и порядка распределения налогов по уровням бюджетной системы страны. В ряде европейских стран с федеративным устройством (Германия, Швейцария, Австрия), делается ставка на совместное использование федерально-территориальных налогов.

В доходах их региональных бюджетов преобладают совместные налоги, при этом около 64% - подоходные налоги, и около 16% - косвенные налоги на потребление. Подобная система существует и в России. Доля совместных, или регулирующих (в российской терминологии) налогов также высока, она составляет свыше 60% налоговых доходов региональных бюджетов. В числе положительных характеристик модели фискального федерализма называют экономичность централизованного сбора доходов, широкие возможности централизации части средств для целей горизонтального выравнивания территориальных бюджетов и, как следствие, активную политику бюджетного выравнивания. Вместе с тем у этой модели много недостатков - стремление к излишней централизации налоговых функций, унитарному типу государственного управления, т. е. ограничению финансовой децентрализации и финансовой самостоятельности субфедеральных и местных органов власти.

Европейские страны, использующие модель фискального федерализма, компенсируют ее недостатки с помощью четкого распределения бюджетных полномочий между всеми уровнями власти, предоставлением существенной финансовой самостоятельности территориям путем долговременного определения доли в совместных налогах и закрепление согласованных пропорций в федеральном законодательстве самого высокого уровня, а также использованием эффективных механизмов регулирования вертикальных и горизонтальных дисбалансов бюджетов.

В США, Канаде используется другая модель - модель бюджетно-налогового федерализма. В ней бюджетный федерализм понимается не только как фискальный, он акцентирует ориентиры бюджетной политики на территориальное развитие, самообеспечение территорий, их экономическую самодостаточность. В основе этой модели - налоговая система, характеризующаяся наличием параллельных и независимых друг от друга систем сбора налогов (федеральной и региональной), одновременное использование двумя составляющими власти одной налоговой базы при конституционном разграничении предметов ведения и налоговых полномочий. В данной модели делается ставка на переговорный процесс, добровольные соглашения на принципах взаимной выгоды. Основа соглашений - обоюдный интерес в реализации конкретных задач, программ. Любая сторона может выйти из соглашения, если оно перестает отвечать, например, интересам провинции. В модели бюджетно-налогового федерализма уделяется большее внимание экономическим стимулам (превалирует программно-целевой подход в реализации бюджетных ориентиров), а не административным инструментам (налогам). Ориентация на поиск побудительных мотивов для привлечения провинций к решению к решению общенациональных задач позволяет переосмыслить роль федерального правительства. Вместо обеспечения всего набора общественных услуг населению (эта тактическая, по сути, задача, переложена на правительства провинций), федеральное правительство занимается стратегией национального развития - задает цели, создает стимулы для их достижения и отслеживает результаты.

Суть конкурентного федерализма в том, что его участники рассматриваются не как партнеры, а как конкурентные игроки во взаимоотношениях центра и регионов, центрального правительства и региональных правительств, региональной власти, юридических и физических лиц, действующих на территории. В модели конкурентного федерализма фирмы и население стремятся выбрать наиболее выгодные и приемлемые для себя и своего бизнеса условия жизнедеятельности в конкретном субъекте Федерации. При этом их выбор проявляется в разных формах - от смены юридического адреса, концентрации деятельности в наиболее благоприятном налоговом, инвестиционном климате и т. д. до активного участия в выборных компаниях, лоббирования или отказа в доверии той либо другой команде, идущей к власти на региональных или муниципальных выборах. Налоговые, или фискальные, аспекты федеративных отношений рассматриваются в рамках концепции конкурентного федерализма как отражение экономического взаимодействия между федеральными органами власти и налогоплательщиками. Население территории покупает общественные услуги (правоохранительные, социальные, инфраструктурные и др.), уплачивая за них некую цену - налоги. Если цены или услуги не устраивают потребителей, они либо голосуют на выборах за другую команду власти, либо могут переехать в другой регион, при этом перерегистрировав в нем свой бизнес, предприятие.

Задача концепции конкурентного федерализма заключается в том, чтобы разработать систему правил конкуренции между органами власти по горизонтали и вертикали в противовес традиционному подходу фискального федерализма, стремящемуся найти оптимальную, статичную систему распределения полномочий и налогообложения. Конкурентный федерализм считает поиск оптимальной модели бессмысленным в силу нестабильности статичной модели в динамично изменяющихся условиях переходной экономики.

Разработка правил конкуренции между органами власти делает акцент на необходимости существенно более весомой самостоятельности субфедеральных и муниципальных органов власти и управления, возможности их «конкурентоспособной» экономической и политической инициативы. Поскольку исторически каждой территории присущи свои стартовые условия, конкурентный федерализм исходит из наличия многообразия конкурентных моделей или правил в регионах.

Одни модели могут основываться на разрешении конфликтов и поиске компромиссов, другие - на использовании в реальности разрушительных конкурентных стратегий на местном уровне. Вмешательство центральных властей может быть как конструктивным, так и деструктивным, однако однобокое усиление центральной власти может способствовать углублению конфликта внутри системы федеративных отношений. Западные федеративные системы, пройдя различные этапы социально-экономического развития в рамках конкурентного федерализма, достигли стадии высокой централизации законодательных, экономических, фискальных функций, например, в рамках Европейского союза.

