Государственный финансовый контроль за расходованием средств федерального бюджета, выделяемых в форме межбюджетных трансфертов

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Государственный финансовый контроль за расходованием средств федерального бюджета, выделяемых в форме межбюджетных трансфертов

Миленина Н.С.

Статья посвящена анализу изменений бюджетного законодательства Российской Федерации, их влиянию на систему межбюджетных отношений. Выявлены отдельные проблемы нормативно-правового регулирования государственного финансового контроля за расходованием средств федерального бюджета, выделяемых в форме межбюджетных трансфертов. Предложены рекомендации по совершенствованию действующего законодательства.

Ключевые слова: государственный финансовый контроль, межбюджетные трансферты.

финансовый контроль расходы федеральный бюджет

Построение эффективной системы межбюджетных отношений является залогом сбалансированного функционирования бюджетной системы, а также условием обеспечения равных возможностей социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Вместе с тем только законодательного регламентирования межбюджетных отношений для полноценного функционирования данной системы недостаточно. Необходимо создать четкую систему органов государственного финансового контроля за использованием межбюджетных трансфертов.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ [1] из федерального бюджета межбюджетные трансферты субъектам Российской Федерации выделяются в форме:

· дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности;

· субсидий;

· субвенций;

· иных межбюджетных трансфертов.

Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса дотации представляют собой межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основах без определения направлений и (или) условий их использования. Вместе с тем в п. 7 ст. 131 Бюджетного кодекса указывается, что федеральным законом о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год и плановый период могут быть установлены особенности перечисления и (или) использования дотаций. Не означает ли установление особенностей использования дотаций вмешательство Федерации в процесс исполнения бюджета субъекта, а также формулирования условий использования дотаций? Чем содержательно отличается «установление условий использования» и «установление особенностей использования» дотаций, и как эти отличия могут проявляться на практике? Представляется, что введя в кодекс иной терминологический оборот законодатель, тем не менее, оставил возможность влияния Российской Федерации на процесс использования дотаций субъектами.

Бюджетным кодексом регламентированы общие условия предоставления дотаций субъектам РФ:

· уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта не превышает уровня, определенного в качестве критерия выравнивания уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

· соблюдение субъектом законодательства о налогах и сборах.

Также сформулированы дополнительные условия предоставления дотаций отдельным субъектам РФ. Данные условия выражаются в наложении определенных ограничений на действия органов государственной власти указанных субъектов. Так субъекты, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 20 % от объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта, не имеют права:

1. Устанавливать и исполнять дополнительные расходные обязательства, т.е. не отнесенные Конституцией РФ и федеральными законами к полномочиям субъектов РФ.

2. Превышать установленные правительством нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъектов РФ и содержание органов государственной власти субъектов.

Отметим, что в данном случае учитывается не общий объем дотаций за два из трех последних отчетных финансовых лет, а общий объем межбюджетных трансфертов, к которым также относятся субсидии, субвенции и иные межбюджетные трансферты. Данная позиция законодателя представляется не совсем правильной. Почему на решение о предоставлении дотации, т.е. межбюджетного трансферта на выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта оказывает влияние объем предоставленных субъекту субсидий и субвенций? Указанные межбюджетные трансферты имеют совершенно иное содержание и цель использования.

Более того, начиная с 1 января 2008 г., возникнет проблема правоприменения данной нормы. Поскольку до внесения в Бюджетный кодекс изменений Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» содержание понятий «субвенция» и «субсидия» было иным.

Так, под субвенцией понимались бюджетные средства, предоставляемые бюджету субъекта РФ на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов [2]. Субвенции предоставлялись на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов РФ. Порядок расходования указанных межбюджетных трансфертов регламентировался федеральными законами, а также принятыми в соответствии с ними актами правительства РФ.

Субсидия представляла собой межбюджетный трансферт, предоставляемый на условиях долевого финансирования целевых расходов. В качестве целей субсидий ст. 132 Бюджетного кодекса закрепляла:

· финансирование инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры регионального значения;

· поддержку созданных субъектами фондов муниципального развития;

· финансирование приоритетных социально значимых расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ [2].

С 1 января 2008 г. субвенция представляет собой межбюджетный трансферт, предоставляемый бюджету субъекта РФ в целях финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъектов РФ делегированных полномочий. Под субсидиями понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении органами государственной власти полномочий как по предметам собственного ведения, так и по предметам совместного с Федерацией ведения.

Таким образом, условия предоставления дотаций на выравнивание расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ на практике начнут применяться с 2011 г. в силу следующих обстоятельств. Во-первых, в соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса отчетным финансовым годом является год предшествующий финансовому году, т.е. году, в котором составляется и рассматривается проект бюджета на предстоящий финансовый год. Поскольку изменения, внесенные в Бюджетный кодекс Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ вступили в силу 1 января 2008 г., отчетным финансовым годом может считаться год, начиная с 1 января 2008 г. Во-вторых, распространять действие норм Бюджетного кодекса, касающиеся условий предоставления дотаций субъектам РФ, на правоотношения, возникшие до 1 января 2008 г., будет являться неправомерным. В противном случае может быть ухудшено положение субъектов, которые до 2008 г. получали из федерального бюджета субвенции и (или) субсидии, общий объем которых превышал 20 % от общего объема доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, не получая при этом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.

На основании изложенного представляется более правильным при распространении ограничений на деятельность органов государственной власти субъектов РФ при предоставлении дотаций учитывать не общий объем межбюджетных трансфертов, а объем выделенных из федерального бюджета дотаций на выравнивание расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ за два из трех последних отчетных финансовых лет.

Ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете утверждается объем межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы. Так, Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2006 год» предполагалось на межбюджетные трансферты направить около 9 % расходов федерального бюджета, аналогичный показатель содержится в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2007 год», тогда как Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2008 год и плановый период 2008 и 2009 годов» на предоставление межбюджетных трансфертов предполагается направить около 10,5 % расходов федерального бюджета. Таким образом, нельзя не согласиться с мнением аудиторов Счетной палаты РФ об усилении финансовой зависимости бюджетов субъектов РФ от Российской Федерации [3].

Диаграмма. Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ.

При этом 48 % из межбюджетных трансфертов, выделяемых из федерального бюджета в 2008 г., направляется на выравнивание расчетной бюджетной обеспеченности 69 субъектов Российской Федерации. Основными получателями дотаций из федерального бюджета являются следующие субъекты РФ: Ростовская область, Алтайский край, Чеченская Республика, Республика Саха (Якутия), Республика Дагестан и Республика Бурятия - на их долю приходится примерно 30 % общего объема дотаций в 2008 г. 19 % межбюджетных трансфертов направляются субъектам РФ в форме субсидий. В частности, в 2008 г. предполагается софинансировать такие социально значимые расходы субъекта РФ, как: капитальный ремонт гидротехнических сооружений; внедрение инновационных образовательных программ в государственные и муниципальные образовательные учреждения; поощрение лучших учителей и т.д. 24 % межбюджетных трансфертов выделяются бюджетам субъектов РФ в форме субвенций, т.е. предназначены для финансирования делегированных полномочий, в частности, обеспечение жильем инвалидов войны и инвалидов боевых действий, регулирование и охрана биологических ресурсов и т.д. Оставшиеся 9 % представляют собой иные межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ на такие цели, как: обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта, на переселение граждан из закрытых административно-территориальных образований и т.д.

Таким образом, ежегодно из федерального бюджета на межбюджетные трансферты выделяются значительные суммы, которые должны подлежать обособленному контролю со стороны органов государственного финансового контроля как в целях определения соблюдения субъектами РФ бюджетного законодательства и иных нормативно-правовых актов, так и в целях определения эффективности функционирования системы межбюджетных отношений.