2.1 Российская модель бюджетного федерализма

Финансовым характеристикам межбюджетных отношений в Российской Федерации представляет, естественно, отличающуюся модель от других государств. Здесь межбюджетные отношения настолько сложны, что надо начинать укреплять ее, начиная с налогового федерализма, как основы бюджетного федерализма.

Анализ современной российской модели бюджетного федерализма позволяет нам характеризовать его, как сочетающий в себе и сильный централизм вертикали бюджетного распределения (с нереально большой натяжкой называть федерализмом), и сочетание законодательно установленных разграничений свободы в налогах, и бюджетов регионального и местного уровня самоуправления. Однако, недостаток собственной налоговой базы формирования бюджетов второго (регионального) и третьего (местные) уровней не позволяют быть независимыми или федеративно равнозначными, а потому всегда нижние уровни бюджета стоят просителями у федерального центра.

В системе российской вертикальной модели, где в механизме бюджетных отношений кроется проблема, исходящая из самой основы, т.е. налоговая политика, при которой региональные (субъекты федерации) доходы сохраняют дефицит своих бюджетов в пределах от 30 до 50%, а на местном уровне ещё выше - от 70 до 90%.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Бюджетный федерализм может эффективно работать только при четком законодательном распределении бюджетных полномочий, которое должно строиться:

- на разграничении доходных (налоговых) полномочий;

- разграничении расходных полномочий;

- выравнивании бюджетов.

В идеальном случае модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленному за данным уровнем государственной власти.

Однако это возможно только теоретически, а на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями существует разрыв. В результате возникает «вертикальный дисбаланс» или «вертикальный финансовый разрыв». Существует также и «горизонтальный финансовый дисбаланс», который заключается в неравномерном распределении доходной базы по регионам. Вследствие этого бюджетный федерализм и предполагает вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетных систем.

Наиболее сложной задачей является обеспечение вертикального выравнивания. Сложность заключается в том, что даже в случае равенства совокупных доходов и расходов бюджетов разных уровней имеются существенные различия в бюджетном положении отдельных территорий и регионов, обусловленные различиями в уровне экономического развития территории, численностью и плотностью населения, природно-климатическими особенностями и др.

Вертикальное выравнивание происходит за счет дотаций, субсидий, субвенций, бюджетной ссуды, бюджетного кредита.

Фундаментом построения указанных межбюджетных отношений и обеспечения сбалансированности бюджетов при этом является законодательное разграничение расходных обязательств между федеральным и региональными уровнями власти и закрепление за соответствующими бюджетами субъектов РФ собственных налоговых и неналоговых доходов.

Поэтому одним из важных способов регулирования межбюджетных отношений федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ и обеспечения сбалансированности последних является поступление средств в виде отчислений от федеральных налогов и доходов (налога на прибыль, налога на доходы от физических лиц, некоторых видов акцизов и др.).

Для бюджетов субъектов РФ (также для местных бюджетов) указанные отчисляемые доходы принято называть регулирующими или перераспределяемыми доходами.

Перечень и нормативы (в процентах) отчислений от конкретных видов федеральных налогов и доходов в бюджеты субъектов РФ на постоянной основе определяются в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, а конкретные пропорции их распределения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ утверждаются ежегодным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Афанасьев, М. П. Бюджет и бюджетная система в 2 т : учебник для бакалавриата и магистратуры / М. П. Афанасьев, А. А. Беленчук, И. В. Кривогов. - 4-е изд., перераб. и доп. - М. : Издательство Юрайт, 2016. - 781 с. - (Серия : Бакалавр и магистр. Академический курс). - ISBN 978-5-9916-5262-9.

2. Бюджетная стратегия на период до 2023 года; Постановление Правительства РФ «Об основных направлениях бюджетной политики РФ на 2016 - 2018 годы»;

3. Государственные финансы : учебное пособие для академического бакалавриата / под общ. ред. Н. И. Берзона. - М. : Издательство Юрайт, 2018. - 137 с. - (Серия : Бакалавр. Академический курс. Модуль.). - ISBN 978-5-9916-9811-5.

4. Закон «О федеральном бюджете на 2016 год». - М.: Госдума, Совет Федерации, декабрь 2015 г.

5. Налоги и налогообложение : учебник для академического бакалавриата / М. В. Романовский [и др.] ; под ред. М. В. Романовского, Н. Г. Ивановой. - М. : Издательство Юрайт, 2016. - 441 с. - (Серия : Бакалавр. Академический курс). - ISBN 978-5-9916-9504-6.

6. Николаева, Т. П. Бюджетная система Российской Федерации : конспект лекций / Т. П. Николаева. - М. : Издательство Юрайт, 2015. - 237 с. - (Серия : Хочу все сдать). - ISBN 978-5-9916-1626-3.

7. Морозова Е.А. Модели бюджетного федерализма в развитых странах и особенности их применения в Российской Федерации/ Автореферат на соискание ученой степени доктора экономических наук. - М., 2017. - 49 с.

Размещено на Allbest.ru