На текущий момент к федеральным органам государственного финансового контроля, к полномочиям которых относится осуществление контроля за использованием межбюджетных трансфертов относятся: Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство и Счетная палата РФ. Отметим, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет последующий государственный финансовый контроль за использованием межбюджетных трансфертов, выделяемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, Федеральное казначейство - предварительный и текущий контроль, Счетная палата РФ осуществляет все три вида государственного финансового контроля.

В соответствии с п. 5.1.3 Постановления Правительства РФ от 15.06.2004 № 278 Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контрольно-надзорные полномочия за соблюдением требований бюджетного законодательства РФ получателями финансовой помощи из федерального бюджета [4]. При этом легального закрепления понятие «финансовая помощь» не получило. В прежней редакции Бюджетного кодекса РФ в ст. 129 закреплялась такая форма межбюджетных трансфертов как финансовая помощь бюджетам субъектов РФ из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Последний создавался для выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ. В указанных целях из него субъектам выделялись дотации, т.е. бюджетные средства, предоставляемые бюджету субъекта на безвозмездной и безвозвратной основе. В действующей редакции Бюджетного кодекса указанная форма межбюджетных трансфертов трансформировалась в дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов, которые образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ.

В юридической литературе высказывается мнение, что под финансовой помощью следует понимать денежные средства, перечисляемые в бюджет одного общественно-территориального образования из бюджета другого общественно-территориального образования на основе безвозмездности и безвозвратности как результат установленного нормами права распределения финансовых ресурсов между входящими в состав государства территориями с низким уровнем бюджетной обеспеченности [5]. Таким образом, получается, что отношения по финансовой помощи представляют собой отдельный вид межбюджетных правоотношений, отличающиеся от других правоотношений в данной сфере безвозвратностью и безвозмездностью трансфертов.

Вместе с тем и субсидии, и субвенции также представляют собой межбюджетные трансферты, предоставляемые на условиях безвозмездности и безвозвратности. Тем не менее от дотаций их отличает наличие цели использования. Закономерно возникает вопрос: правоотношения по предоставлению субсидий и субвенций являются составной частью правоотношений по предоставлению финансовой помощи, обладающие собственной спецификой, или являются отдельным видом межбюджетных правоотношений?

В условиях изменений, внесенных в Бюджетный кодекс РФ, наблюдается преемственность финансовой помощи и дотаций, в связи с чем представляется более правильным правоотношения по предоставлению субсидий и субвенций рассматривать в качестве отдельного вида межбюджетных правоотношений. Вместе с тем целесообразно в составе межбюджетных правоотношений выделять группу правоотношений по предоставлению межбюджетных трансфертов, в рамках которой можно выделить две подгруппы правоотношений:

1. Правоотношения по предоставлению финансовой помощи бюджетам бюджетной системы РФ (т.е. дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности публичных правовых образований), характеризующиеся безвозвратностью, безвозмездностью и отсутствием указания цели использования данных межбюджетных трансфертов;

2. Правоотношения по предоставлению субсидий и субвенций бюджетам бюджетной системы РФ, характеризующиеся безвозмездностью, безвозвратностью и целевой направленностью.

Однако при такой классификации получается, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора не обладает полномочиями по контролю за использованием субсидий и субвенций. В связи с чем предлагается внести изменения в п. 5.1.3 Постановления Правительства РФ от 15.06.2004 № 278 «Об утверждении положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора». Указанные изменения могут выглядеть следующим образом: Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль и надзор «за соблюдением требований бюджетного законодательства РФ получателями межбюджетных трансфертов из федерального бюджета», что в целом будет соответствовать сложившейся контрольной практике.

Поскольку Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет свои полномочия как непосредственно, так и через свои территориальные органы, аналогичные изменения следует внести в п. 5.1.3 Приказа Минфина РФ от 11.07.2005 № 89н «Об утверждении Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора».

В соответствии с п. 5.14 Постановления Правительства РФ «О Федеральном казначействе» последнее осуществляет предварительный и текущий финансовый контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств из федерального бюджета [6].

Предварительный финансовый контроль Федерального казначейства заключается в том, что оно получает от Министерства финансов РФ сводную бюджетную роспись с поквартальным распределением расходов федерального бюджета. Межбюджетные трансферты, выделяемые из федерального бюджета, представляют собой расходные обязательства Российской Федерации, а именно публичные обязательства Российской Федерации, т.е. предусмотренные законом, иным нормативно-правовым актом расходные обязательства публично-правового образования (Российской Федерации) перед другим публичным образованием (субъектом Российской Федерации), подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации) (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ). Следовательно, межбюджетные трансферты, выделяемые из федерального бюджета, указываются в сводной бюджетной росписи, формируемой Министерством финансов РФ. Далее, на основании сводной бюджетной росписи Федеральное казначейство направляет главным распорядителям казначейские уведомления об объемах бюджетных ассигнований, лимитах бюджетных ассигнований и объемах финансирования расходов [7]. Главный распорядитель, в свою очередь, составляет расходные расписания по каждому из находящихся в его ведении распорядителей и получателей. Указанные сводные расходные расписания главный распорядитель направляет подведомственным ему распорядителя, получателям и Федеральному казначейству. Далее Федеральное казначейство направляет в территориальные органы Федерального казначейства отдельные расходные расписания главных распорядителей. Территориальный орган учитывает лимиты бюджетных ассигнований и объемы финансирования расходов на соответствующем счете распорядителя или получателя. В указанной последовательности действий заключается предварительный государственный финансовый контроль Федерального казначейства и его территориальных органов за межбюджетными трансфертами, выделяемыми из федерального бюджета.

Согласно ст. 47 Бюджетного кодекса РФ дотации, субсидии и иные межбюджетные трансферты являются собственными доходами бюджета субъекта РФ. В теории финансового права вместе с тем существует противоположная точка зрения [5, c. 34]. Поскольку межбюджетные трансферты выступают методами бюджетного регулирования, относить их к собственным доходам бюджета не совсем верно.

И если дотации действительно в силу без целевого характера «растворяются» [8] в доходных источниках бюджета субъекта, то субсидии, субвенции и иные межбюджетные трансферты, выделяемые на конкретные цели, должны подлежать обособленному текущему контролю со стороны органов Федерального казначейства. Текущий государственный финансовый контроль Федерального казначейства проявляется в проверке документов, предоставляемых получателем средств из федерального бюджета на правильность оформления и соответствия их установленным законом требованиям.

С середины 2006 г. органами Федерального казначейства проводится эксперимент по осуществлению и учету операций по использованию субсидий и субвенций, направляемых из федерального бюджета в бюджет субъекта РФ [9]. В рамках данного эксперимента дополнительно к контролю, осуществляемому органами Федерального казначейства, должностное лицо финансового органа субъекта РФ проверяет документы, подтверждающие возникновение у получателя средств денежных обязательств, подлежащих оплате за счет целевых средств. По окончанию проверки должностное лицо ставит подпись с расшифровкой на проверяемых документах.

В целях повышения эффективности текущего государственного финансового контроля за использованием целевых межбюджетных трансфертов представляется целесообразным данную практику внедрить в деятельность финансовых органов всех субъектов РФ.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» последняя осуществляет организацию и реализацию контроля за своевременным исполнением расходных статей федерального бюджета, определяет эффективность и целесообразность расходов государственных средств, оценивает обоснованность расходных статей проекта федерального бюджета [10]. Таким образом, Счетная палата РФ осуществляет предварительный, текущий и последующий государственный финансовый контроль за использованием межбюджетных трансфертов, выделяемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ.

Проверки Счетной палаты РФ об использовании субъектами РФ межбюджетных трансфертов, выделяемых из федерального бюджета, позволяют выделить ряд общих проблем:

1. Несвоевременное перечисление средств федерального бюджета на лицевые счета получателей бюджетных средств главными распорядителями.

2. Нецелевое использование средств федерального бюджета получателями средств.

Таким образом, на текущий момент в системе федеральных органов исполнительной власти государственный финансовый контроль осуществляют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральное казначейство. Органом внешнего государственного финансового контроля по отношению к системе федеральных органов исполнительной власти выступает Счетная палата РФ. Указанными органами осуществляется как предварительный, так текущий и последующий государственный финансовый контроль за использованием межбюджетных трансфертов. Вместе с тем следует отметить недостаточность предварительного государственного финансового контроля, который должен фокусироваться на разработке эффективной межбюджетной политики, а не только на выстраивании бюджетного процесса в соответствии с принятыми нормативно-правовыми актами в области межбюджетных отношений. Достижению поставленной цели может послужить создание координационного органа государственного финансового контроля, куда будет стекаться вся информация о деятельности органов государственного финансового контроля, в результате чего картина о происходящих процессах в финансовой сфере будет представляться в целостном виде, что, в свою очередь, позволит осуществлять эффективный государственный финансовый контроль за межбюджетными трансфертами, выделяемыми из федерального бюджета.

Более того, в рамках созданного координационного органа государственного финансового контроля будет возможным достижение согласованности деятельности всех контролирующих субъектов в финансовой сфере. На текущий момент при составлении плана контрольных мероприятий на предстоящий финансовый год субъекты государственного финансового контроля действуют друг от друга изолированно [11]. Решение подобных организационных вопросов в системе государственного финансового контроля позволит на практике снять проблемы дублирования полномочий субъектов государственного финансового контроля, сконцентрироваться каждому из них на повышении эффективности собственной специфической контрольной деятельности.

Литература

1.Федеральный закон от 31 мая 1998 г. № 45-ФЗ (в ред. от 01 декабря 2007 г., с изм. от 06 декабря 2007 г.) «Бюджетный кодекс Российской Федерации». // СЗ РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3823.

2.Федеральный закон от 31 мая 1998 г. № 45-ФЗ (в ред. от 12 декабря 2006 г.) «Бюджетный кодекс Российской Федерации». // СЗ РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3823.

3.Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 198-ФЗ «Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект Федерального закона «О федеральном бюджете на 2008 г. и плановый период 2009 и 2010 годов». // СЗ РФ. - 2007. - № 31. - Ст. 3995. Приложение № 1, Приложение № 2.

4.Постановление Правительства РФ от 15 ию¬ня 2004 № 278 «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора». // Российская газета. - № 126, 2004 г.

5.Пешкова Х.В.Квалифицирующие признаки субъектов межбюджетных отношений финансовой помощи // Финансовое право. - 2006. - № 12. -С. 30 - 41.

6.Постановление Правительства РФ от 01 де¬каб¬ря 2004 г. № 703 «О Федеральном казначействе». // СЗ РФ. - 2004. - № 49. - Ст. 4908.

7.Приказ Минфина РФ от 10 июня 2003 г. № 50н «Об утверждении порядка доведения через Федеральное казначейство и его территориальные органы объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов федерального бюджета». // Справочная правовая система «Консультант Плюс».

8.Комягин Д.Л. О понятии бюджетных средств // Финансы. - 2000. - № 10. - С. 13 - 20.

9.Приказ Минфина РФ от 18 июля 2006 г. № 95н «Об утверждении условий проведения эксперимента по осуществлению и учету операций по использованию субсидий и субвенций, направляемых из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации, а также по использованию средств бюджета субъекта Российской Федерации, выделяемых учреждениям МВД России и МЧС России, на лицевом счете бюджета субъекта Российской Федерации, открытом финансовому органу субъекта Российской Федерации в территориальном органе Федерального казначейства, и выбора участвующего в нем субъекта Российской Федерации». // Справочная правовая система «Консультант Плюс».

10.Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». // СЗ РФ. - 1995. - № 3. - Ст. 167.

11.Приказ Минфина РФ от 04 сентября 2007 г. № 75н «Об утверждении административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в государственной собственности». // Бюллетень нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти. - 2007. - № 47.

Размещено на Allbest.ru